大数据背景下政府治理能力提升研究

2016-03-16赵立静魏茂莉

黑龙江生态工程职业学院学报 2016年3期

关键词：政府治理治理能力大数据

赵立静　魏茂莉

(燕山大学文法学院，河北秦皇岛 066004)

大数据背景下政府治理能力提升研究

赵立静魏茂莉

(燕山大学文法学院，河北秦皇岛 066004)

摘要：大数据时代已经来临，政府应该及时抓住机遇，利用大数据提高自身治理能力。对大数据的概念进行阐释，对大数据背景下我国政府的治理现状进行分析，针对问题提出要加强大数据理念的宣传及与我国治理理念的融合，加强大数据平台建设及其在政府治理过程中的运用，加强大数据资源共享与整合，从而最终提高政府治理效率和治理能力。

关键词：大数据；政府治理；治理能力

1大数据的含义和运用情况分析

1.1大数据的含义阐释

大数据是信息社会发展的一个新生事物，目前尚处在逐渐被认识、被应用的阶段，学术界对于大数据的理解也都各有侧重，因此很难对其进行精准定义。

我国学者涂子沛认为：“大数据是指那些大小已经超出了传统意义上的尺度，超出了传统数据库软件工具的抓取、存储、管理和分析能力的数据群。一般以“太节”为单位，大数据之大并不仅仅在于容量之大，更大的意义在于通过对海量数据的交换、整合和分析发现新的知识，创造新的价值，带来“大知识”“大科技”“大利润”和“大发展”[1]。国外学者Manish Goyal认为，大数据即“多形式、多来源和实时的且需要专业化软件工具和分析专家去挖掘、分析、处理和管理的大数据集合”[2]。综上所述，大数据是指蕴含了大量的数据资料，并且需要运用一定的技术对这些海量的数据进行分析、整合，从而得出一些有价值的信息，最后能将这些信息有针对性地运用到相关领域中去，为促进社会更好发展而服务的一种技术。

1.2大数据的应用现状

现如今大数据已成为最热门话题之一。大数据的应用已经涉及到了通信业、医疗等很多行业。据统计，大数据市场总规模2012年为113亿美元，2013年增至180亿美元，预计到2017年大数据的市场总规模将增至500亿美元。21世纪以来，互联网和网站给各类组织机构提供了一个在线展示其业务并和客户直接互动的独特机遇[3]。通过这个平台可以了解用户行为，从而更加精准地了解客户的需求，进而获取更多对自己有利的信息，以做出更加正确的决策。以通讯业为例，XO Communications对IBM SPSS预测分析软件的使用，减少了将近一半的客户流失率。XO可以通过该软件来预测客户的行为，并找出存在缺陷的环节，从而帮助公司及时采取措施，保留客户。我国的医疗行业也在积极推进信息化的建设，比如部分医院开始实行电子病历等，这就需要大量的数据作为支撑，因此传统的数据分析已经不能满足发展的需要。比如一个CT图像大约占据150MB的容量，但是一个病理图则需要大约5GB的数据容量。所以大数据的分析和应用正在发挥巨大作用，它对各行各业提升效率会有很大的贡献。

虽然我国对于大数据分析有了一定的应用，但是谷歌分析数据结果显示，我国对于大数据的应用与分析远远不如国外。比如在我国的企业中，银行对于大数据应用比较广泛，在业务决策中主要依赖于数据分析，但是也仅仅局限于市场营销、成本预算等方面，还没有覆盖到运营管理的所有领域。制造业作为我国GDP支柱行业，对于大数据的利用也远远不够，其大数据的开发投资主要集中在基础架构和流程化的软件套件领域，在业务决策等环节中使用数据分析还远远不够。

