农业综合开发产业化经营项目实证研究——以河南省Z市为例

白香燕

（驻马店市农业综合开发资金管理中心，河南 驻马店 463000）

农业综合开发产业化经营项目实证研究
——以河南省Z市为例

白香燕

（驻马店市农业综合开发资金管理中心，河南 驻马店 463000）

河南是一个农业大省，近年河南充分发挥农业综合开发在现代农业建设中的优势作用，农业生产基本条件得到改善，农业和农村经济结构进一步优化，农业综合生产能力和综合效益进一步提高。作为农业综合开发项目之一的农业产业化经营项目，在推进河南农业和农村经济结构的战略性调整、增加农民收入、促进农村专业合作组织规范化发展等方面做出了积极贡献。当然，农业产业化项目实施过程中也存在一些问题，找出问题产生的原因，探索进一步扶持农业产业化经营项目的对策及建议，可以加快推进河南农业现代化建设进程。

农业产业化；农业综合开发；农业

一、农业产业化经营项目有关政策

（一）概念分析

农业综合开发是指国家为保护、支持农业发展，改善农业生产基本条件，优化农业和农村经济结构，提高农业综合生产能力和综合效益，设立专项资金对农业资源进行综合开发利用的活动，包括土地治理项目和农业产业化经营项目两类。农业产业化经营项目包括经济林及设施农业种植、畜牧水产养殖等种植养殖基地项目，农产品加工项目，储藏保鲜、产地批发市场等流通设施项目[1]。扶持的对象包括国家级和省级农业产业化龙头企业（含省级农发机构审定的龙头企业）以及农民专业合作组织等[2]。重点扶持的产业包括：专用小麦、专用玉米、优质水稻、高油大豆、“双低”油菜、“双高”糖料、棉花、蔬菜、畜禽、名优经济林（果）、茶叶、名优花卉、蚕桑、水产等，其主要任务是通过对农业产业化龙头企业等经营主体的扶持，延长农业产业化链条，推进农业和农村经济结构的战略性调整，提高农业综合效益，增加农民收入。该项目对于促进农业结构调整和优化，增加农民收入起着四两拨千斤的作用，为解决“三农”问题做出了积极贡献。

（二）政策举措

从1994年开始，国家农业综合开发办公室从农业综合开发资金中划出一块资金，专门用于扶持农业产业化经营项目。农业综合开发财政资金原则上70%以上用于土地治理项目，30%以下用于产业化经营项目。产业化经营项目财政资金实行补助、贴息等方式全部无偿投入。以河南省Z市为例①，该市农业产业化经营项目资金来源为中央财政资金安排、省市财政配套资金安排及企业自筹资金，各级财政负担比例为：中央财政和地方财政按1∶0.4分担，其中地方负担部分由省财政和省辖市财政按0.344∶0.056的比例分担，县区财政不负担配套资金。农业产业化经营项目财政扶持采取补助和贷款贴息两种形式，补助资金专项用于具有明显竞争优势和辐射带动作用的产业化经营项目，贷款贴息资金用于符合农业综合开发扶持范围的贷款项目的贴息。

2005年8月国家出台《国家农业综合开发资金和项目管理办法》（中华人民共和国财政部令第29号），2008年财政部印发了《农业综合开发中央财政贴息资金管理办法》，2010年国家又出台新的《国家农业综合开发资金和项目管理办法》（中华人民共和国财政部令第60号），这也是目前正施行的管理办法，财政部令第29号同时作废。2001年财政部印发了《农业综合开发资金报账实施办法》，2006年国家出台了《农业综合开发财务管理办法》，2012年3月1日河南省颁发了《农业综合开发条例》，条例指出农业综合开发财政资金应当按照国家农业综合开发行政主管部门规定的使用范围和财务、会计制度进行管理，专人管理、专账核算、专款专用，实行财政无偿资金县级报账制。

