行政程序法治：低碳社会建设的重要支撑

李 跃 勇

(湖南大学 法学院，湖南 长沙 410082)



行政程序法治：低碳社会建设的重要支撑

李 跃 勇

(湖南大学 法学院，湖南 长沙 410082)

推进低碳社会建设是我国推进生态可持续发展和落实国际公约减排义务的战略要求。在低碳发展的目标之下，生态环境保护、低碳社会建设和政府行政权力扩张实现了合流，依法行政和法治国家建设成为低碳发展的重要支撑。加强低碳社会建设中的行政程序法治，有利于规范政府行政权力的合理行使,有利于抑制腐败和提高行政效率,有利于调动社会力量参与低碳社会建设,有利于在发展过程中解决困难和矛盾问题。我国低碳发展中的行政程序法治在形式上可以表现为单行法中的行政程序性规定，在内容上应当涵盖程序合法、程序公开、程序合理、程序平等、实质公正、告知与说明义务、程序参与等。这些具体制度对促进低碳社会建设都具有重要意义和价值。

低碳发展；行政程序法治；单行法；程序合法；程序合理；程序平等；程序

低碳发展战略是当代世界为解决煤炭、石油等能源的高消耗而导致的环境污染、气候变暖等难题而提出的发展模式。应对环境污染和气候危机、推进经济社会的低碳转型，既是当今各国的重要职能和发展目标，也是国际竞争和合作的重要领域。行政法治是社会主义法治建设的实践形态，是在法律约束下的政府公共管理职能的良善行使。建设低碳社会、推动我国经济社会的集约型转型升级，与依法行政、完善社会主义法治建设在远景目标和实现过程上是相互契合的。当前在新常态背景之下，对低碳发展中的行政法治问题进行深入思考，建构关于我国低碳发展战略实现之行政程序法治新思维，对推动我国经济社会的低碳发展具有重要的理论价值和现实意义。

一、行政程序法治之基本内涵

行政法学理论主要包括三个方面，即行政实体法、行政程序法和行政救济法。“行政程序是行政机关在行使实体职权时应该遵循的程序，行政程序法是行政机关如何行使或运用其实体权利的规范。……任何行政机关的行政职权，都是实体法与程序法的统一，任何行政机关行使职权的过程，也都是实体与程序统一的过程”[1]。从历史发展来看，行政程序法的兴起相对比较晚，但是其对规范实体行政法、促进和发展行政法治具有非常重大的意义。现代行政程序法的功能主要表现在：“规范、制约、监督和促进公权力的合理行使；保障公法关系中相对人的合法权益，规范相对人的参与程序，促进公权力行为的民主化；通过权力与权利之间的沟通、协调、平衡，促进行政效率的提高。”[2]现代行政程序法治理念对政府行政行为提出了多个方面的要求，择其要者有程序合法、程序公开、程序合理、程序平等、实质公正、告知与说明义务、程序参与等[3-5]。

大陆法系行政程序法起源于19世纪后期的奥地利行政程序法和西班牙行政程序法，在其后一百多年的发展历程中，行政程序法取得了很大的成就，世界主要法治国家都制定颁行了各具特色的行政程序法[6]。在我国的法治建设进程中，行政程序法领域也取得了巨大的进展。我国先后颁行了《行政复议法》《行政处罚法》《行政许可法》等重要的局域性行政程序法，行政法学界也一直努力于统一的行政程序法的制定；2004年国务院颁行了《全面推进依法行政实施纲要》，对包括行政程序法治在内的依法行政问题作出了详实规定；我国许多地方政府也先后制定了适用于各行政区域的行政程序性规定，如湖南省行政程序规定、山东省行政程序规定等。

