乡贤参事会及其在乡村协商民主中的价值分析——以浙江省嵊州市竹溪乡乡贤参事会为例

康静思，刘孝才

（中共郴州市委党校，湖南郴州423000）

乡贤参事会及其在乡村协商民主中的价值分析
——以浙江省嵊州市竹溪乡乡贤参事会为例

康静思，刘孝才

（中共郴州市委党校，湖南郴州423000）

乡村社会治理呼唤基层协商民主创新，乡贤参事会作为一种新型乡村协商民主形式，具有重要的价值。通过对浙江省嵊州市竹溪乡乡贤参事会组织结构、职能、协商途径等方面的分析，发现其具有搭建协商平台、优化协商主体、促进政治参与、提升协商实效等正向价值，同时也具有代表性不强、精英民主挤压大众民主、规范化欠缺等负向价值。

竹溪乡；乡贤参事会；协商民主；价值

党的十八大报告指出，“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式，积极开展基层民主协商，完善协商民主制度和工作机制”[1]。乡村作为我国协商民主的重要实践场所，创造了丰富的协商经验。本文以浙江省嵊州市竹溪乡乡贤参事会为个案，对乡贤参事会的运行及协商价值作深入分析，以期对其他地区乡村协商民主建设和乡村治理提供有益参考和借鉴。

一、乡村社会治理呼唤基层协商民主创新

改革开放以来，我国乡村社会发生了巨大变迁，乡村社会治理面临着巨大挑战，主要表现在以下几方面。一是基层政府治理能力不高，认同感降低。全面取消农业税以后，原来基于征税关系而形成的基层利益共同体被打破，大大影响了乡镇财政收入，政府与民争利现象时有发生，直接损害了政府在村民中的威信，村民对政府的认同感大大降低。二是村民自治存在行政化和形式化趋势。随着乡镇政府公共服务供给的增多和阵地的下移，村委会承担了本不属于其职能的各类行政事务，原来村民自治设想的“纵向到底，横向到边”的治理目标难以实现，甚至导致了村委会与村民小组的链接几乎中断或者脱节，村民自治的着力点逐步失去。村民成为民生实事中的“看客”，或成为在乡村治理中的集体失语“观众”。三是村民维权意识高、参与途径少。随着外出流动人口的增多和生活水平的提高，村民的文化水平不断提升，他们的权利意识不断增强，但村民参与公共事务的途径缺失，村民经常面临着诉求无处表达、切身利益无处维护的局面。这些情况说明，如何架起政府自上而下的治理与村民自下而上的参与治理之间的桥梁，最终实现乡村社会的善治，成为理论界和实践界关注的焦点。在寻求路径的探索中，协商民主成为很多学者和基层政府官员的重要选择。

协商民主一词首次从学术意义上出现是在1980年，美国政治学者约瑟夫·毕塞特发表了《协商民主：共和政府的多数原则》一文，自此，协商民主成为西方民主政治理论发展的新动向。此后，哈贝马斯等西方学者对协商民主理论进行了探讨，出现了不同的学术观点。在关于协商民主涵义界定方面就存在三种不同倾向：一是将协商民主理解成一种政治决策形式；二是将协商民主看成是一种治理形式；三是把协商民主描述成团体组织或政府形式[2]。协商民主是我国人民民主的重要形式。党的十八届三中全会强调，推进协商民主广泛多层制度化发展。2015年，国务院印发《关于加强城乡社区协商的意见》，就城乡社区协商建设进行系统部署。我国各地在不断探索推进基层协商民主创新，典型代表有浙江温岭的“民主恳谈”、南京的“党员议事会”、四川彭州的“社会协商对话会”、吉林安图的“民意裁决团”、云南盐津的“参与式预算”、湖南衡阳的“四会四议制”等，这些协商形式取得良好实效，丰富了社会主义协商民主的理论和实践。