二、农业产业化经营项目实施情况分析

Z市是传统农业大市，农业产业化发展情况基本反映了河南省农业综合开发的现状，具有很好的代表意义。为进一步分析河南省农业综合开发和农业产业化现状，课题组特以Z市为研究对象，从农业产业化经营项目方面进行实地调研。

（一）项目及财政投入情况

2013—2015年度，Z市共实施农业产业化经营项目49个，其中龙头企业30个，合作社19个，项目总投资61793万元（其中财政资金8184万元，企业自筹资金53609万元）。2013年扶持项目20个，投入资金37698万元（其中财政资金1763万元，企业自筹资金35935万元）；2014年扶持项目24个，投入资金20699万元（其中财政资金4643万元，企业自筹资金16056万元）；2015年扶持项目5个，投入资金3396万元（其中财政资金1778万元，企业自筹资金1618万元）。项目分别涉及商品猪养殖、无公害蔬菜种植、核桃种植、夏南牛养殖、蜂业养殖、白条鸭生产、生态羊养殖、葡萄园种植、生牛屠宰加工、生物有机肥、香菇生产、花菇深加工、双孢菇温控栽培、蔬菜育苗种植、面粉、粮油、方便面加工、杂粮生产、小麦良种、脱皮芝麻、枣酪果浆饮料、仓容设施等行业，如表1所示。

表1 2013—2015年度Z市农业产业化经营项目及资金投入情况表

根据表1，2013—2015年度，Z市共投入财政资金8184万元扶持农业产业化经营项目49个，其中2013年投入财政资金1763万元扶持项目20个；2014年投入财政资金4643万元扶持项目24个；2015年投入财政资金1778万元扶持项目5个。2015年项目和资金减少的原因是由于2015年省财政产业化资金有政策性调整，批复投放Z市的产业化项目较上两年度有大幅度减少，但从单项项目投入资金量数据分析，2013年平均每个项目投入财政资金88.15万元，2014年平均每个项目投入财政资金193.5万元，2015年平均每个项目投入财政资金355.6万元（见表2）。由此可以看出，财政资金扶持产业化单个项目的力度逐年加大，在立项择优、择强的基础上，同时也相应地提升了规避投资风险的能力。

表2 2013—2015年度Z市农业产业化经营项目单项平均资金投入情况表 单位：万元

（二）项目实施的主要做法

1.严格项目立项

Z市农业产业化经营项目在申报中，始终坚持立足资源、区位等条件，科学规划优势主导产业发展方案，按照“扶大、扶优、扶强、促增收”的开发方针，严把关键环节，创新项目管理运行机制，实行竞争立项、集中投入、重点扶持，有力地推进了农业产业化从传统农业向现代农业转型发展。一是公开选项。鼓励更多符合Z市产业化经营扶持政策的涉农企业和农民专业合作社申报。根据当年的申报指南，立足实际、因地制宜地围绕当地产业发展规划，通过加强宣传、严格实地考察和强化项目申报管理来做好项目前期工作，把产业优势明显、规模较大、管理比较规范、市场竞争力强、生产效益好和示范带动效应显著的农业龙头企业、农民专业合作社纳入农业综合开发产业化经营的扶持范围，杜绝了经营不良和不能带动农民增收的项目单位套取国家财政资金。二是社会中介机构审计。对申报农业综合开发产业化经营的项目单位，根据申请财政资金的情况，委托会计师事务所，进行财务状况和生产经营情况审计，确定申报材料的真实性。三是择优立项、公示。项目实行专家评审、竞争选项、优胜劣汰，对拟立项扶持的项目进行公示，接受社会监督。

