城乡居民基本养老保险制度在农村地区实施中存在的问题及对策研究*

胡丽娜,薛 阳

(1.内蒙古工业大学国际商学院，呼和浩特010080；2.中国矿业大学(北京)管理学院，北京100083)

城乡居民基本养老保险制度在农村地区实施中存在的问题及对策研究*

胡丽娜1,薛 阳2

(1.内蒙古工业大学国际商学院，呼和浩特010080；2.中国矿业大学(北京)管理学院，北京100083)

随着新型农村社会养老保险制度和城镇居民社会养老保险制度统一为城乡居民基本养老保险制度，我国社会养老保险制度更加完善，较好的适应了我国统筹城乡发展现实需要。同时，要用发展的眼光审视城乡居民基本养老保险制度在农村地区实施过程中出现的农民参保积极性低、养老保险基金筹集及保值增值困难等问题，及时采取相关对策措施加以解决，有效提高我国农村地区社会养老保险制度的覆盖面。

城乡统筹；城乡居民基本养老保险制度；社会养老；农村地区

一、我国社会养老保险制度基本政策

社会保障制度是国家通过立法、采取强制手段对国民收入进行分配和再分配而形成的专门保障基金，对基本生活发生困难的社会成员给予物质上帮助，用以保证社会安定的一系列有组织的政策、措施和制度的总称。目前，我国的社会保障体系主要有社会保险、社会福利、社会优抚、社会救助以及住房保障等。社会保险是社会保障的重要内容，它是国家以立法的方式建立，并通过全社会的共同力量，针对失去劳动能力或因失业而丧失生活来源的社会成员给予物质帮助，以使其能够维持基本生活需要的社会保障制度。社会保险主要包括养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、生育保险等类别[1]。其中基本养老保险制度是劳动者在规定的年限内缴纳一定的保险金，当劳动者进入老年时(达到国家以立法形式规定的年龄)，劳动者可以依法向政府或保险机构定期领取一定的养老金以维持其生活需要的一种社会保障制度[2]。目前，我国的基本养老保险制度主要有职工基本养老保险制度和城乡居民基本养老保险制度，其中职工基本养老保险制度的养老保险金是由劳动者所在单位和劳动者个人按一定的比例缴纳的，而城乡居民基本养老保险制度的养老保险金是由个人缴纳、政府补贴、集体补助三部分组成的。

随着经济社会的不断发展，人口老龄化的持续加快，我国的社会保险制度也不断改革和完善。为满足农村居民养老需求，保障农村居民老年生活的基本需要，2009年国家开始进行新型农村社会养老保险制度的试点工作。为进一步完善城镇职工和居民养老保险制度，健全覆盖城乡的社会养老保险体系，2011年国家开始推行了城镇居民社会养老保险制度的试点工作[3]。在“新农保”和“城居保”基本实现全覆盖后，2014年2月，国务院常务会议决定将新型农村社会养老保险制度和城镇居民社会养老保险制度实行合并，建立统一的城乡居民基本养老保险制度。城乡居民基本养老保险制度是城镇居民社会养老保险制度与新型农村社会养老保险制度的融合。养老保险基金来源采用社会统筹和个人账户相结合的方式，主要有个人缴费、集体补助和政府补贴三部分构成。城乡居民在达到法定年龄时根据个人账户养老金数额按月领取养老金[4]。城乡居民基本养老保险制度的建立打破了多年来我国社会养老保险制度“碎片化”的格局，推动了城乡一体化进程，有利于缩小城乡差距，统筹城乡发展，满足广大农村居民的养老需求；同时，也有利于完善我国的社会保障体系，反映了我国经济社会发展的客观要求。

二、我国农村社会养老保险制度的演进

农村社会养老保险制度是由社会和政府共同组织实施的，以保障农村失去劳动能力的老年人基本生活需要的一种社会保障制度，其保险基金主要来源于国家、集体和个人共同缴纳。农村社会养老保险使农民“老有所养”的难题得以解决，改变了我国传统的家庭养老的基本观念，为农民的老年生活提供了保障。我国农村社会养老保险制度大致经历了“老农保”、“新农保”和城乡居民基本养老保险制度三个阶段[5]。

