应将破坏村委会选举之行为纳入刑法规制——以村干部涉黑犯罪问题为切入点

杜少尉

应将破坏村委会选举之行为纳入刑法规制

——以村干部涉黑犯罪问题为切入点

杜少尉

摘要：我国农村基层政权组织涉黑化倾向问题愈加严重，诸多案件显示，我国村干部涉黑犯罪与其操纵村委会选举、掌控村民自治组织有密切关联，但我国刑法并没有规制相关行为之条文，因此宜将破坏村委会选举之行为纳入刑法进行规制，以遏制村干部涉黑犯罪，保护村民的政治权利。

关键词：村委会；涉黑犯罪；破坏选举；法律规制

一、问题之提出

自2007年起，刘金拉拢社会闲散人员靳照萌、门小宁、刘××等人，使用非法手段把持河南省镇平县五里岗村的村民自治组织。刘金于2008年10月和2009年7月分别取得了“五里岗村委会副主任”“代理村委主任”之职，在此之后更加肆无忌惮：故意伤害，敲诈勒索，强迫交易……在本村村委会换届选举之时，通过威胁、贿买等手段，破坏村委会的选举工作，逐渐形成了以刘某为首，以靳照萌、门小宁为骨干，陈××、刘××、李××等人为成员的相对固定的犯罪组织，对当地群众造成了心理威慑，严重影响了镇平县工业园区、五里岗奇石市场的生产经营秩序和当地的村民自治组织的正常运行，在镇平县造成了严重的社会影响。最终，河南省南阳市中级人民法院判定刘金构成组织领导黑社会性质组织罪，靳照萌、门小宁等人构成参加黑社会性质组织罪。*本案之详情可参见河南省南阳市中级人民法院关于“靳照萌犯参加黑社会性质组织罪”的二审刑事判决书，文书号：(2014)南刑三终字第00020号。(此案以下简称“刘金案”)

上述案件只是我国村干部涉黑犯罪之一例。在网络上以“村干部/黑社会”为关键字进行搜索可以发现，在自媒体上举报村干部涉黑犯罪的线索达近千条。那么，我国村干部涉黑犯罪如此严重之原因何在？从刘金案可以看出，其犯罪团伙走向黑社会性质组织的关键一步便是通过非法手段当选村委会副主任，进而壮大自己实力，掌控村民自治组织，形成非法控制。但我国对破坏村委会选举行为的规制却存在一定的法律真空，因此应当由刑法介入来解决这一问题，遏制我国农村村民自治组织涉黑化的倾向。

二、村干部涉黑问题的严重性及原因分析

(一)我国村干部涉黑之危害

从我国村干部涉嫌黑社会性质组织罪的形态来看，“由黑变红型”是我国村干部涉黑的最普遍形态。详言之，即黑社会性质组织头目发现，与其对抗权力或攀附权力，不如将权力据为己有，于是他们不惜采用各种非法手段将自己推上村干部之位，利用村民自治之基层组织实施犯罪行为。

联合国大会将黑社会组织犯罪与恐怖主义、贩毒并称为“世界三大犯罪灾难”[1]25，足见黑社会组织犯罪的巨大危害。我国本为人口大国，且出于户籍制度二元制之故，农村人口更是我国人口中的大多数。自国家推行村民自治制度以来，村公共事务的处理与相关资源分配权力多握于村干部之手，是故村干部一旦涉黑，便多仗权力，骄横不受节制，为填一己之欲壑而侵害村民利益，造成严重的社会危害。其一，侵害村民人身安全法益和财产利益。从刘金案件便可见，其组织基于攫取经济利益之需要，常采用暴力行为，如故意伤害、聚众斗殴、绑架、故意毁坏财物、敲诈勒索等，侵害公民财产乃至人身法益。其二，破坏基层民主政治的运行。村民自治制度，本为改变人民公社制度时期国家行政权力掌控一切的管理方式，还乡村自治权于人民，但若村干部涉黑，则会严重破坏农村的基层民主制度，长此以往必然会对村民参与选举和村务治理的积极性造成伤害。其三，经济上的危害。政治与经济制度的革新本是期望市场这个看不见的手能带动农村经济的腾飞，而村干部一旦涉黑便往往利用权力之便与暴力手段相结合，实现区域内某些行业的垄断，久而久之必然造成劣币驱逐良币的恶性后果，遏制当地乃至周围乡村的经济发展。

我国村干部涉黑普遍之原因众说纷纭，甚至有观点认为是因农民整体素质不高，对基层选举冷漠，使黑恶势力有操纵选举之机会。笔者坚决反对此种以精英自居的“素质论”[2]，一人一票乃是民主政治之必然要求，诚然，村民素质会影响到民主政治之施行，但法律制度设计之弊端应负主要责任。

(二)选举环节异化是村干部涉黑的重要原因

从我国村干部涉黑主要类型来看，“黑转红”中一个重要的环节便是利用非法手段当选村委会主任。笔者认为，选举环节诸多漏洞，缺乏有效监督与法律规制是村干部涉黑问题严重的主因。