近两年，一种新的协商形式——乡贤参事会在浙江、广东、安徽、海南等多地兴起。今年5月，中国乡贤治理论坛在浙江省召开，来自全国多个省市的80余位学者和官员就“乡贤参与农村治理”进行探讨，不少学者提出，乡贤参事会作为乡村协商议事的平台，丰富了基层协商民主形式，促进了基层协商民主的发展，推动了政府治理与村民自治的良性互动。

二、浙江省嵊州市竹溪乡乡贤参事会的产生与运行

竹溪乡位于嵊州市西北部，在诸暨、绍兴、嵊州3县市的交界处，属于典型的山区小乡，辖3个行政村，虽然地理位置有着“金三角”的优势，但受交通道路的制约以及山区生态保护的需要，工业企业仅有3家加工型的，因此全乡有1/3的人外出打工创业，足迹遍布嘉兴、绍兴、诸暨等10多个城市。从2015年初起，竹溪乡通过培育和发展乡村两级乡贤参事会，整合在外的商、政和学界的优秀人士，通过一系列的制度、活动，让他们投身到乡村建设和治理中。截至2015年11月，3个村相继成立了村级乡贤参事会。

（一）组织结构

参事会下设理事会，一般设会长1名、副会长4名、秘书长1名和副秘书长2名，理事会理事8—10名，会员若干名。会长是在册会员一致选举出来的。理事会成员一般由“村支”“两委”成员、文化名人、致富能手等组成，由筹备委员会或上一届理事会提名，由全体会员选举产生。会员入会须经会员大会或者理事会讨论通过，对于乡贤参事会的成员，坚持从乡村内、外两大类人员中择优选取。这样既保证了乡贤参事会对乡村工作实际和现状的了解，也保证了现代经济和文化对本乡村民的熏陶。

（二）职能

主要发挥乡贤在地缘、人缘、亲缘以及学识、经验、财富等方面的优势，凝聚社会共识，激发自治活力，推动“村事民议，村事民治”，提高乡村社会治理的民主性和科学性。根据章程，参事会主要职能是“弘扬优秀传统文化，促进奖教助学和乡风文明；组织慈善公益活动，开展扶贫济困等活动；积极引智引才引资，助推乡村经济及社会发展；参与公共事务管理，为乡村组织提供决策咨询；推动村规民约实施，健全乡村民主自治，维护公序良俗；了解乡情村情民意，反馈群众意见建议；协调邻里纠纷，促进社会和谐”等七个方面。

（三）特征

乡贤参事会作为一种民间社会组织，具有以下特征：1.成员的精英性。大都由教师、退休官员、企业老总等组成，他们是乡村的文化名人、经济能人或政治贤人，比普通村民拥有更多的声望、资金和权力等社会资源，是乡村中的精英群体。2.参与的自愿性。加入与退出自愿。3.服务的公益性。不是以自身的盈利为目标，而是为了满足社会公众的多样化需求。4.运作上的协同性。要接受村党支部的领导，接受乡镇人民政府、村民委员会的业务指导和监督。

（四）协商途径

竹溪乡党委政府立足本地实际创设载体，让乡贤参事会能以不同的形式参与到乡村协商中。一是在决定重大项目和重要事宜时，组织参事会成员开会，让乡贤群体各抒己见，充分发挥智囊团作用。二是邻里矛盾协调，由在乡的乡贤牵头成立调解应急小组，对于小矛盾立即上门做好协调，对于棘手的主动与政府对接，联合处理，确实将矛盾化解在基层。三是参与公益性投入，对于乡村的基础设施等以政府奖励或者授予奖牌的方式，积极引导乡贤个体或者乡贤群体来进行公益性投入。