现代行政程序法的兴起有多方面的原因。首先，行政程序法治是法治理念发展的必然结果。现代法治理念下行政法对行政权的监督是全方位的，不仅包括实体行政权和行政救济权，通过对行政权的运行过程进行自体规范也是一个非常重要的内容。“‘依法行政’作为行政法治、法治政府的一项核心要求，其逻辑亦在于通过要求行政活动依法进行，而实现行政的合法化”[7]。“政府通过行政权调整社会，通过行政法治化调控行政权，通过程序优化行政选择过程及其结果”[8]。其次，行政程序法治是“行政国家”和“风险国家”发展的必然结果。由于现代社会发展的复杂化和经济、科技的高速发展带来的潜在风险和不确定性，国家行政管理职能日益增多，面对这一既定现实，社会更加需要通过合理的程序性规定来规范行政权力的运行。“程序的控制之所以重要，就是因为在实体上不得不赋予行政机关很大的权力”[9]。再次，行政程序法治是行政自由裁量发展与约束的必然结果。现代行政具有目标导向性质，“目标导向的行政，也意味着法律对行政的控制，通常只能是宽泛的目标指引而非具体的指令控制。立法提出行政活动的宽泛目标，行政对目标进行判断、权衡以及对实现目标的手段进行选择裁量”[7]。这就导致了行政权在不断扩张的同时还具有了自由裁量的性格。“要实现‘行政自由裁量的正义’，就必须使这种选择性权力的运行遵循法律法规尤其是行政程序的监控”[10]。最后，行政程序法治也是调适实质公正与行政效率之间矛盾的工具。“行政程序最基本的方针，是研究如何设计一个使行政机关官僚武断和伸手过长的危险减少到最低限度的制度，同时保持行政机关进行有效活动所需要的灵活性”[11]。

二、低碳发展中行政程序法治的重要价值

伴随着现当代社会发展日趋复杂化，具有即时性和灵活性、能够及时灵便地对社会发展事实和不断变化的情态作出回应的行政权被凸显出来。随着政府行政管理范围的不断扩大和行政管理职能的日益增多，“夜警国家”式的消极行政逐渐转向“行政国家”式的积极行政、扩张行政发展，这就不可避免地导致现当代政府行政权力的膨胀。而现代社会经济和科技的高速发展也带来了许多潜在的技术风险和不确定性，导致社会潜在风险急剧上升，需要国家采取行政措施加以防范，维护公众福利，这也导致了行政权力的不断扩张，政府行政职能向给付行政、服务行政、福利行政方向发展。行政权力的不断扩张引起了对行政程序的重视。“通过行政程序对权力的行使进行事前和事中的监督和制约，防止行政权的滥用，促进行政权行使的效率，平衡行政权和相对方权利之间的关系，保障相对方的合法权益，已成为现代行政法的一个重要特征”[12]。

自1972年罗马俱乐部讨论增长的极限问题开始，人类经济社会发展与环境资源之间的矛盾一再成为理论研究和实践发展中的焦点。20世纪中期以来，在当代世界经济全球化及其高速发展给人类社会生活带来福利的同时，能源的巨量消耗也产生了许多负作用，造成了环境污染、温室气体巨量排放、全球变暖等生态环境难题。为因应此类环境危机，生态环境保护、低碳经济发展和气候治理逐渐成为现当代国家的新型政府职能。有学者甚至提出了“环境国家”的概念，强调政府的环境治理职能和对国民的环境福利义务[13]。2003年英国政府发表题为“我们能源的未来：创建低碳经济”的能源白皮书，低碳概念随之开始风行[14]。在低碳发展的目标之下，生态环境保护、低碳社会建设和政府行政权力扩张实现了合流，依法行政和法治国家建设成为低碳发展的重要支撑。行政程序法治是行政法治理念和实践的一个重要组成部分，当然应当贯彻到低碳社会建设和环境保护中去，低碳社会建设离不开行政程序法治的保障。“环境程序法治是衡量一个国家环境法治程度的重要标志。环境程序法治实质上是正当程序之治”[15]。因此，加强低碳社会建设中的行政程序法治，对促进我国低碳社会发展具有重要意义和价值。