2大数据对我国政府治理的多维影响

2.1大数据应用对政府治理理念的影响

治理理论认为，在公共产品的供给过程中，私营部门、中介组织甚至公民个人越来越多地参与其中，与政府共同构成了管理社会公共事务的主体，过去理所当然属于政府的一些责任，现在则由多个主体承担[4]。国家的中心不止一个，我们生活在一个多中心相互依存的环境中，每一个主体都是一个中心，而且各个主体之间关系是非常复杂的，各个行业或者主体会利用自己所占据的政治资源对政府决策施加影响。大数据具有权利多中心和网络互联性的社会属性，因此一些组织只要拥有有影响力的数据就可以成为权利中心。这就使政府不得不重视大数据发展对政府治理所带来的影响，相应地，政府治理理念也发生了变化。

随着网络技术信息的发展，我国的治理理念中强调政府是唯一的国家代表，这是一种凌驾于人民大众和社会之上的力量的“权威主义理念”[5]，而今也开始发生变化。政府治理过程中一些有关政治、经济的信息也开始向民众公开，并逐渐走向透明。如，我国在2007年施行了《中华人民共和国政府信息公开条例》，对政府信息所应公开的范围、方式等做出了界定；我国的国家人口数据库、国家统计数据库等，现如今已成为政民沟通的重要渠道。这些都说明了我国在政府治理中开始适应大数据发展所带来的一些变化。但是我国政府对数据进行整合、分析和利用的意识依然有待提高。如2013年四川雅安地震期间，由于当地政府部门对当地居民的相关信息的数据分析能力不足，结果导致了政府在救灾物资调配过程中出现不合理现象，引发一些村民和政府间的冲突[6]。所以这也是大数据时代下我国国家治理理念中所应该注意并加以改革的重要方面。

2.2大数据应用对政府治理制度的影响

我国的政府治理在实践过程中一直都遵循着韦伯的科层制理论。韦伯认为在国家政治生活中，政府组织是依据等级层次来划分职位的，是由具有专业技能的官员按照其职能及固定规则而平等地对社会进行可预见管理的一种组织体系和管理方式[7]。科层制理论有专业化、层级制、法治化、非人格化、职业化、效果可预见性的特点[8]。自20世纪90年代以来，互联网发展非常迅速，信息已经成为决定经济增长的重要战略资源，而且大数据有网络互联性的社会属性，这样社会就处于一个大的网络中，所以传统的官僚制度中的层级制特点也就出现了很多问题。

我国政府各部门间是独立运作的，各部门的信息系统和数据资源都是由自身监管和操作，所以就形成了一个个的“信息孤岛”[9]。例如，我国传统的官僚制即金字塔状的科层制，强调自上而下的信息传递。高层官员拥有决策权，下级官员在实施政策过程中将获得大量信息，而高层官员会通过运用他们手中的权力来垄断这些信息，从而削弱下级的权力，同时高层官员也不会让外人了解到决策实施的情况，所以不仅仅是本部门的一些底层人员不能了解到相关的信息，其他部门也得不到相关的信息，这样就形成了难以突破的信息壁垒，从而影响了政府在制定决策过程中的准确性。信息网络无边界、无等级，把整个社会的所有组织及其成员联结成为一个相互依赖的网络，这是官僚制不能容纳和包容的[10]。所以要想提升政府的治理能力，我们就必须要解决科层制所带来的消极影响。而大数据的应用可以将原本分散在不同部门的数据整合起来加以利用，加大政府跨部门之间的信息共享，从而提升国家决策的效率。

2.3大数据应用对政府治理方式的影响

长期以来，我国政府传统的社会管理模式一直存在以单向决策、行政管制、单一思维和运动式治理为特征的内在缺陷[11]。单向决策是指政府在作出决策时主要通过自上而下的运作方式。比如，我国地方政府在进行决策时往往是先进行决策动议，之后分派给各个部门的领导去负责，由各个部门协作作出决策。虽然这些决策牵头部门也会进行一定程度的调查研究，但是在这种模式下，牵头部门往往只是走程序，在制定决策时政府与社会的互动严重不足。这样就会导致政府在制定政策时对社会上的一些潜在问题估计不足，从而造成决策失误。

