试论高校党内权力运行制约和监督制度及其实现路径

2016-03-16夏静雷

河南师范大学学报（哲学社会科学版） 2016年6期

关键词：监督制度制约权力

夏静雷

(赣南师范大学中国共产党革命精神与文化资源研究中心，江西赣州 341000)

试论高校党内权力运行制约和监督制度及其实现路径

夏静雷

(赣南师范大学中国共产党革命精神与文化资源研究中心，江西赣州 341000)

针对我国高校党内权力运行制约和监督的工作思路局限、制度创建缺陷、制度效能有限、体制机制障碍、权力结构失衡等现实问题，亟需厘清高校党内权力授受关系、修正高校党内权力思维惯性和理顺高校权利与权力的关系，切实保障和贯彻落实高校党员授权主体、活动主体和监督主体地位。同时，科学配置高校党内决策权、执行权和监督权，提升高校党内监督制度执行力、公信力和保障力，完善高校党内权力运行制约和监督体制机制和保障体系。

高校党内权力；权力运行;制约和监督；实现路径

党的十八大报告提出，“要建立健全权力运行制约和监督体系”，“让权力在阳光下运行”[1]。党的十八届三中全会强调，要强化权力运行制约和监督体系，构建决策、执行、监督的权力运行体系，形成科学有效的权力制约和协调机制，加强反腐败体制机制创新和制度保障，建立健全改进作风常态化制度[2]。党的十八届六中全会也强调指出，加强党内监督是马克思主义政党的一贯要求，也是中国共产党的优良传统和政治优势。在党和国家政治生活的各种监督形式中，党内权力运行制约和监督是最基本的、第一位的，只有以党内监督带动其他监督、完善监督体系，才能为全面从严治党提供有力制度保障[3]。

我国高校党内权力运行制约和监督制度建设，经过六十多年来的实践探索，形成了鲜明的历史特点，积累了宝贵的历史经验，但在目前新形势下，也暴露出诸多不容小觑的制度缺陷和问题。因此，研究和解决高校党内权力运行制约和监督制度科学化建设问题，破解高校党内权力运行制约和监督的体制机制等障碍，探索高校党内权力运行制约和监督制度的实现路径，实现高校党政权力治理能力和治理体系现代化，具有重要的理论价值和指导意义。

一、当前我国高校党内权力运行制约和监督面临的现实问题

近年来，我国高校权力腐败案件频频在媒体曝光，引发政府相关部门以及社会舆论的极大关注，这充分说明我国高校目前已有的内部权力运行的制约和监督模式存在一定程度的薄弱环节和漏洞[4]。

(一)高校党内权力运行制约和监督工作设计存在局限

第一，我国高校党内权力运行制约和监督制度及权力结构，比较重视高校党员干部的人事监督，而对公权使用和运行情况的制度监督与谋划安排不够。正是由于高校党内权力运行制约和监督不到位，才会不断有少数高校党员干部违法违纪甚至走上犯罪道路，因此，高校党内权力监督要害在于规范权力和控制权力。长久以来，我国高校党内权力运行制约和监督制度建设的工作重心放在对高校党内干部一般性活动的制约和监督，而从制约公权使用及其运行过程角度考虑的设计与安排不够。由于高校党内权力监督对象量大面广、监督环境和条件时常发生变化，加之高校党内权力运行制约和监督手段不足、力量不强和体制不顺，使得高校党内权力运行制约和监督成本过高而效能不高。

第二，我国高校党内权力运行制约和监督制度的建设重点主要放在高校党内权力运行等行为的诊治和矫正上，高校党内权力事后追惩性监督制度较多，事中监控特别是事前预防性制度较少。为了预防高校党内干部出现这样或那样的违法违纪行为，高校党内权力监督普遍存在追踪腐败现象或腐败手段的误区，使高校党内权力运行制约和监督制度发挥紧急救护功能，处于一种应急的被动状态而难以根本解决问题。事后追惩性高校党内权力监督，导致高校党内权力监督成本过高，也使得高校党员领导缺乏廉政建设氛围。

第三，强调八小时外监督制度过多，但有效措施和实际推行不够。目前，我国已经构建了高校党内权力运行制约和监督制度，大部分是针对高校党内权力及其“工作圈”的制约与监督，而对于高校党内“生活圈”与“社交圈”的监督明显不足。近年来，虽然社会各界强调对高校党内干部八小时外监督问题，但是缺乏相关实质性的制度安排和落实举措，使得高校党内权力运行八小时之外监督得不到有效落实。