加强低碳社会建设中的行政程序法治，有利于规范政府行政权力的合理行使。建设低碳社会是现当代新型政府公共管理职能的重要表现形式，需要政府依靠强大的行政权力推动其向前发展。“只有政府才具有全局性视野、战略调控能力和强大的公共资源而成为低碳社会建设的旗手。……政府有能力自上而下地以公共政策来统领、规范甚至强制实施低碳经济活动和低碳物质文化生活”[16]。而现当代政府在推动低碳社会发展中具有的巨大行政权力，使其必须受到行政程序法治原则的制约。“公权力对个人所具有的支配性、强权性使得法治的核心要义是公权力要依善法行使，其中强大的行政权是否依法行使更是衡量一国法治实现程度的关键因素”[17]。依法行政不仅要求公权力在行政行为上有明确的法律授权，而且要求在行政权力的具体行使上也必须依照一定的程式来进行。行政程序法治既是依法治国的必然结果，也是依法治国的发展走向深入的外在表现形式。“在以法治原则作为背景的行政权行使过程中，行政程序法律制度的发展与行政权作用的扩展基本上呈一种‘正相关’关系。行政程序已经成为法治主义对‘行政国’时代无所不在的行政权的一种基本的规范手段”[18]。行政程序法治是对政府权力行使过程的制约，合理周详的行政程序规定，一方面是行政权力行使的外在形式，是落实政府公共管理职能的表现形式，另一方面也可以有效地将行政权力限制在低碳发展目标规定的范围内，规范监督行政权力的合目的运行。

加强低碳环保发展中的行政程序法治，有利于抑制腐败和提高行政效率。在我国环保事业发展进程中，行政权力的行使与控制一直是非常关键的问题[19]。行政程序法治可以在两个方面实现对行政权力的制约，一个是通过程序性规定实现行政权力自身的自行约束，一个是通过程序公正、公开和透明实现来自行政权力外部的监督制约。加强低碳环保发展中的行政程序法治，可以规范环保行政权力的合理行使，给予行政机关及其工作人员以明确的权限范围和职责预期，也给予行政相对人以明确的法律行使过程和效果的预期，使得行政权力的行使处于公开监督之下，可以有效抑制环保行政权力腐败和寻租现象，防止行政权力滥用、误用，避免和克服行政权力缺位现象，克服地方保护主义壁垒和选择性执法壁垒，确保行政权力的高效和普遍性适用。

加强低碳环保发展中的行政程序法治，有利于调动社会力量参与低碳社会建设。低碳社会建设是一个复杂的综合性系统工程，需要政府、企业和市民在各自的领域发挥推动作用。现代程序法治要求重视和体现相对人参与原则，给予行政相对人在程序中表达意思的机会，甚至通过行政合同等形式主动赋予相对人更加重要的地位。通过相对人对程序的参与，可以增加行政权力运行透明度，也可以引导行政相对人自行调整规范其行为，减少行政阻力和行政执法成本，行政相对人也可以借此监督行政权力的运行，促进廉政建设。“从法理学的角度来看，程序主要体现为按照一定的顺序、方式和步骤来作出法律决定的过程。其普遍形态是按照某种既定标准和条件，整理争论点，公平地听取各方意见，在可以使当事人理解或认可的情况下作出决定，而这恰是法治的内在要求”[20]。一方面，完备良好的行政程序可以有效促进行政法治、提高行政效率，“公正的程序本身就意味着它具有一套能够保证法律准确适用的措施和手段，并且由此能够形成保障法律准确适用的常规机制”[21]。另一方面，良好的行政程序能够促使行政决定民主性和理性化，保障相对方的合理参与，衡平行政法律关系，为行政矛盾的解决提供制度化的条件和解决机制并作出正当性辩护。