首先，是利益分配模式的改变。在计划经济时代，一切为集体所有，个人利益的诉求被排斥，这种计划经济体制严重阻滞了社会进步与经济的发展。20世纪80年代，伴随着家庭联产承包责任制的出现，村民自治被提上议事日程。随着经济的发展和村民自治的施行，国家权力淡出农村，农村集体经济的决策与支配权集中于村委会之手，诸如救灾救济、户口变动、征地拆迁、低保医保等相关事务，村委会是必经环节。其次，对于村委会自治权力的行使缺乏有效的制约，而不被限制的权力最易走向贪腐。再次，农村人口结构的改变为选举异化提供了机会。我国乡村青壮年大规模出走流向城市，使得许多农村成为只有老人和儿童的“空巢”。有数据显示，从20世纪80年代中后期至21世纪初的20多年里，全国流动人口规模从660万激增至1.5亿人。[3]正如涂尔干指出，一旦一个人可以频繁远行，他所关注的生活重心已经不局限于生养他的地方了，他对他的邻里也会失去兴趣，这些人在他的生活中只占了很小的比重。[4]257出走的青年人无暇也无心参与农村政治，而老人和孩子难以很好地完成乡村自治，尤其是面对有人以贿选乃至威胁、暴力等手段参与选举时。正是上述这些原因，使得村委会选举乱象丛生。巨大的经济利益令许多人甘愿借用不法手段操纵、破坏村委会的选举，而人口流失、监督机制的缺失、农村治安问题又恰巧给了这些人可乘之机。

村委会选举环节的问题已是燃眉之急，一旦有人利用贿选等不法手段当选，轻则借机贪腐置民众利益于不顾，重则令村民自治组织涉黑。是故，笔者认为，破坏村委会选举行径的存在和愈演愈烈是村干部涉黑犯罪的重要原因。

三、现行法律对村委会选举问题规制的疏漏

(一)目前对破坏村委会选举行为的法律规定

1982年，国家以宪法形式确立了村民自治原则；1998年，《村民委员会组织法》被全国人大常委会通过，竞争色彩浓厚的村民直选制度开始在农村推行。村民委员会从主任至委员皆须有村民直接选举产生。2010年10月，全国人大常委会修订并通过了新的《村民委员会组织法》，其第十七条规定：“以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等不正当手段当选村民委员会成员的，当选无效。”对以如上不正当手段，妨害村民选举权、被选举权之行使，破坏村委会选举的，村民有权向乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报，由乡级或者县级人民政府负责调查处理。此条文规定了破坏村委会选举的后果为选举结果无效，也规定了负责调查处理的机关。对破坏村委会选举的行径，还可以按照《治安管理处罚法》予以打击，该法第二十三条规定：破坏依法进行的选举秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。

这是在当前法律框架内，对破坏村委会选举行为的处置依据和方式。事实上，面对愈加严重的破坏基层选举的现象，中共中央办公厅、国务院办公厅曾下发过《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》(中办发〔2002]14号〕(以下简称《02通知》)。此《通知》指出，对以种种不正当方式破坏村委会换届选举的，压制、迫害控告检举违法选举行为人的，若情节较轻，应进行批评教育。若是违反治安管理行为的，由公安机关处理。若是构成犯罪的，由司法机关追究其刑事责任。2005年、2009年，民政部和中共中央办公厅、国务院又分别下发了与之类似的通知，但都未有实质性改动。2010年的《村民委员会组织法释义》对第十七条的释义也基本上照搬了之前各个通知的内容，并无多大进步。无论是我国的《选举法》还是《刑法》皆没有对破坏村委会选举行为的惩处规制。

(二)应将严重破坏村委会选举之行为纳入刑法规制

我国《刑法》虽无破坏村委会选举罪这样的罪名，但却有与之近似的破坏选举罪。笔者认为，应当将严重破坏村委会选举之行为纳入刑法规制。其理由有三，分别言之于下。

第一，我国目前对破坏村委会选举之行为的法律规制仅有《村民委员会组织法》和《治安管理处罚法》，而无论是前者的宣布“当选无效”还是后者的罚款、拘留的处罚，对于那些使用重金贿选、暴力抢票、威胁村民等方式来参选的行为人而言，简直轻若鸿毛。《通知》与《村民委员会组织法释义》虽规定对于破坏村委会选举构成犯罪的，由司法机关追究其刑责，但因我国刑法中的破坏选举罪将破坏村委会选举行为排除在外，故司法实践中，司法机关往往只能将扰乱选举或利用暴力手段破坏、操纵村民选举的行为认定为寻衅滋事罪或故意伤害罪等。上述刘金案便是如此，在2008年村委会换届时，刘金为了自己能当选，率领十几个乡村混混分别到五里岗村的汤庄、李家庄、双石桥、黑龙庙等选举投票点，强行将票箱与选票抢走，自己投票，取得五里岗村委会副主任之职。现有法律对破坏村委会选举之行径的规定过于苍白无力，根本无法有效遏制此类行为。