(二)高校党内权力运行制约和监督制度创建存在诸多缺陷

第一，高校党内权力运行制约和监督指向不全面、科学化水平不高。随着全国高校反腐倡廉建设的深入推进和反腐败形势的发展，高校党内权力运行制约和监督的领域越来越宽，制度创建方面就极易出现空监、虚监、弱监的地方。在高校党内权力运行制约和监督制度建设过程中，往往注重制度的设立、修订和监督，而忽视高校党内权力运行及其保障。此外，只注重高校廉政的监督，忽视了对勤政、优政的监督；只注重对高校廉政工作程序的监督，忽视了对工作方法、制度效能监督；只注重对高校党内廉政工作的实绩监督，而轻视对其思想政治方面的素质教育。

第二，高校党内权力运行制约和监督整体规划不够、系统化程度不高。伴随高校党内权力滥用、贪污腐败等歪风邪气不断攀升，高校党内权力运行制约和监督制度思考与规划展望不足，对高校党内权力监督已出台制度进行系统梳理和科学整合不够。目前，我国高校党内权力运行制约和监督条目较为分散，针对高校党内权力制约和监督制度越订越多且不便操作，有些监督制度衔接与配套政策措施不高而产生高校制度空子。例如，要明确规定党委会决策的事项，处理好党政之间的关系，克服党政不分、以党代政、党委包揽一切的现象[5]。

第三，高校党内权力运行制约和监督原则性规定较多、可操作性不强。从我国高校党内权力运行制约和监督制度的建设现状来看，有些条文和较多制度在实际工作中难以操作。有些高校领导干部运作权力的“自由裁量度”太大，执行起来弹性空间较大而难以把握。有些只规定了高校党内权力运行制约和监督的内容与职责，尚未明确监督主体、方式、程序因而难以执行，也没有违反监督制度进行惩处的具体规定。有些则采用“特殊情况下例外”等富有弹性空间的语言，并没有作出高校党内权力运行制约和监督的量和质的规定，不利于检查监督而极易使制度被异化。

第四，高校党内权力运行制约和监督的正面要求较多而威慑力度不大。目前，我国高校党内干部及其权力运行制约和监督，都是建应在高校党政及其党员干部廉洁教育基础上的，贯彻落实高校党内权力制约和监督制度主要依靠党员干部的个人素质。即使高校党内权力运行制约和监督有些规定，也作出了高校党内权力授权性或者禁止性规定，但是这些禁止性的高校党内权力监督与惩罚制度，缺乏任何强制性的约束要求和执行措施，因此也往往流于形式，难以达到威慑效果。

(三)高校党内权力运行制约和监督制度效能非常有限

第一，高校党内权力运行制约和监督制度执行力问题突出。目前，高校党内权力运行制约和监督制度效能上存在的突出问题，表现在执行力上主要是执行不足和执行过度两个方面。高校党内权力运行制约和监督执行不足，主要表现在：适用主义，有限执行；设计缺陷，低效执行；装点门面，虚置执行；人治思维，替代执行；极端主义，对抗执行。高校党内权力运行制约和监督执行过度，主要表现在高校党内干部运作权力“自由裁量度”过大，极易造成公权滥用，严重破坏高校党内监督制度的执行力、公信力和保障力，极大损害高校党组织和党内干部的先进性形象。

第二，高校党内权力运行制约和监督制度的公信力不高。由于高校党内权力运行制约和监督制度的有些规定不够具体，过于宏观或过于笼统，尤其是关于执行程序、违章责任追究等具体问题尚未规定或量化，加之高校党内权力监督制度创建不够严谨，或闭门造车，或草率出台，或频繁修改，导致高校党内权力运行制约和监督制度本身的约束力不够强。与此同时，贯彻落实高校党内监督制度的责任制度、保障制度和再监督制度尚不健全，使得有些本来很好的监督制度难以贯彻执行或尚未发挥其应有威力。

第三，高校党内权力运行制约和监督制度的保障力不强。从理论层面上来说，高校党内权力运行制约和监督渠道很多，既有党内监督与党外监督，又有专门机构与普通群众监督；既有上级的监督，又有同级和下级的监督。但事实上，高校党内权力运行制约和监督渠道缺乏有效沟通，导致不同监督渠道职能、权责等分工不明。此外，尚未形成高校各种监督渠道信息的收集、处理、运作网络体系，难以做到高校党内权力运行制约和监督的上下联动和内外协调，使高校党内权力监督制度陷入效能滞后的被动局面。