加强低碳环保发展中的行政程序法治，有利于在发展过程中解决困难和矛盾问题。低碳社会的发展是在原有的高排放、高污染经济社会发展模式基础上实现发展方式的转型升级，这是一个极为复杂的过程，在不同历史时期、不同社会领域其理解程度和发展深度也是不相同的，其推进必然涉及利益的重新分配和排列组合，不可避免地会出现利益的矛盾冲突，因此，推动低碳社会建设不能一蹴而就、一概而论、一步到位搞一刀切，而只能结合当时当地的实际条件，在发展过程中解决问题。在这种情况下，加强低碳环保发展中的行政程序法治，旨在通过诉诸一系列程序性规定把实体问题转化为程序问题，通过参与、对话和选择，使各方在公正的程序中相互沟通，充分表达利益诉求，并对这些利益诉求进行评价，在不同利益诉求之间相互妥协并最终实现问题的解决。这样做既可以促进低碳社会建设，同时也避免了各方相互之间的冲突和对抗，降低社会成本。

三、我国低碳发展中的行政程序法治之现状

随着我国经济社会转型升级进程的不断加快，以及我国经济社会的发展不断融入世界发展进程，低碳复合概念及其理论也逐渐被引入我国。长期以来我国一直将生态保护、环境治理和低碳发展作为国民经济和社会发展的重要目标，并为此作出了巨大的努力。从国家法律层面上，我国制定颁行和修订了大量的环保法律，如《环境保护法》《节约能源法》《清洁生产促进法》《可再生能源法》《循环经济促进法》《电力法》《煤炭法》等，并制定推行了许多促进低碳环保发展的国家政策和地方政策，采取了许多节能减排、污染整治等行动，经济社会发展模式正在向低碳化方向不断升级进步。围绕低碳发展问题，理论界各个学科也进行了许多深入思考和热烈对话，其研究成果在数量和质量上达到了相当高的水准。国内学界关于低碳问题的研究数量非常之多，以知网搜索为例，以低碳为主题进行搜索可以达到11万以上的文献搜索结果。探讨通过法治建设促进低碳社会发展的研究成果也很多，视角各异且异彩纷呈。

但是客观上看，我国低碳环保发展事业必须直面的现实是，低碳环保事业发展中的确还存在许多问题。环保类法律虽多，却往往难以落到实处，环保法律和环保行政权力行使绩效较差，在环保行政权力运行过程中，行政权力不透明、行政程序不公开、地方保护和选择性执法等等一系列问题成为阻碍低碳环保事业发展的严重障碍[22-23]。这些问题与行政程序法治的缺失有极大的关系。在促进绿色环保低碳发展这一问题上，不管是实务界还是理论界，行政程序法治问题都没有得到重视。从国家法律层面上看，由于统一的行政程序法的制订工作一直没有完成，现有的《行政许可法》《行政处罚法》只局限在局部领域，故而从整体上看行政程序法治缺乏明确的法律依据。在低碳环保领域，国家颁行的各个法律也极少采取补救措施对行政程序法治的缺失加以弥补，没有在行政权力的程序约束方面作出具体明确的规定。从行政实践来看，据学者所做的调研，行政实践中的程序性规定虽然有很多，但是这些规定往往存在着很多问题，比如程序规定任意性大、偏重管理本位和部门利益本位、缺乏透明度、行政相对人参与度低、不同部门的程序规定相互冲突、部分程序性规定欠缺合理性等[18，24，25]。从学界相关的理论研究来看，低碳环保领域的研究成果虽多，但是人们关注的重点要么是正名定分的权力机构组织问题，要么是令行禁止的行政实体权力行使问题，要么是对低碳环保具体行政措施的规划构想，而对于行政程序法治问题则基本缺乏关注。

四、低碳发展中的行政程序法治之构建

推进低碳社会建设既是我国推进生态可持续发展的战略要求，也是我国落实国际公约减排义务的战略要求。为了推动我国低碳环保事业的发展，理论界和实务界都作出了大量的努力。但是，徒法不足以自行，不管多好的行政权力规划或者低碳发展构想，最终都必须落实到实处，才能发挥促进低碳社会建设的作用。要实现生态化的新型政府职能，推动低碳环保事业的健康发展，程序法治建设是一个重要的切入点，必须直面当前我国低碳环保领域行政程序法治缺失的现实，通过强化行政程序法治来促进低碳发展建设。