1991年，我国开始在农村地区实施“老农保”的试点工作。“老农保”实行个人账户积累制，养老基金来源主要有个人缴费和集体补助组成，参保对象要求为20周岁到50周岁之间的非城镇人口，参保人员年龄在达到60周岁以后根据个人账户基金累计金额按月领取养老金。2009年开始推行的“新农保”是相对于“老农保”而言的，“新农保”采取个人缴费、政府补贴、集体补助的模式，以“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”为原则，规定参保人群必须年满16周岁(不含在校学生)没有参加城镇职工基本养老保险的农村居民，符合条件的参保人群可自愿选择是否参加。参加“新农保”的农村居民应该按照规定缴纳养老费，缴费标准设为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，参保居民可以自由选择档次，多缴多得，地方政府也可以根据当地实际情况调整缴费档次，把“新农保”与地方经济发展水平统一起来[6]。2014年建立的城乡居民基本养老保险制度的筹资方式、制度模式以及待遇支付都与“新农保”与“城居保”基本保持一致，参保范围涵盖年满16周岁未参加城镇职工基本养老保险的所有城乡居民，其缴费标准增设为每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1500元、2000元12个基础档次，各省区市可根据当地实际情况增设档次。

三、城乡居民基本养老保险制度在农村地区实施中存在的问题

城乡居民基本养老保险制度是新型农村社会养老保险制度和城镇居民社会养老保险制度融合的产物。它将城镇居民的社会养老保险制度进一步向农村延伸，对于提高农村地区居民社会养老保障水平具有十分重要的意义。然而，城乡居民基本养老保险制度作为新生制度形式，在农村地区的推广过程中还存在一些问题尚待克服。

(一)农村居民参保积极性远低于城市居民

随着我国人口老龄化速度的不断加快，尤其是农村老年人口在我国老年总人口中比例远高于城市。农村居民参保积极性远低于城市居民，主要原因包括以下四个方面：

1.宣传不足。部分农民对加入农村社会养老保险的入保程序、缴费标准、政策规定等并不是特别了解，造成参保率不高。不少农村居民不知道城乡居民基本养老保险制度是什么，感到“参保很遥远”。甚至有的居民还不知道自己能够加入城乡居民基本养老保险制度。对加入后究竟可以享受到什么实惠，应该怎么缴费、报销等问题都不清楚。

2.认识不够。虽然参保对农村居民意义重大，但部分地区基层政府并没有把思想统一到国家政策上来，片面的认为居民参保是人社部门的事，与地方政府没有直接的关系。因此主动性差，组织措施不到位，从而形成人社部门唱独角戏的局面[7]。

3.缴费压力。在我国的中西部地区，大多数的农民以土地作为家庭收入的主要来源。由于受到自然灾害、季节性因素影响，低收入水平的农民家庭除了维持基本的生活开支外基本没有能力负担养老保险费用。

4.观念束缚。大多数的农民受传统思想的禁锢，存在着严重的以“家庭养老、土地养老”意识，认为没有必要缴纳养老保险费用，没有养老保险自己的晚年也可以依靠下一代或土地，因此参保意识较低。

(二)养老保险基金筹集、保值增值存在困难

农村养老保险是以建立低成本、高效益的长效投资机制为条件。目前，我国城乡居民基本养老保险制度基金的资金筹集、保值增值还存在困难。主要表现在以下三个方面：1.政府筹集资金困难。参保率较低的地区大部分位于我国中西部地区，这些地区虽然拥有丰富的自然资源，但是工业基础薄弱。经济结构中第一产业比重偏高，第三产业比重偏低，相对落后的经济条件使基层政府没有足够的财力补贴保险基金；2.农民筹集资金困难。农村地区主要以玉米、小麦等为主要农作物，家庭收入易受自然灾害、国家政策、通货膨胀的影响，农产品价格上升的空间较小。以农业经营作为主要家庭收入来源的居民，收入水平较差，个人缴纳养老保险费用的压力突出；3.管理机制滞后。城乡居民基本养老保险制度的基金管理模式采用的是旧的养老保险基金运营渠道和管理机制，把养老基金存入银行或购买国债，而不是对其进行投资。这种稳妥的投资方式使得基金增值较差，尤其是在通货膨胀的经济背景下，保险基金保值增值就更加困难[8]。由于低回报率无法满足老年人日常生活需要，致使许多农村居民不愿意参保。