(四)高校党内权力运行制约和监督体制机制障碍明显

第一，高校党内权力运行制约和监督主体的独立性和权威性不强。我国高校管理受原苏联高校监督机构设置模式影响，高校党内监督部门基本上与同级党内执行平行，但现实中更经常的是高校党内专门监督部门要接受同级党委领导，或者受高校同级与上级监督部门的双重监督和组织领导，使得高校党内权力监督双方处于同一利益共同体之下，甚至于高校被监督者还要领导和支配监督者。目前，我国高校党内专门监督机构的监督职权有限，高校党内权力监督制度效能难以显现出来。

第二，对高校党政监督部门及其人员的再监督制度建设相对缺乏和薄弱。监督之中要有再监督，制约之中要有再制约。高校党内权力运行制约和监督的党政部门以及工作人员，要自觉接受来自高校党员、师生家长和新闻媒体等多元监督，从制度上防止高校监督权滥用和保证其客观公正行使。一项来自2011-2012年对全国64所高校与权力运行制约相关的规章制度建设完备情况的调查研究显示，高校八项规章制度的建制完备情况不容乐观[6]。

第三，高校党内权力运行制约和监督机制呈现出过于突出的集中性和单向性。由于受原苏联高校高度集权的运行模式影响等历史原因和高校党内权力结构配置上的失衡性，高校党内决策权、执行权和监督权等过度集中于高校党的委员会，与此相适应构建了整套较为完善的自上而下的党内权力运行制约和监督制度，而高校自下而上和党组织内部平行监督的政治氛围和制度体系明显不足。我国高校实行党委领导下的校长负责制，从制度设计的角度来看，这种权力结构体现出党委和校长之间既相互制约又相互协调的关系，但是在实际运行过程中，党委和行政两大权力主体往往边界模糊[7]。

(五)高校党内权力运行制约和监督存在结构失衡问题

第一，高校党内权力运行制约和监督的权力位阶与配置不对称。由于受以原苏联为主的社会主义国家办校经验和集权模式等历史原因和现实因素，致使当前我国高校党内权力运行制约和监督等位阶与配置不科学，高校党内决策权、监督权与执行权的位阶不对称性问题突出。高校党内权力执行机关和主要领导干部执行权力过大，党内执行权一定程度上取代或超越了党内决策权和监督权，甚至党内权力运行制约和监督权力受制于党内执行权，最终高校党内专门监督机构的地位与权力不足，难以对高校党内执行机关以及党员干部进行制约和监督。

第二，高校党内权力运行制约和监督的信息不对称，公权力行使者与监督机构掌握和拥有信息不对称。众所周知，高校反腐倡廉与贪污腐化之间的激烈较量是一个长期的系统工程，加之，高校贪污腐化等违法犯罪手段始终处于不断的花样翻新之中，高校党内权力监督等反腐倡廉信息流转较快，数量较大。然而，由于高校党内权力运行制约和监督权力受制于高校党内执行权，高校党内专门监督机构的权威性和实际能量，明显少于和小于高校党内执行机关和主要领导干部，最终导致高校党内专门监督机构的信息拥有量非常不对称，甚至出现对高校权力腐败者在公权活动信息掌控上的断档与流失。

第三，高校党内权力、公共权力与党员民主权利不对称。由于高校党内权力运行制约和监督制度的设计偏差和思维惯性，对于高校党内公权行使者和制约监督者来说，没有将高校党内权力运行制约和监督作为法治社会的一种执行理念与行为的理性自觉。对于高校广大党员群众来说，没有将高校党内权力运行制约和监督作为公民社会的一种公民权利与责任的内在素质要求。为此，高校党员的权力、活动与监督等主体地位被不同程度地取代或剥夺，高校党员的各项民主权利没有得到贯彻落实和有效保障，从而使得高校党内干部公共权力活动的运行制约和监督显得苍白无力和有名无实。