表3 2013—2015年主要经济、社会效益分析表

2.加强项目管理

Z市农业综合开发项目与资金分设在市农业综合开发办公室和市财政局管理，农业综合开发工作各司其职，每年初、年末组成联合检查组，对上年度工作进行检查验收，对下年度项目进行考察及筛选。平时经常对项目建设进行督导和对资金拨付、报账进行督察，确保项目按照计划的建设内容和进度实施，使其如期完成项目建设任务，发挥农发资金应有的效益。项目实施过程中严格执行项目建设法人制、奖惩制和项目招标制，严格监管，确保项目建设严格按照实施计划进行。对项目的建设和经营情况进行考核，作为下年度财政扶持项目审批的重要依据，对项目计划由财政资金支付的建设内容实施公开招标制。

3.强化资金监管

按照农业综合开发资金项目管理办法的要求，加强项目资金监管，按照“项目定资金，资金到项目”以及相关资金管理规定，建立严格管理制度，做到科学使用，规范管理。结合项目建设周期，分期分批编制报表凭证，严格执行财政资金县级报账制。实行专人管理、专账核算、专款专用和用后审计，确保项目资金合理使用和发挥效益。为加快项目资金支出拨付进度，每月要求各县区上报支出进度台账。举办全市农业综合开发资金管理培训班，提高农开工作人员的政策水平和业务能力。每年财政部门对资金使用情况进行督导检查，并自觉接受国家审计署、省农办、市审计局的检查。

（三）项目实施产生的效益

多年被扶持的农业产业化经营项目，尤其是近年得到扶持的龙头企业和合作社，在带动基地面积、建立标准化生产养殖场、引导农户生产、带动农民脱贫致富、促进专业合作社规范化发展上呈现出多重效应。据统计，2013—2015年，Z市产业化经营项目营业收入238206万元，利润总额29508万元，直接带动农户241983户，新增就业人数7140人，直接带动农民增收45993万元。其中2013年营业收入76408.7万元，利润总额10307万元，直接带动农户136276户，新增就业人数5049人，直接带动农民增收16418万元；2014年营业收入154849万元，利润总额17123万元，直接带动农户104809户，新增就业人数1805人，直接带动农民增收20952万元；2015年营业收入6948.25万元，利润总额2077.9万元，直接带动农户898户，新增就业人数286人，直接带动农民增收8623万元（见表3）。

案例一：2014年在Z市确山宜林荒山实施的1700亩优质薄皮核桃种植业基地新建项目，采取公司+基地+合作社+农户的推广种植模式，对周边群众起到了示范带动作用。通过土地整理、统一供苗、技术培训、规范管理等措施，建成一个高标准、规模化的良种核桃示范园区，为万亩核桃基地的建设打下坚实基础，实现确山县林业的可持续发展。带动周边1000多户农民利用荒山资源脱贫致富，变资源优势为经济优势。通过项目的实施，建立项目单位与农户的利益联结机制，围绕基地促发展的良好局面，紧密地联结市场，从而形成产前、产中、产后为一体的、环环相连的产业格局，带动更多农户走种植核桃的脱贫致富奔小康之路，加快新农村建设步伐。项目实施期间，需雇用大量劳动力，可直接安排就业人员200多人在项目基地工作，间接带动就业人员400多人从事与核桃种植、加工、贸易相关的工作，为当地群众提供大量的就业机会，可使当地群众年人均收入增加5000多元（见表4）。

案例二：2013年Z市扶持的确山县年出栏2000头商品猪养殖扩建项目，总投资145.91万元，其中投入财政资金70万元。合作社在实施项目中采用“合作社+农户+市场”的运作模式，通过与农民签订《生猪放养与回收协议》，将合作社与农民的关系固定下来，形成一个强大而紧密的养殖联合体。合作社对农户全程提供整套的饲养技术、饲料、兽药、兽医技术等售后服务，生猪回收利用市场价和保护价相结合的方式，从而保证农户的利益。通过示范带动，直接带动当地生猪养殖户40户，年增加养殖收入160万元，农民增收120万元。2014年实施的年出2000头黑猪养殖基地新建项目，总投资150万元，其中投入财政资金98万元。项目建设宗旨是为“三农”服务，本着与农民平等、互利、双赢的原则，合作社与成员签订供种、防疫、供应饲料、统一销售一空等协议，指导农户进行确山黑猪的养殖，与农民结成利益共同体。通过本项目的实施，极大地提高了农户确山黑猪饲养管理水平，带动全体社员及周边农户205户发展养殖及相关产业（见表5）。该县有选择、有重点地将具有畜牧业养殖特色，有一定发展前景、辐射带动面广、能给农民增加收入的农民合作社作为扶持对象，目前确山县农民专业合作社已达1437家，国家级示范社2家、省级示范社4家、市级示范社18家。