(三)农村地区养老保险制度的法律基础不完善

目前，我国城镇职工基本养老保险制度的相关法律法规逐渐得以完善，但是农村地区社会养老保险制度的运行缺少专门的法律文件来规范。2010年出台的《中华人民共和国社会保险法》第二十条和二十一条，虽然提出了要建立和完善农村社会养老保险制度，但是对于养老基金管理和农村养老保险政策条例却没有做出具体的实施规范。没有法律的强制规范细则，政府相关部门在养老保险基金管理中对基金的筹集、运营以及支出都缺乏刚性约束。这造成城乡居民基本养老保险制度在农村地区的基金征集、缴纳和管理中很不规范，存在基金挪用、滥用、政府补贴不到位等严重问题[9]。

(四)农村地区社会养老保险管理机制不健全

当前，我国城乡居民基本养老保险制度在农村地区的主要业务是由县级农村社会养老保险主管单位及下设机构承担，其主要职责是制定农村地区社会养老保险制度的相关政策，养老基金的筹集、缴纳以及个人账户管理，制定养老金给付标准并发放养老金。其存在的问题主要表现为：专业化水平偏低。县、乡社会养老保险业务从业人员受教育水平相对较低，业务素质不高，不规范的业务办理无法满足养老保险制度的切实需求；运行机制落后。城乡居民基本养老保险制度在农村地区实施过程中，其经办机构缺乏融资渠道和运营能力，对于养老基金的管理只能采取存入银行或购买国债的方式，养老基金增值困难，很难产生投资收益。由于城乡居民基本养老保险制度在农村地区实行按年缴费、现场办公的形式，一旦错过缴费时间，农村居民便无法再缴费，使农民养老金的领取受到一定的影响；管理不够规范。由于农村地区经济水平相对落后，信息化水平较低，农村地区社会养老保险的经办部门在收集、整理、录入参保人员个人信息的工作量大，效率低，并存在信息丢失等风险。

(五)农村基层政府责任缺位

农村基层政府是农村社会养老保险的主要组织者，它不仅要通过财政拨款等方式为城乡居民基本养老保险制度提供大量的资金支持，还要出台有关政策加以引导[10]。只有政府积极参与、主动承担责任，城乡居民基本养老保险制度在农村地区才能有效的得以实施。目前，我国监管部门只是对社会养老保险基金的存入进行监管，而对于养老保险基金的缴纳和支付管理出现了空缺，忽视了部分参保人员少缴、不缴的现象；与此同时，由于缺少监管，出现了挪用、滥用养老基金现象，导致大量的养老基金被侵蚀，资金没有及时到达参保农民手中。

四、完善城乡居民基本养老保险制度在农村地区实施中的对策建议

城乡居民基本养老保险制度是我国城乡居民养老实现一体化发展过程中的重大进步[11]。这项制度的实施反映了农村居民实现从家庭养老向社会养老转变的现实需要。要用发展的眼光审视城乡居民基本养老保险制度在农村地区实施过程中出现的问题，及时采取对策措施加以解决。

(一)注重宣传教育工作，增强农民参保意识

要提高农民的参保积极性，转变农民“家庭养老、土地养老”观念，首先要加大宣传力度，扎实做好宣传工作，增强居民参保意识。要充分利用电视、广播、互联网等新媒体，以覆盖广、传播快的特性让广大农民切实了解到城乡居民基本养老保险制度相关惠农政策及发展方针。要政府部门组织开展有关的专题讲座，并选取村民代表参加培训学习，鼓励村民代表积极向广大农民宣传推广，让农民切实感受到参保所带来的益处，增加农民参保的积极性和主动性。要政府工作人员深入基层，下乡宣传，给当地村民发放参保资料，讲解相关政策，消除农民的防备顾虑，并利用条幅、宣传栏、喷绘等工具持久宣传，积极引导农民转变传统观念，增强参保意识。