二、厘清高校党内权力授受关系，修正高校党内权力思维惯性和理顺高校权利与权力的关系，切实保障和贯彻落实高校党员授权、活动和监督等主体地位

广大师生个人权利对高校领导干部公共权力进行制约和监督，逻辑起点就在于个人权利拥有“保护弱者”等相类似的权利诉求，通过结成社团、工会、党委会等集体组织形式，表达高校权利主体的权利诉求和制约监督高校公共权力。为此，教育部依据教育法、教师法、工会法等法律法规，制定颁布了《学校教职工代表大会规定》，规定了教职工代表大会主要享有的审议建议权、审议通过权、审议决定权、评议监督权[8]。

(一)厘清高校党内权力授受关系，保障和落实党员授权主体地位

高校党内权力来源于党员群众的授予和委托。高校广大党员是高校党内权力的真正所有者，高校党内权利应当服务和隶属于广大党员群众。中国特色社会主义民主贵在人民当家作主，那么高校党内民主就是实现高校党员当家作主，我国宪法及党章、党规都为此提供了制度保障和法律依据。

高校党员作为国家公民和党的分子，既是高校党组织和领导干部管理的对象，更是高校党内权力的本体和授予主体。要让高校广大党员明白主权在民原则，明确高校党员在高校政治生活和党内生活中的权利和权力，确保高校党员在高校党内权利的法定地位及其作用。

高校党内干部作为高校党内权力的代理人，受高校广大党员群众的委托和授权而行使党内权力，理应接受高校党员群众(授权者)监督和为高校党员群众服务。目前，高校党内干部相当缺乏这种受权意识和服务意识，要教育和引导高校党内干部切实做到权为民所有、所授、所用和所控，做好人民公仆，执行民意，保护民权，维护民益。

理顺高校党内权力授受关系，就要把高校党内干部权力由上级领导授予的代理权，还原为高校党员所授之权和代理党员行使之权。要逐步改革与创新高校党内选举制度方式，规范高校候选人的提名程序和产生办法，强化对高校党内权力授予的过程监督，积极推行高校候选人的差额选举制度，逐渐扩大高校候选人的直接选举，逐步分阶段推行高校竞选提拔制度。

(二)修正高校党内权力思维惯性，保障和落实党员活动主体地位

长期以来，由于高校党内把党员权力作为党的建设及其活动客体来对待的思维惯性，把党员看作是高校党建和党内监督活动的消极承受者而非积极参与者，常常忽视高校党员在党建及其党内活动中的主体性和创造性。正是由于这种指导思想和工作理念上的偏差，致使高校党内许多工作封闭、不透明、不民主，给一些人暗箱操作甚至专制谋私留下了空间和漏洞。

要保证和落实高校党员在党内学教活动中的主体地位。党中央非常重视高校广大党员的主体地位，强调要落实党的群众路线和民主集中制原则，相信和发动群众教育和提高自己。高校党组织要注重由上而下的传达、部署和安排，以及由下而上的发动、参与和互动，形成高校广大党员主动参与的党内活动机制。高校党内学教活动要发动群众、依靠群众，要首先发动高校党内群众和依靠党内群众，再通过他们去发动和带动广大高校群众。

要保证和落实高校党员在党内干部工作中的主体地位。高校党组织委托纪检机关、组织部门、宣传部门、统战部门等管理干部，也是高校全体党员委托党的相关组织和干部管理干部，高校干部选拔任用同样要听取民意、反映民情和体现民权。在高校党内的现实生活中，要避免片面强调党管干部，把“党管干部”异化为党委书记管干部，把“党管干部”异化为组织部门管理党员干部，或异化为“组织意图”选高校党员干部，使得党管干部原则同群众路线貌合神离。

要保证和落实高校党员在党内决策活动中的主体地位。在高校党内重大事项的决策过程中，应当注重领导干部与党员群众相结合，不得剥夺高校党员在党内事务活动中的主体地位，忽视高校广大党员对党内事务知情、参与和决策等权力，破坏高校党内权力运行的正常程序和议事规则。要切实保证和落实高校广大党员在党内决策活动中的主体地位，建立和完善高校党内民主决策的法定程序和操作规程，实施先内后外、内外结合、先下后上、上下结合的民主决策。

要保证和落实高校党员在社会建设活动中的主体地位。要在和谐社会公平目标引领的党和国家制度框架内，切实保障高校每位党员都拥有公平发展的机会，都能作为国家社会发展主体和高校党的建设主体而全面自由发展，使高校党内干部特别是领导干部与广大党员真正共同工作和生活，同呼吸共命运，以保障高校党员参事议事管事的主体地位。突出高校党员在党建以及党内各种活动的主体地位，是贯彻落实党的群众路线和民主集中制原则的内在要求，也是推进高校党反腐倡廉、执政能力和先进性建设的迫切需要。