关于低碳发展中的行政程序法治之构建，需要从两个方面来认识，一个是行政程序法治的形式问题，一个是行政程序法治的内容问题。前者是指行政程序法治的外在表现形式，后者是指加强行政程序法治应当从哪些方面进行，或者说以特定形式表现出来的行政程序法治应当规定哪些内容。

法典化是现代法治的重要表现形式。从行政程序法治的外在形式来看，行政程序法典化当然是行政程序法治的最佳表现形式。但是我国统一的行政程序法尚未出台，到目前为止，我国行政法学界仍然在为这一目标而努力。面对这一现实，理论界一般认同在单行法中对各自领域涉及的行政程序法治问题先行加以规定的方式，在我国行政法治的实践中，许多地方也采取了首先制定适用于本行政区域的行政程序规定的办法。在国家层面上统一的行政程序法尚未出台的情况下，可以采取在单行法中对低碳环保发展中的行政程序法治问题加以单独规定的方法。实际上低碳建设领域同样面临着法典化缺失的问题，学者们一直呼吁制定单独的低碳经济促进法。如此，则可以在单行的低碳经济促进法中对行政程序法治问题进行专门规定，也可以在其他低碳环保法律制定或修订时，以专门的篇幅对行政程序法治问题加以规定，以弥补统一的行政程序法尚未出台的缺憾，为低碳环保领域的行政程序法治提供明确的法律依据。

行政程序法治的内容应当包括程序合法、程序公开、程序合理、实质性公正、程序平等、告知和说明义务、程序参与等内容。这些具体制度对促进低碳社会建设都具有重要意义和价值。

1.程序合法。程序合法包括两个方面的要求，第一，不同行政部门实体行政权力的行使应当符合法定的程序，“具体行政行为程序合法应当具有行为主体上的专属性、行为过程上的有序性、行为性能上的规范性和行为后果上的可测性”[26]；第二，规范实体行政权力行使之法定程序本身的制定也应当是合法的。低碳环保事业是一个宏大复杂的工程，其推进需要不同行政部分承担不同的行政职责。行政程序法治要求在国家层面上做好低碳环保事业发展的顶层设计，合理制定行政程序性规定，合理界定各个行政部门的实体行政权限及其行使过程、发展进度、目标手段等，明确行政权力行使的科层结构及其运行程序，以确保实体行政权力的正当行使。

2.程序公开。程序公开要求行政部门的行政实体权力及其行使程序都应当向社会公开，俾众周知，确保行政相对人的知情权。除涉及国家机密、商业秘密、知识产权保护、个人隐私等领域外，低碳环保建设中的行政权力及其行使应当向社会公开。这一方面有利于行政行为的迅速展开，提高行政效率，另一方面也可以发挥法律对行政相对人行为的指引作用，防止权力滥用，促进廉洁行政。在低碳环保事业推进过程中，有关低碳环保法律法规、政策的制定、颁行应当公开，设定行政权力、进行行政管制的依据应当公开，行政机关作出的行政决定及其依据、执行程序应当公开，涉及行政相对人重大利益的行政行为，应当提前向公众告知并进行听证。

3.程序合理。程序合理要求行政行为所遵循的程序规定本身应当是合理制定的，能够实现行政实体权力的行使目的、维护行政相对人的正当合法利益，并能以较低的成本最大限度地满足行政目的，在遵守程序和提高行政效率之间保持一定的平衡。程序合理内在地蕴含着实质性公正的要求，实质性公正通过程序合理来体现。在制定行政程序时必须注意，行政程序规定是为了维护实体行政权力的适当行使，而不能是出于保护部门利益和地方利益的目的，必须杜绝任意设置程序、设置不合理程序甚至借助设置程序为名任意扩大本部门权限、滥收费等实质性不公正行为；行政程序的制定是为了维护行政相对人的合法利益，必须杜绝为了单方面贯彻管理者任意意志而制定程序、以设置程序为由任意扩大行政管制范围等实质性不公正行为；行政程序的制定运行是为了提高行政效率，应当减少或消除对程序性规定的机械照搬，在情势紧急情况下或者在行政程序相互之间矛盾的情况下，应当允许行政机关保持一定的灵活性和变通性。