三、竹溪乡乡贤参事会协商价值分析

竹溪乡乡贤参事会积极参与乡村社会治理，促进了基层协商民主发展，在分析其协商价值时既要关注其正向价值，也要探究其负向价值，以准确把握其价值属性。

（一）正向价值

1.搭建了协商平台。在农村，村民参与公共事务的途径较少，村民遇到重大事项时，不知道如何来表达自己的主张和诉求。乡贤参事会成立后，村“两委”经常召集乡贤参事会成员就全村公共事务进行协商，乡贤们充分发挥他们的知识和能力优势建言献策，提高了村“两委”决策的科学性，村民也借助乡贤充分表达利益诉求，这样，乡贤参事会既是决策咨询机构，又是利益博弈的场所。2015年底，竹溪乡开展了违建坟墓拆除大会战，不少村民抵触情绪较大，乡贤参事会走入田间地头，收集民意民情，从群众利益和政府工作角度出发，同政府当面沟通协商，最终制定了最佳的、可操作的行动整治方案，群众满意，政府放心。同时，乡贤参事会也是村民之间利益的协商者，当村内发生矛盾纠纷时，乡贤参事会可以作为利益双方的调节者，通过做好双方的思想工作来解决问题。

2.优化了协商主体。谁来协商是协商民主的先决条件，长期以来，竹溪乡和我国大多数乡村一样，村“两委”成为政府的代言人，成为乡村社会的唯一治理主体，这种一元化的治理结构致使乡村协商民主的随意性很强，偶尔进行的协商也是形式大于内容，参与协商的村民代表由村“两委”决定，这些主体的代表性、能力水平往往并不能满足协商的需求。竹溪乡乡贤参事会成员中有大学教授、公司董事长、退休官员等，他们的文化水平、能力素质和社会声望较高，是乡村协商的优质主体，他们能够提出较合理的建议，从而容易达成共识。

3.扩大了政治参与。随着经济的发展和民主的进步，普通村民的公民意识逐步觉醒，权利意识不断增强，希望更多更有效地参与到乡村公共治理中。但是，由于长期以来形成的“政府管理”观念的深刻影响，加上村民普遍文化水平偏低等因素影响，村民在政治参与上始终处于弱势地位，这极大地影响了中国基层民主发展的进程。乡贤参事会成员具备较高的民主意识，他们在积极参与乡村治理的过程中表现出来的智慧、能力以及由此为村民带来的实际利益，可以引导村民逐步产生对民主的兴趣，进而通过宣传教育加强他们对基层民主和政治参与的认知和情感。他们的政治参与活动也使乡镇干部认识到自己的治理理念和方式必须与时俱进，民主意识必须及时提高。乡贤参事会通过开办正式的讲习所、学习班、图书室等，或通过非正式的聊天交流，逐步培养村民的协商能力。因此，乡贤参事会组织其他主体参与到乡村治理中来，实现了政府主导、乡贤参事会协同、居民广泛参与的良性互动。

4.提升了协商实效。竹溪乡乡贤参事会成立以来，通过参与乡村社会治理，取得突出实效。乡贤参事会使村民自治有了着力点，解决了村委会“行政化”倾向严重的问题。乡贤、村委会、大部分村民都聚集在一起，以乡贤参事会这个民间组织来牵头处理政府、村民的日常事务，以“熟人办熟事、熟人管熟人”这种最自然生态的方式处理，可以解决政府有时不能面面俱到的工作，也颠覆了原来村民对政府、村委会不信任、不支持的政治生态，对政府的认同度大大提高。现在，对于干部下村做工作、了解情况，大部分村民转变了冷淡、事不关己高高挂起的态度，体现了少有的热情，有事说事，出谋划策，即使有个别所谓的“刁民”无动于衷，但也改变了原来没事找事、专挑刺的恶习。乡贤参事会积极发挥桥梁纽带作用，它从站在政府的高度及身处乡村的角度，一边向上反映群众的诉求、意见，一边对群众传达政府的政策方针和有关工作，通过上传下达，使党委政府的导向、群众的意愿能平衡到同一个点、同一个平台，为人民群众的倾诉提供了有效的渠道，让政府、群众的沟通交流更加便捷，信息传达更加全面，大大融洽了干群关系，促进了社会和谐。在竹溪村村民服务中心的建造中，乡贤带头带动家人进行捐款，并深入农户家里做好劝捐工作，对于在外创业有成的鼓励他们多捐，服务中心顺利完工，提升了乡村社会公共服务水平。