表4 2014年Z市确山县优质薄皮核桃种植项目产生的效益

表5 Z市扶持确山县生猪养殖产业情况表

据Z市工商局初步统计，截至2014年年底，Z市各类专业合作社为10633家，总户数位居河南全省第一，较2013年同期增长52.79%;出资总额387.54亿元，同比增长129.84%;成员总数70021人，同比增长48.51%，农民专业合作组织已成为服务河南农业，促进农村经济发展的重要力量。Z市每年安排60%的农业产业化资金扶持农民专业合作社以提高其实力，增强农业生产组织化和标准化程度，使之成为农民增收的“领头羊”。这些合作社以服务化、市场化作为自己的经营方向，为组织成员和农民从事农业生产提供产前、前中、产后服务，在一定程度上发挥了连接市场与农户的桥梁和纽带作用，受到群众的信赖和拥护。

通过农业产业化经营项目的实施，Z市依靠各类农业龙头企业和各类合作组织，将农产品生产、加工、销售和服务紧密结合起来，围绕Z市的优势特色产业，有效地解决分散的农户经营与大市场连接，以市场牵头，合作社带基地、基地连农户的模式，通过“农户+专业合作社+龙头企业（公司）”的经营模式，面向市场需求，坚持经济效益、社会效益和生态效益并重的原则，发展各类产业化项目，增加农民收入，带动农民脱贫致富，推动了项目区乡镇乃至全市经济发展。全市农业产业化经营项目顺应生产力发展的客观要求，已进入一个稳步良性发展时期，被扶持的合作社和龙头企业所形成的产业，基本代表着河南农业产业化的发展方向和走势，在一定程度上促进了现代农业的发展，提高了河南农业生产的标准化、规模化、科技化经营水平。

三、农业产业化经营项目发展的问题分析

Z市农业产业化项目经过近年的精心培育和扶持，虽然取得了较快的发展，但受资金、技术、科技等多种因素的制约，项目单位结构松散、规模偏小，与市场要求和当前经济形势相比，还有较大差距；在经营过程中行为不够规范，个别项目管理混乱，在具体实施中还存在或面临一些问题。

（一）当前政策执行中存在的问题

Z市是农业大市，全市10个县区有7个贫困县，其中4个县属于国家级贫困县，经济总量比起经济发达地区仍然滞后，产业化项目在规模、数量及效益等方面仍存在不足。总体上表现为企业实力仍然不足、财务制度不够健全、企业持续盈利不够稳定、抗风险能力偏弱等不利因素。与此同时，农业产业化经营投入方面的相对不足，在一定程度上也影响了产业化经营的快速发展。

1.批复项目数量太少

面对着大量的申请农业产业化经营项目群体，产业化经营项目资金额度相对项目单位来说偏少，而且有限的产业化经营项目资金又不能实现连续扶持和滚动开发，无法重点带动项目单位，形不成规模效益。这种撒胡椒面的操作方法，不能从根本上壮大企业规模，实现产业化升级。例如，Z市西平县已累计注册成立各类农民合作社1787家，家庭农场270家，拥有农业产业化企业200多家，而每年分配给该县的农业综合开发产业化项目只有2个，僧多粥少，无法满足新型农业经营主体对项目的需求。