(三)理顺高校党内权利与权力的关系，保障高校党内监督的主体地位

目前，高校党员是高校党内权力运行制约和监督带动民主监督的活动主体，也是政党监督、权力监督、法律监督和群众监督的客体存在。高校党员的民主监督是法治社会中公民权利与责任，也是中国共产党执政理念与执政行为的理性自觉。为了防止高校党内权力的腐败和蜕变，必须把高校党内权力置于经常有效的监督控制之中，高校广大党员群众有权监督高校权力行使是否恰当。要处理好高校党员在党内监督中的权利与权力关系，注重保护高校广大党员的党内监督主体地位，以激发高校广大党员大胆行使其民主监督权利。

为了保障和落实高校党员的监督权利，我国宪法及党章、党员权利保障、条例等都作出了相应的法律规定和制度安排。要尊重高校党员主体地位和保障高校党员民主权利，切实保障和贯彻落实高校党员的监督权以扩大党内民主，保障高校党内干部权为民所用、情为民所系、利为民所谋，探索高校党内干部的权力运行过程及其执政活动进行监督制约的具体路径。高校党员监督既是高校党内权利体系的重要组成部分，也是高校党内监督制度体系的有机组成部分。要增强高校党员主体、责任和监督意识，克服不愿、不敢和不会监督的各种阻碍，提高高校党内权力运行制约和监督能力与水平。

要明确高校党员监督的重点对象、重点领域、重点部位和价值目标。高校广大党员具体行使民主监督权利，要重点指向那些最容易变异和腐败的重点对象、重点领域、重点部位和价值目标。高校党内权力运行制约和监督的重点对象，是高校掌握和行使党内权力的领导机构及其党员干部，着力强化高校领导干部全方位和全过程的党内权力监督。高校党内权力运行制约和监督的重点领域就是高校人财物管理部门及领导，包括高校决策事项、干部任免、工程项目和大额资金等重要事项。高校党内权力运行制约和监督的重点部位，就是高校党内中枢系统、资源密集的“关键岗位”和重点环节。

要激活高校党内监督力量要素，既要搞好自上而下的监督，更要突出搞好自下而上的监督，改变高校监督主体缺位的现象。从我国高校反腐倡廉建设严峻形势和监督制度建设现状来看，我国高校党内权力自上而下的监督制度相对健全完善，而高校党内权力监督机制氛围、制度保障和监督意识等问题突出。要把高校党内权力运行制约和监督权利作为高校党员的权利义务，通过党章、条例等党内法规将其法定化、明确化和突出化，从党内法规角度逐步明确和保障高校党员的监督主体地位，以党内监督带动民主监督，以党内民主带动人民民主，突出高校监督权的授予和保障。同时，要建立健全高校党内民主听证和咨询、对话协调、民主评议、直接选举和民主决策等监督制度体系，构建切实保障高校党内权力运行制约和监督主体地位的长效机制。

三、科学配置高校党内决策权、执行权和监督权，完善高校党内权力运行制约和监督体系

推进以高校党内权力分解、制约平衡为重点的体制改革，科学分解高校党内“议行监合一”的权力构架，实现高校党内决策权、执行权与监督权协调发展，形成权责匹配、分工合理的高校党内权力监督和制衡机制，是高校党内权力运行制约和监督制度建设的参考思路。

(一)提升高校党内权力监督制度的执行力、公信力和保障力

要科学配置和优化完善高校党内权力运行制约和监督结构，将高校党内决策、监督等权力从党委权力的框架中分离出来，改变高校党内决策、监督等权力依附于或隶属于高校党内权力结构。可在高校党的代表大会制度下分设党内执行和监督委员会，实现高校决策权的复归、执行权的分解、监督权的提升，从根本上解决高校党内权力结构不科学、不合理的问题。要积极推行高校党代会常任制和年会制改革的基本内容和价值目标，科学分解和明确高校党内执行权的位阶设计原则，理顺高校不同监督机构关系和突出平行监督的制度权能。

要提升高校党内权力运行制约和监督的制度执行力。在激烈的国际竞争和多种考验面前，高校党内权力运行制约和监督制度的执行力，已经成为影响高校党内干部监督制度建设效能的核心因素和关键指标。第一，要增强高校党内领导干部的执行制度意识，提升高校党内权力监督制度的执行能力。第二，要科学界定高校党内领导干部的权力职责，形成高校党政权力监督考核的评价机制。第三，要建立健全高校党内干部监督的问责机制，坚持有制可依、执制必严和违制必究，构建高校党内权力监督制度执行的保障机制。