第二，刑法保护法益，但并非悉数保护一切法益，而应秉持谦抑原则，审慎动用刑罚，只有当其他部门法律无法有效规制某种行为时，刑法作为最后的手段才应当被考虑。显而易见，目前的法律规定早已无法有效遏制猖獗的破坏村委会选举的现象，是故已到刑法出场的时候。

第三，只有将这一行为纳入刑法规制，才能在各种法律之间建立起一套可相互衔接的有效制度。

因此，轻微破坏村委会选举的行径可由其他法律进行处罚，但严重破坏村委选举之行径则当启用刑法来规制。

四、破坏村委会选举行为的刑法规制构建

有了刑事政策方面的考量之后，我们还需要虑及刑事立法实践的规范设计。对于破坏村委会选举行为的刑法规制，目前有两种声音：一是添设新罪名，即增加破坏村委会选举罪；二是修改现行《刑法》第二百五十六条。笔者支持第二种声音，理由有三。第一，在一般情形下，《刑法》的修订应当遵循如下顺序：《刑法》解释—修订现有罪名—增添新罪。详言之，当我们能通过合理的《刑法》释义解决新出现的犯罪现象时，便无需修订现有的罪名。只有无法通过《刑法》解释来解决问题时，才寻求对现有罪名的修订。即,如果难以对现有条文进行恰当的修改，才考虑增设新罪。显然，我们不能将目前《刑法》破坏选举罪中的“选举”强行解释为包括村委会的选举。第二，实践中破坏村委会选举的行为与破坏选举罪中界定的破坏各级人大或国家机关领导人选举的行为方式并无二致，皆是以暴力、威胁、贿赂、欺骗等手段来完成。第三，无论是破坏村委会的选举，还是破坏各级人大选举，所侵害的法益在实质上都是一样的，都是对公民选举权与被选举权的损害，都是对公民民主权利的戕害。职是之故，笔者认为应将破坏村委会选举的行为纳入《刑法》第二百五十六条之中。

关于罪状的设计，方案亦有二：一是将破坏村委会选举行为并入破坏选举罪的条文之中；二是将其作为《刑法》第二百五十六条第二款，即前款原封不动，在其下增加第二款：在选举村民委员会成员时，犯前款罪的，依照前款的规定定罪处罚。村委会选举与各级人大选举政治属性相异，前者的政治属性乃是社会政治权利，而后者则是国家政治权利。[5]民主权利是平等的，笔者并非认为二者的选举权与被选举权有轻重贵贱之别，而是认为不应当无视二者政治属性的差别。因此，笔者认同第二种方案。

关于法定刑的配置，《刑法》第二百五十六条规定，犯破坏选举罪的，处3年以下有期徒刑、拘役或者剥夺政治权利。破坏选举罪将破坏村委会选举行为涵摄其中后，保持现在的法定刑便是合理的，因为二者在对法益侵害程度上相当。纵然村委会选举中的恶行早已让民众深恶痛绝，然而动刑仍宜轻，更何况刑罚的功能也有其极限。笔者认为，这样规定能更多虑及刑事政策的引导与预防之功效，而不必顾虑社会报应因素。

除此之外，鉴于我国村干部参与操纵破坏村委会选举的现象愈加严重，宜再增加如下条款：国家机关工作人员，村委会主任、副主任、委员犯前款罪的，从重处罚。因为以上人员若借用公权力对选举进行操纵破坏，具有更强的欺骗性与更大的危害性。在破坏村委会选举过程中又触犯其他罪名的，如故意伤害等，则应当数罪并罚。

五、结语

自我国推行村民自治制度起至今日，此一制度之实施效果令人喜忧参半，尤其是许多农村地区的黑恶势力甚至黑社会性质组织使用不法手段借助选举上位，罔顾村民权益，但其行径却难得到有效遏制。只有将破坏选举罪将破坏村委会选举之行径涵摄于《刑法》之中，才能有效打击此种行为，进而扭转我国村干部涉黑犯罪严重之倾向，保障基层自治组织之健康运行。

参考文献：

[1]赵颖.当代中国黑社会性质组织犯罪分析[M].沈阳:辽宁人民出版社,2009.

[2]陈磊.中国农村政权组织涉黑化倾向及其遏制[J].政法论坛,2014(2):60-71.

[3]段成荣，杨舸，张斐，等.改革开放以来我国人口变动的九大趋势[J].人口研究,2008(6):30-43.

[4]涂尔干.社会分工论[M].渠东,译.北京:生活·读书·新知三联书店,2000.

[5]刘远,汪雷.破坏村委会选举行为入罪论——刑事分析与立法建议[J].云南大学学报：法学版,2006(4):73-76.

(责任编辑孟俊红)

文章编号:1006-2920(2016)01-0080-04

doi:10.13892/j.cnki.cn41-1093/i.2016.01.017

作者简介：杜少尉，郑州大学法学院刑法学硕士研究生(郑州450001)。

基金项目：2014年郑州大学研究生自主创新重点项目“关于我国村干部涉黑犯罪调查研究——以开封市杞县孔海昌一案为切入点”(14RD00602Z)。