2.项目立项、实施程序过于复杂

申报程序复杂造成申报周期长，编报与上报材料太多，现有县级报账制程序比较繁杂，批复相对滞后，使项目无法按时按需开工实施，而市场机遇稍纵即逝，从而影响经济效益，在一定程度上影响了申报项目的积极性。

3.产业化项目企业融资难

中央财政安排的农业产业化贷款贴息资金，主要用于金融机构对龙头企业和农民专业合作社的贷款贴息，虽然金融部门给予信贷支持，为企业缓解一定困难，但是，大多数农民专业合作社和种养大户，由于银行门槛高、办理贷款手续繁杂而贷不到款，因而很难享受到贷款贴息的优惠政策。缺少了金融信贷的支持，发展资金不足，单靠自身实力很难发展壮大。“缺资金、难担保”成为制约合作社发展的主要瓶颈。

（二）项目与资金管理方面存在的问题

1.项目管理与资金管理脱节

项目管理方面，项目安排分散形不成规模效益，自筹资金管理方面，企业为节省资金，不开税票打白条较多。资金管理方面，在全面实行规范性的资金报账与工程建设招投标之前难以相互协调推进，直接影响了项目建设的整体进度和报账进度。

2.资产监督能力不足

因项目的实施，增添了数量很多的机械、设备、仪器及相应的基础设施工程，项目竣工工程移交后，资产随之交由企业管护，由于执行管护制度不力，管理资金有限，许多设施损毁严重，设备物资挪作他用，造成国有资产流失。

3.合作社章程制度不够严密

合作社章程制度没有紧密联系自身实际，没有具体的实施细则和相应的管理办法，指导性不强，在具体实施中不能规范运作。普遍存在着管理机构不健全，财务核算、管理不够规范，社员联结较松散、民主意识不强、技术人员贫乏、整体成员素质不高等问题，合作社规模偏小，受专业知识、政策水平、市场信息及管理经验限制，在生产加工、流通等方面存在欠缺，使农产品加工档次不高，服务带动作用有限。

4.项目资金支出进度慢

农业产业化经营项目资金普遍存在支出进度慢的情况，分析原因，既有农业综合开发产业化项目受招投标影响较大等客观因素，也有农业综合开发项目管理环节较多等主观因素。支出进度偏慢不仅会影响农业综合开发产业化项目的顺利实施，也影响着中央和省、市、县宏观决策的贯彻落实。

5.绩效评价进展缓慢，工作尚不到位

近年，各方面都在大力推进绩效评价工作，但仍然存在着制约绩效评价有效开展的几方面因素：一是缺乏独立的财政支出绩效评价综合管理机构；二是未构建规范的指标体系；三是支出评价内容不完整；四是支出评价结果约束乏力。

6.利益联结机制不完善，农民获利少

利益联结机制是产业化经营的核心。龙头企业和农户实现风险共担、利益共享，是各地发展产业化经营必须高度重视的环节，但是从目前的发展情况来看，农户和企业作为独立的市场主体，两者仍停留在买断关系上，生产、价格、质量、服务等变化直接影响着联结的紧密性和双方的行为，农户的利益不能得到充分有效的保障。

四、对策及建议

实施好农业产业化经营项目，扶持发展重点龙头企业和农民专业合作社，是引导农民走向市场，提高农业综合效益，增加农民收入的需要，也是推进农业现代化和提高农产品市场竞争力的需要。怎样支持龙头企业、专业合作社参与和带动农业产业化做大做强，建议着重做好以下几方面的工作：