要提升高校党内权力运行制约和监督的制度公信力。高校党内干部要做到依法行政是前提条件，也是高校党员群众衡量该制度可信度的重要标准，要逐渐在全国高校形成守规矩、讲诚信的良好氛围。诚实守信是高校党内干部必须遵循的基本准则，也是形成高校党内干部公信力的思想基础。信息公开是提升高校党内权力监督公信力的关键因素和有效途径，要明确规定高校党务公开的范围、方式和程序、监督和保障措施等，及时准确地公开高校党内权力运行制约和监督的各类公共信息，切实保障高校广大党员干部群众的知情权、参与权和监督权。

要提升高校党内权力运行制约和监督的制度保障力。高校党内权力运行制约和监督制度的保障力，是高校党内干部监督制度建设的目的与归宿，也是高校党内干部监督制度建设效能的重要体现。第一，要考虑高校党内监督动机的影响策略，倡导对高校违制行为的“零容忍”，强化对监督制度的权威性和约束性共识。第二，要考虑高校党内监督制度的救济策略，有效保护和奖励高校内外勇敢举报者，营造勇于“吹哨”“言事”的社会氛围。第三，要考虑高校党内监督制度的威慑策略，加大违制成本以提高廉政比较收益。

(二)构建和完善高校党内权力运行、制约和监督机制

长期以来，高校党内形成了“议行监合一”的权力结构，进而形成了权力集中型、单向式的党内监督机制，高校党内权力集于一身的运行走势，主要是自上而下的单向式监督。为此，要整合资源和改革创新现行高校党内权力监督活动的运行机制，实现“从集权性党内监督向民主性党内监督转换，从封闭性党内监督向开放性党内监督转换，从权力性党内监督向制度性党内监督转换，从单向性党内监督向全过程党内监督转换”[9]，构建民主、公开、双向、互动的高校党内权力运行制约和监督机制，以降低高校党内权力监督成本和保证高校党内权力监督效果的最大化。

要构建自上而下与自下而上双向互动的高校党内权力运行制约和监督体系，形成自上而下监督与自下而上监督相结合的纵向监督制约机制。高校党内权力运行制约和监督是双向互动的，在制约中存在反制约、监督中存在反监督，实现自上而下监督与自下而上监督的互动与统一。要改革高校党内权力制约和监督运行机制，理顺高校党内相关权力的授受关系，以权力制约权力搞好自上而下的监督。同时，要突出处理好高校党内权利与权力的相互关系，切实推进高校党内权力自下而上监督机制建设，保障和落实高校党员作为党内监督主体的民主权利，以权利制约权力改变高校党内监督活动的单向封闭形式。要从制度上保障高校党员对党内各级领导干部监督，以及个人对组织、下级对上级进行批评监督的民主权利，构建自上而下与自下而上相结合的高校党内权力监督机制，保障、维护和落实高校基层组织和党员多渠道、多层面、多环节对组织干部和上级权力进行监督，保障高校党内权力运行过程和结果公开透明以有效防止贪污腐化问题。

要构建高校党内权力运行制约和监督，与群众民主以及舆论相结合的横向监督机制。实行高校党内与国家法律、群众民主与舆论监督相结合，灵活运用各种监督制度力量来监督和制约高校党内各级领导干部。要不断拓宽高校党内权力监督渠道，合理配置高校党内权力与权利体系，把本应归高校权力机构、行政机构和纪检机构的权力，从高校党内各级权力组织的执行体系中分离出去。要理顺党内监督与高校职代会权力、行政法律、群众民主等监督关系，不断健全高校党内、社会、群众、舆论等监督体系，形成党内与党外、上级与下级、组织与群众等监督相互配合，构建完备而科学的高校党内权力的运行制约和监督体系。