4.告知与说明义务。告知与说明义务要求行政机关在执行公务时应当对行政行为的合法性和合理性承担证明责任，阐明其行为必要性并向行政相对人作出宣示和说明。告知与说明义务在本质上也是实质性公正的要求。在低碳环保事业推进过程中，为了保证行政权力行使的合目的性，减少行政权力的任意行使，应当对行政机关课以证明责任。在行政机关制定、发布具有普遍性效力的政策、命令时，应当对其行政目的作出充分的释明，证明其权力行使的合目的性、合理性和合法性，并应当向社会公众进行告知。在行政机关作出具体的影响行政相对人权益的行政决定时，应当向受影响的个别的行政相对人进行充分的释明，允许行政相对人提出抗辩，并接受相应的司法监督。

5.程序平等。程序平等要求对于相同的事实应当给予相同的处理，杜绝不平等对待、地方保护和选择性执法，如需区别对待则必须说明理由。地方保护主义和选择性执法是我国环保事业发展中的痼疾。在低碳环保事业推进过程中，为了克服此类痼疾，在行政程序的制定中必须注意贯彻程序平等，保障所有行政相对人对行政程序的可接近性，保证对于相同或相类似的事实给予相同或类似的行政对待，如果需要进行差别性对待，则行政机关应当对此承担证明责任，对差别性对待的依据进行充分释明。由于我国领域辽阔，不同地域经济社会发展不平衡，因此应当允许不同行政区域的地方政策根据本地发展阶段制定地方性政策，但是地方政策在本地应当平等施行，国家也应当采取适当措施防止地方恶性竞争和污染转移。

6.程序参与。行政相对人对程序的广泛参与被称为“第三代行政程序”，代表着行政程序法发展的重要方向[27]。程序参与要求在行政过程中充分保证相对人意思的合理表达和相对人合法权益的正当维护。低碳社会建设中的行政权力运行，应当尽力吸收相对人参与到程序中来，保障行政相对人的知情权，通过信息公开、行政公开、听证、民主立法、民主决策等程序性设计，为行政相对人参与到低碳政策的讨论制定、行政行为的执行过程中来创造条件，减少行政矛盾，提高行政效率。在行政执行过程中，可以广泛采取行政指导、行政合同、公共私营合作制等方式，推进柔性行政，汇集人民群众的智慧，调动人民群众的积极性。同时应当建立健全政府权力行使结果的及时评估和反馈机制，随时对低碳环保行政权力的运行进行改进。

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[责任编辑 张家鹿]

On the Administrative Due Process on the Low Carbon Development in China

LI Yueyong

(Hunan University,Changsha 410082,China)

Administrative Due Process is the important form and expression of modern administrative?legality wisdom. Low carbon development is an important form of public management function of our government, it also is the main goal of economic and social development aim of our country. To strengthen the construction of Administrative Due Process on the promoting of low-carbon development procedure in China,is of great significance and value.The Administrative Due Process on the low carbon development in China can take the form of special regulations, in content it should include procedural legality, public procedure, reasonable procedure, procedure equality, program participation, etc.

low carbon;administrative due process;special regulations;procedural legality;public procedure;reasonable procedure;procedure equality;program participation

10.16366/j.cnki.1000-2359.2016.06.014

2016-07-11

DF31

A

1000-2359(2016)06-0102-06

李跃勇(1972-)，男，河南长垣人，湖南大学法学院博士研究生，主要从事经济法研究。