（一）加大财政补助项目投入力度

在现行的补助标准上，可以考虑适度提高中央和省级财政投资标准，做到集中投入、连续投入，避免财政投资额度过小和财政资金分散的问题，形成比较稳固的投入模式，促进财政资金效益发挥的最大化。要发挥农业的多种功能，切实促进农业增效农民增收，建议加大对农民利益有紧密联系的龙头企业和农民专业合作社扶持力度，推动农业产业化在发展中规范，在规范中逐渐成长，最终形成优势产业带和特色产业群。建议上级在分配项目和资金时进一步加大对贫困县产业化经营项目财政资金扶持力度，加大对农民专业合作社扶持力度，农民专业合作社作为农民的自发组织，能够更直接、最大化地带动农民致富，因此，建议考虑适时提高扶持农民专业合作社的投入标准。

（二）抓好利益联结机制的建立和完善

在产业化各经营主体中，农户处于弱势地位，对于利益联结的方式、应当分享的利益，农户有没有真正的发言权和主动权，我们要给予更多的关注。在充分肯定绝大多数龙头企业对发展农业产业化、促进农户增收所做的贡献的同时，还要深入实际，考察了解利益机制发挥作用的具体形式和内容，认真研究解决存在的问题，防止出现坑农伤农的现象。要引导龙头企业与农户建立起更稳定的利益联结方式，建立更透明的利益分配机制，使农户在产业化发展中切实受益[3]。

（三）处理好扶持产业化经营项目与土地治理项目的关系

土地治理项目主要是着力改善农业生产条件，通过加强农业基础设施建设，保障和提高农业综合生产能力；而产业化经营项目主要是通过扶持产业化龙头企业（农民专业合作社或种养大户），促进农业规模化生产、专业化发展、市场化经营和社会化服务。实施土地治理项目是扶持产业化经营项目的“前奏”，它可以夯实农业产业发展基础，起到“强筋健骨”的作用，而扶持产业化经营项目是实现土地治理项目实施目的的必要途径。由此可见，通过加强产业化经营区域（种养基地）的农业基础设施建设，二者完全可以相互促进、协调发展。

（四）完善和充实产业化经营项目现行扶持方式

产业化经营项目现行的贷款贴息和财政补助两种扶持方式，能够充分体现国家农业产业发展的政策导向，同时也有效促进了农业产业化经营。但是符合贷款贴息和财政补助两种扶持条件的龙头企业（农民专业合作社）都是当地发展实力最强的企业（农民专业合作社），这在一定程度上限制了中小企业（农民专业合作社）的发展。建议积极有效地探索“先建后补”、种养大户补贴项目等扶持方式，进一步完善和充实产业化经营项目扶持方式。

（五）严格检查与验收，建立奖励与处罚机制

项目检查与验收是项目管理的重要环节，也是评定项目执行情况和管理水平的有效手段。检查可采取自查与互查，自查情况的结果作为本部门年度奖惩考核内容之一。克服年度验收走过场，实行谁验收、谁担责的机制，验收时，竣工工程与投入资金一对一核实，让每笔资金真正用到实处，对验收中发现的问题及时下达整改通知书，限期整改，并由审计部门进行抽查，保证遗留问题整改到位。验收结束时，对不合格的县取消下年度的项目申报，对验收成绩优良的，可适度增加下年度的投资规模。

（六）积极探索新的财政投入方式

在目前财政投入方式的基础上，积极探索新的更加有效的投入方式，比如探索将国家资金转化为股份或基金，让农民或村集体参与分红，实实在在给予农民支持，调动农民的生产积极性，大幅度增加农民收入。

注释：

①Z市为河南省驻马店市。

[1]项仁薪，朱兵.构建农业综合开发产业化项目运行机制的思考[J].农业开发与装备，2011，（6）：62—66.

[2]王建华，等.基于科技需求演化的农业生产经营主体培育与政策建议[J].贵州社会科学.2015，（2）：163—169.

[3]景为.确定农民主体地位提高农业综合开发产业化项目绩效[J].西部财会，2008，（6）：17—20.

责任编辑 凌 澜

F3

：A

：1007-905X（2016）08-0113-06

2016-05-30

白香燕，女，河南西平人，驻马店市农业综合开发资金管理中心主任，中级会计师，中级经济师。