数据显示：截至2013年12月底，我国网民规模达到了6.18亿，其中手机网民达到了5亿，全年新增网民5 358万，互联网普及率为45.8%[12]。这说明大数据时代已经到来，网络的发展已经改变了人们的生活方式，也对政府的治理方式提出了挑战。在大数据时代，各种新媒体的出现促使人们的参与和权利意识逐渐增强，所以政府这种“自上而下”的治理方式已经不能适应当前的大环境了，传统的与通过对信息进行控制的社会管理模式已然失效。一些新媒体的出现，例如微博、微信等使各个阶层有机会在更广的范围内自由表达意见，最终使政府的各项决策变得更加透明化。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》也明确提出了要改进社会的治理方式。综上所述，我国应建立党、政、企与公民相互协商的关系。政府治理的主要方式不是政府的单独行动，而是通过政府与其他主体的合作与协调共同完成，这样更加有利于政府决策的科学性。

3大数据背景下提高政府治理能力的策略

3.1加强大数据理念的宣传及其与政府治理理念的融合

大数据的理念是指一种通过对数据的分析研究最终达到提高工作质量的目的的理念。而我国传统的政府治理则坚持权威主义的理念，通过对少数人的需求作出决策，而并不顾及获得共识。因此从这点来说，传统政府治理理念是与大数据理念相冲突的。

各级政府是社会发展的主导者，也是政府治理中的重要主体。大数据是否能够在政府治理的内部有效推进与实施，在很大程度上还要依赖于政府机构及其主要管理者。所以要不断推进政府主要部门官员的大数据的理念学习，以引导他们树立正确的治理理念，从而更好地进行政府治理。众所周知，政府信息化在我国已经实行很多年，政府也在此基础上积累了很多有价值的数据信息，尽管如此，一些领导干部还是对本部门的数据信息知之甚少，而作为部门的领导首先要了解自己部门数据信息的主要应用及其主要价值，这样才能有意识地提升数据支持决策的能力。为此，需要逐渐转变各级领导及其主要管理者的思维方式，使其向着“数据主义”转变。

此外，我们还必须要加强大数据理念与政府治理理念的融合。2015年8月，国务院正式发布了《促进大数据发展的行动纲要》，明确提出要建立“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的管理机制[13]。我国政府在治理过程中，应该转变只对稀缺数据进行运用的思维，从简单的数据收集转向数据分析，培养从大数据中预测社会的需求，从而形成科学制定相关政策的能力。同时，在政府治理过程中，要积极鼓励和引导社会多元主体的参与，引导诸如第三部门、非政府组织等机构积极参与政府治理。只有如此，才能在数据分析过程中汇聚社会各方资源与力量，从而在政府治理中实现创新和发展，提高政府的治理能力。

3.2加强大数据平台建设及其在政府治理中的运用

我国传统的数据系统是树状的数据系统结构，通过政府自上而下进行信息传达和决策，这样的数据结构不仅信息开放度以及共享度较低，政府与社会的互动也严重缺乏。

因此，我国应该建设一种适应当前大数据背景的数据系统结构，例如网状的数据系统结构。政府作为网络数据的中心点，将一些信息以政府为中心，传达到社会各界中，同时社会各界的信息也可以更加快捷地反馈给政府。目前我国已经在宁波建成了凌云数据中心，并已经在2013年10月投入使用。政府还应该加快普及国内互联网，提高国内网络宽带的速度，加强公共WiFi、电子政务网、物联网等基础设施建设。总之，政府应该利用大数据所带来的契机，充分提高政府的治理能力。