要构建高校党组织成员之间的高校党内权力平行监督与制约机制。为了提高高校党内权力运行制约和监督科学化建设水平，要保证高校党内干部特别是主要领导干部权力行使沿着制度化与规范化的轨道运行，积极完善高校党内权力同级班子成员之间的平行监督机制。第一，要强化高校党内权力的互相制约与监督，增强班子成员开展监督和接受监督的自觉意识，集体行使公共权力以抵制个人独裁和专断。第二，要规范高校党内权力运行的规则与程序，对班子成员特别是“一把手”权力进行严格界定，按照法律规定强化高校党内权力的内部监控。第三，要使高校党内的权力行使与利益分配更加合理，合理下放和制约监督党政“一把手”的集中权力，形成班子成员之间的相互制衡机制。

(三)建立健全高校党内权力运行制约和监督制度体系

要构建高校党内自上而下、自下而上和内部平行监督相结合的权力运行制约和监督制度体系，充分发挥高校党内上级、同级、下级等不同主体的积极作用，以便于实现高校党内权力自上而下的运行制约和监督，强化自下而上监督和平行监督相结合。在突出加强建立健全高校党内权利自上而下监督的同时，应不断强调高校党内各级组织和党员领导干部，自觉接受高校党内自下而上监督和同级成员之间的平行监督制度。要注意引导高校党内上级、同级、下级依据法律、法规、党纪和制度开展党内监督，自觉接受各类监督主体对高校党内权力的制约和监督，根据党章和各项监督制度开展对各类监督客体的全面监督。要从过去偏重自上而下的高校党内权力监督制度建设，转向注重自下而上和同级组织内部之间的监督制度建设，基本形成上级、同级与下级相互配合的高校党内干部监督制度体系。

要建立健全高校同体(党内)监督与异体(党外)监督相补充的高校党内权力运行制约和监督制度体系。高校同体(党内)监督具有直接性和针对性特点，可以控制、调整和监督高校党内干部言行以及公权运行的具体过程，但是极易出现弱监、虚监、拒监、禁监现象。高校异体(党外)监督具有主体广泛性与外部性、形式多样性与灵活性、活动客观性与公正性，目的在于防止高校党内干部言行特别是公权活动偏离价值原则和政策方向。要实现高校同体(党内)与异体(党外)监督相互配合，依靠高校党内同体监督的教育、预警、惩戒功能，加强对高校党内干部权力的运行制约和监督。同时，运用宪法、政纪、法纪以及群众、舆论压力等手段，依靠党外异体监督约束高校党内干部言行和公权活动，以彼此弥补和协调推进高校同体监督所不能涉及的对象、领域和层面。

要构建高校专门机构与广大人民群众监督互动的党内权力运行制约和监督制度。在高校党内干部监督制度建设体系中，高校专门机构监督属于权力监督，是一种法律法规授权的监督，而群众监督则属于权利监督，是一种非权力性的监督。如果没有高校党内纪委等专门机构的监督，对高校党内干部监督就会流于形式而不起效果。高校群众监督功能与目标实现需要专门机构监督作为保障，高校专门机构监督离开群众监督就会失去广泛的群众基础。伴随高校党情干情与专门机构名称变化，亟需改革和完善高校党政权力的监管体制。同时，要注重发挥高校广大党员群众的监督功能与主体作用，让广大党员和群众一起来管理高校和监督干部，不断增强高校党组织的影响力、凝聚力和创造力。要坚持高校党内专门机构监督与广大人民群众监督互动，形成合理有序的高校党内权力运行制约和监督机制。

综上所述，当前我国高校党内权力运行制约和监督存在诸多现实问题，高校党组织应该顺应党员群众愿望和时代要求，在现有的宪法框架和中国特色的政治制度范围内，总结和借鉴国内外高校党内权力运行制约和监督经验，围绕厘清权力授受关系、合理分权与制衡、建立健全公开透明机制等制度改革，强化宪法和党章在高校党内的最高权威，切实保障和贯彻落实高校党员干部的主体地位，形成制度管权、事、人的高校党内权力运行制约和监督机制，推进高校党内权力运行制约和监督“阳光制度”的理论创新与实践探索。

[1]胡锦涛在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[N].人民日报，2012-11-18(A01).

[2]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报，2013-11-16(A01).

[3]中共中央政治局召开会议决定召开十八届六中全会[N].人民日报，2016-07-27(A01).

[4]汤俊雅.我国高校权力运行制约与监督模式研究[J].苏州大学学报(教育科学版)，2016(3)：23-30.

[5]张德祥.高等学校的办学自主权与内部运行机制的调适[J].高等教育研究，1998(5)：24-27.

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[责任编辑张家鹿]

10.16366/j.cnki.1000-2359.2016.06.007

2016-03-01