(二)加强养老保险基金管理，实现基金保值增值

养老保险基金管理是城乡居民基本养老保险制度必不可少的环节，基金的有效管理不仅可以创造利润，也会提高农民参保的积极性，有利于城乡居民基本养老保险制度在农村地区的推广实施。要加强中央统筹，发挥地方积极性。城乡居民基本养老保险制度在农村地区实施过程中，要成立中央统筹基金管理机构统一管理全国的养老基金，并与地方政府共同承担养老基金筹集，颁布养老基金管理条例，严格约束政府行为，严惩挪用、滥用养老基金的行为，发展新的投资运营渠道，实现养老基金的保值增值。与此同时，充分考虑地区差异，根据经济发展水平制定不同层次标准，加强对贫困地区的财政补贴力度。

要规范养老保险基金管理，实现保值增值。我国城乡居民基本养老保险制度实行个人账户制，当参保人达到法律规定的年龄时，根据所缴纳的养老金确定给付金额，基金管理的周期较长。规范基金管理应从以下两方面入手：一方面要成立专门的农村社会养老基金管理机构，配备高素质、专业化人员负责基金管理，并设立监督机制实现基金市场化运营；另一方面对参保人员的信息登记注册手续、养老保险专用卡领取程序进行规范管理，简化手续，提高效率。在拓宽基金运营渠上，要制定符合当地实际情况的养老保险相关政策，对投资的风险和收益进行权衡，选择收益较高、较为稳定的投资渠道。此外，以长远的眼光确定合理的投资期限，通过科学的投资组合降低经营风险，实现投资收益。

(三)不断完善法律规范体系

完善的法律规范体系是城乡居民基本养老保险制度得以有效实施的基本准绳和重要保障。要在总结城乡居民基本养老保险制度实施经验的基础上，尽快出台相关条例，明确各地收费标准、起付标准，规范养老保险的范围，异地缴费领用的支付方式、养老保险主体之间权利、义务和责任，并对养老保险基金的运营管理等都要做出明确的规定。要围绕法律准绳，为城乡居民基本养老保险制度在农村地区的有效实施提供法律保障。农村社会养老保险的实施在一个完善的法律框架内，制度运行会更有序、更规范。这样政府、企业、商业保险机构和农民个人在养老保险方面的责任就会比较清晰。为政府对有关部门、企业的行为进行有效地约束和监督明确了相应的法律职责，保证农民参保人员得到及时合理的服务。

(四)进一步健全监督约束机制

为保证城乡居民基本养老保险制度在农村地区实施工作的正常运转，建立完善的城乡居民基本养老保险管理和监督机制十分必要。要加强政府部门内部制约，建立横向监督机制，各部门、各科室之间加强沟通，相互协作相互监督，对容易滋生腐败的业务进行专门监督。要使工作量化，细化工作程序，实行轮岗制度，如果该部门考核不达标，则取消该部门从事此项业务的资格。完善基层纵向监督机制，建立市-县-乡三级业务考核体系，上级政府、社保部门要随时检查下级部门的业务质量，对下级部门实行日常性考核，对不合理不合规的环节及时纠正，拓宽监督渠道，使城乡居民基本养老保险制度的工作透明化、规范化。要引入外部监督机制，积极引入外部监督机制以保障监督工作的公平化，在经办考核中引入外部审计的方法，对相关部门的账面资料实行定期检查，以防止经办人员利用职务收取贿赂。各级社保管理部门应认真执行责任追究制度，对于政策执行错误的经办人员及时调查。同时，要虚心接受舆论监督，充分利用现代信息网络使工作透明化，倾听广大群众的心声，对于危害人民利益、损害政府形象的不法行为加以惩处。