（二）负向价值

虽然乡贤参事会体现协商特性，在乡村协商民主中具有重要价值，但其特征与协商民主的要求并非完全重合，在有些方面会成为乡村协商民主发展的限制性因素。

1.代表性不强。竹溪乡乡贤参事会不是当地居民自发产生的，而是当地政府为了整合乡村资源、提高乡村治理水平而采取的改革措施。乡贤参事会从它诞生之日起就面临着群众代表性和参与性不强的问题，而在其后的运行中，其职能发挥更多的是靠政府的推动，特别是离不开村“两委”的推动。乡贤参事会的成员是乡村社会的精英人士，相对于全体村民来说，他们的规模较小，并不能代表全体村民。同时，中国乡村社会是血缘和家庭意识很浓的地域性社会，宗族观念根深蒂固，有时一个村庄就是由一两个大的宗族组成，乡贤往往是宗族中有一定影响力的代表人物。如果乡贤参事会被一两个宗族乡贤所控制，再加上这些宗族乡贤思想观念过于狭隘化、宗族化，乡贤参事会就可能异化为家族宗派势力。

2.精英民主挤压大众民主。平等是协商民主的核心价值，它要求协商的主体在机会和能力等方面是平等的。乡贤在知识和能力等方面比普通民众拥有更多的优势，因此，在协商过程中，乡贤参事会成员的意见更容易被采纳和接受，甚至乡贤参事会有可能架空村“两委”，代为行使村级事务决策权。同时，乡贤一般拥有较多的社会资源，与政府的关系比较密切，他们在农村项目建设、扶贫开发、资源利用等方面拥有普通百姓无可比拟的优势，政府更愿意和他们合作，乡贤参事会可能垄断乡村公共资源，发生独霸公共资源、假公济私、仗势欺人等现象，甚至异化成地方黑恶势力。

3.规范化欠缺。规范化是协商民主的内在要求。虽然参事会在短期内得到快速发展，但也存在规范化欠缺的问题。在外部规范化方面，对乡贤参事会性质的界定一直比较模糊，从法律上来看，乡贤参事会并不属于真正的农村社会组织，无法在民政部门进行登记，其法人资格也难以获得，这就使得其在运行过程中面临一些难题，比如乡贤参事会无法设立独立的资金账户，一些乡贤参事会只能将资金账户挂靠在村集体经济上，这既造成资金管理上的混乱，也不利于乡贤参事会独立发展。在内部规范化方面，乡贤参事会虽然建立了工作章程，但总体而言，规范其运行的制度还不健全。比如，乡贤参事会如何对参事捐赠、政府资助、社会捐助及产生的相关利息等资金进行有效的管理，哪些事情需要参事会协商、协商意见如何转化为决策行为，乡贤参事会的权力边界在哪里，如何对乡贤参事会的协商效果进行评价等机制还不健全等。这些问题使乡贤参事会的协商具有很强的随意性，可能会背离成立的初衷，成为乡村协商民主发展的阻碍力量。

总之，乡贤参事会在乡村协商民主中既具有正向价值，也具有负向价值。因此，政府要逐步完善乡贤参事会的相关法律和运行机制，加强乡贤参事会的制度建设，健全监督和考核办法，正确处理好乡贤参事会与村支两委、村民的关系，促进乡贤参事会在乡村协商民主中发挥更大作用。

[1]本书编写组.十八大报告辅导读本[M].北京：人民出版社，2012：27.

[2]蔡峰.西方协商民主理论研究综述[J].当代社科视野，2008（5）.

责任编辑：潘宏纹

10.3969/j.issn.1009-0339.2016.05.010

D638

B

1009-0339（2016）05－0046-04

2016-07-07

康静思，女，中共郴州市委党校马列主义教研室讲师，研究方向为协商民主、中国特色社会主义原理；刘孝才，男，中共郴州市委党校法学与公共管理教研室讲师，研究方向为社会治理、青少年研究。