在政府治理过程中，大数据蕴藏着巨大的价值。政府加强大数据施政平台的建设，可以将分散在不同部门及行业的大量的数据整合起来统一进行管理分析，从而得到更加准确的信息，制定更科学的决策；另外在政府治理中运用大数据，可以更加准确地判断出不同群体的各种需求，从而提升政府部门行政审批的效率和公共服务的质量。比如，山东某市工商系统开展了大数据建设试点。在大数据的推动下，该市南区工商局分析了辖区一年来企业工商登记、行政处罚、网络招聘等12项指标的计算结果，得出了活跃企业为64.97%的结论，获得各类企业轻重缓急的诉求，为工商部门对辖区企业进行科学分类、提供个性化服务提供了重要依据[14]。由此可以看出，大数据对于政府治理具有很大的价值，加强大数据平台的建设及其在政府治理中的运用对于升级政府治理能力具有重大作用。

3.3加大政府治理中大数据资源共享力度

我国政府在治理方式上采取自上而下的方式，而这种治理方式往往会导致行政效率的低下。在大数据时代，任何一个组织和个人如果科学利用大数据技术，都可以获得明显的竞争优势和广泛的影响力[15]。因此，随着大数据的发展，政府应该注重大数据资源的共享。

我国政府部门的数据很多都处于信息孤岛的状态，从而使得数据的价值发掘非常有限。而且很多政府部门将数据当成是自己部门的利益基础，认为一旦开放数据便会损害自己部门的利益。而如果数据仅仅只在部门内部流动，就难以发挥其真正的价值，进而影响政府的决策。因此，政府必须加强数据的整合和共享。政府可以利用大数据将那些分散的却又有相关性的信息整合起来加以利用，使其发挥巨大的价值。可以看出利用大数据技术，地方的一些信息就会很快地上传给政府，使政府对所得信息进行分析，从而确保政府决策的科学性。所以政府应制定数据开放计划，不断完善大数据的分享机制，这样才能更加有效地整合信息资源。可以设立专业部门对其行政区的信息来进行统一管理，并加强对信息共享的投资力度，建立统一的信息化管理标准，以有效管理所得到的信息。

加快数据立法，规定数据开放的力度与范围，加快数据在实际决策中的应用。2015年国务院办公厅出台的《关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》中提到，要进一步推进政府和社会信息资源开放共享，确保制定的各项法规标准在实际中的应用。只有如此才能尽可能地加大信息资源的共享力度，从而提高政府治理的效率与能力。

4结语

综上所述，政府必须加强大数据思维，利用大数据来提高政府的治理能力。大数据对于政府来说已经是一个不可回避的问题了，要想在大数据时代立足，政府应加强大数据理念的宣传及其与政府治理理念的融合，加强大数据平台建设及其在政府治理中的运用，加强大数据资源共享与整合，克服政府治理中的缺陷，以提高政府的治理能力与效率。

参考文献：

[1]涂子沛.大数据:正在到来的数据革命[M].桂林：广西师范大学出版社,2012.

[2]Manish Goyal，Maryanne Q，Hancock and Homayoun Hatami. Selling into Micromarkets[J].Harvard Business review，2012，(7).

[3]张引,陈敏,廖小飞.大数据应用的现状与展望[J].计算机研究与发展,2013，(50).

[4][美]戴维·奥斯本，彼德·普拉斯特里克.摒弃官僚制政府再造的五项战略[M].北京：中国人民大学出版社,2002.

[5]吴锦良.政府改革与第三部门发展[M].北京：中国社会科学出版社,2001.

[6]李丹阳.大数据时代的中国应急管理体制改革[J].华南师范大学学报：社会科学版, 2013，(6).

[7]王强.政府治理的现代视野[M].北京：中国时代经济出版社,2010.

[8]李红兵.官僚制和新公共管理之间的第三条道路[D].成都：四川师范大学,2006.

[9]胡洪彬.大数据时代国家治理能力建设的双重境遇与破解之道[J].社会主义研究,2014，(4).

[10]臧乃康.电子政府对官僚制的创新与超越[J].长白学刊,2004，(4).

[11]全球政务网.我国地方政府转变社会治理方式：挑战问题与对策[EB/OL].http://www.govinfo.so/news_info.php?id=33061.