(五)明确农村基层政府责任

政府是公共服务和公共物品的重要提供者，也是社会养老保险的责任主体[12]。政府在社会养老保险制度实施中担负着制度供给、资金管理和监督管理的责任。政策供给方面，由于我国地方差异、城乡差异较大，政府应该深层次分析差异原因，根据地方经济发展水平、消费观念、物价水平、传统观念等因素建立多层次、多目标的农村社会养老保险体系。财政支撑方面，社会养老保险基金来源主要由个人、政府、集体三部分组成。中央财政主要用于补贴中西部贫困地区，其他农村地区以地方财政补贴为主，这对于缩小东西部差距和城乡差距有重大意义。管理保障方面，要确立好政府管理责任，只有有效的管理，城乡居民基本养老保险制度在农村地区才能顺利实施。政府要转变传统的管理理念，增强服务意识，建立服务型政府，加强对从业人员的培训，从理论和技能方面提高从业人员的业务水平。要建立完善的管理机制，明确政府职能，做好养老保险基金管理，拓宽养老保险基金投资运营渠道。最后，各级政府要建立完善的监督机制，建立上下级监督、媒体监督、社会公众监督的多元监督渠道，对违纪行为积极进行检举、控告，保障城乡居民基本养老保险制度在农村地区的有效实施。

[1]孙启泮.对整合城乡社会养老保险问题的思考[J].鲁东大学学报，2015(1)：58-62.

[2]颜令帅，吴忠，向甜，等.城乡居民社会养老保险制度建设探究[J].劳动保障世界，2012(11)：49-52.

[3]汤兆云.农村居民养老保险制度良性运行中的政府财政责任[J].西北人口，2015(6)：75-80.

[4]宫晓霞，崔华泰，王洋.财政支持农村社会养老保险制度可持续发展：国外经验及其启示[J].经济社会体制比较，2015(2)：44-52.

[5]李兆友，郑吉友.我国新型农村养老保险制度可持续发展探析[J].求实，2016(4)：88-96.

[6]郎大鹏.农村土地流转制度下农民养老保障问题思考[J].农业经济，2016(9): 78-80.

[7]胡丽娜，薛阳.内蒙古人口抚养比演变与经济增长的关系研究[J].前沿，2016(2)：85-89.

[8]李培秀.社会治理下基金会公信力危机与出路[J].菏泽学院学报，2016(1)：70-73.

[9]周志凯，王国军.新型农村社会养老保险制度的风险因素及其应对策略探析[J].社会保障研究，2013(4)：9-17.

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[11]崔宝玉，谢煜.失地农户养老保障对劳动供给的影响—农村土地的社会保障功能[J].中国人口资源与环境，2015(12)：154-165.

[12]张玉东．公民社会视角下社会组织与政府新型关系的构建[J].菏泽学院学报，2011(3):5-8．

(责任编辑：王佩)

Problems and Countermeasures of Basic Old- age Insurance System for Urban and Rural Residents in Rural Areas

HU Li-na1, XUE Yang2

(1. Inner Mongolia University of Technology, Hohhot Inner Mongolia 010051, China;2. School of management, China University of Mining &Technology (Beijing), Beijing 100083, China )

With the unification from new rural social endowment insurance system and urban residents social old-age insurance system to urban and rural residents basic old-age insurance system, China’s social pension insurance system has got more improved and better adapted to the real needs of China's urban and rural development. We should take the view of development to examine the problems of the basic old - age insurance system for urban and rural residents in the implementation process in rural areas, such as farmers’ low participating enthusiasm and the old-age insurance fund raising and value-increasing difficulty, and take timely measures to effectively improve the coverage of social old-age care in rural areas.

urban and rural co-ordination; basic old-age insurance system; social endowment for urban and rural residents; rural areas

1673-2103(2016)06-0088-05

2016-09-11

2015年内蒙古社科规划项目(2015B019)；2015年内蒙古高等学校科学技术重点研究项目(NJSZ074)

胡丽娜(1988-)，女，内蒙古乌海人，硕士研究生，研究方向：社会保障。 薛阳(1988-)，男，山东菏泽人，博士研究生，内蒙古工业技术研究院经济师，研究方向：城镇化。

F840.612

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