粮食安全监管政府责任追究机制革新研究

曾志华

(衡阳师范学院 法学院，湖南 衡阳 421002)



粮食安全监管政府责任追究机制革新研究

曾志华

(衡阳师范学院 法学院，湖南 衡阳 421002)

保障粮食安全是我国政府义不容辞的责任和义务。当前我国粮食安全政府责任监管机制建设，存在立法不完备、效力层级低、操作性匮乏等缺陷。这些缺陷形成的原因客观多样，既源于立法不完善，又在于监管主体权责不清、行政问责制不健全、外部监督机制不足等。促进粮食安全监管政府责任追究机制创新，应当从完善立法和健全内外监督机制入手而展开。

粮食安全；政府监管；责任追究；机制创新

“民以食为天”，粮食是关系着国计民生乃至整个社会稳定的重要战略物资，粮食安全关乎国家安全，尤其对于我国这样一个人多地少的社会主义大国来说，粮食安全尤显重要。我国粮食生产虽然实现了十二连增，但是粮食安全问题仍然不容乐观。正如国家粮食局局长任正晓所指出：我国粮食安全仍然面临消费刚性增长、生产硬性约束的局面。一方面是人口的持续增长导致的粮食消费量的刚性增长，2015年全国人口净增加了680万人，从而直接形成了口粮的刚性需求。再加上随着人们生活水平的提高，消费肉蛋奶等粮食转化产品日益增多，人们间接消费的粮食更多；另一方面则是我国耕地、水资源、农业有效劳力、生态环境承载能力等要素对粮食生产的刚性约束越来越突出，粮食想要进一步增产愈来愈难。而完全通过进口粮食来解决吃饭问题，既不现实也是极其不负责任的做法，中国人的饭碗必须牢牢地端在自己手上。2016年中央一号文件提出：“到2020年，现代农业建设取得明显进展，粮食产能进一步巩固提升，国家粮食安全和重要农产品供给得到有效保障，农产品供给体系的质量和效率显著提高”。因此，保障粮食安全是我国政府义不容辞的责任。

本文认为在粮食安全管理中，政府责任主要是指“为最大限度保障粮食安全，政府部门所应当承担的职责和义务。”政府不仅有义务采取手段和措施保证粮食生产持续增长，在粮食持续增长的背景下重点监管粮食流通安全尤为重要。近年出现的毒大米、粮仓“空仓”等事件更引发了人们对粮食流通安全监管的广泛关注，这样的事件时有发生后，人们乃至整个社会都在反思，在这样的事件中究竟应当由谁来负责？如何负责？即学界所讨论的行政责任追究问题。本文中探讨的粮食安全监管政府责任追究，系专门针对粮食安全监管主体以及相关的行政工作人员进行的问责。对于这一问题的分析乃是本文的研究核心。

一、粮食安全监管中政府责任追究的现状

我国目前在粮食安全领域取得的成绩是有目共睹的，但是我们应当客观地看到，粮食流通安全监管中政府责任的问题还存在一些不尽如人意之处，尤其是在粮食安全领域还没有形成系统的严格有效的责任追究制度，这也是目前造成我国粮食不安全的根源之一。只有对其进行科学的分析，才能完善地予以解决。

1 立法现状

我国目前关于行政责任追究的法律规定，主要集中在《中华人民共和国公务员法》、《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政强制法》等法律中。在粮食安全监管方面，《粮食流通管理条例》以及2015年国务院发布的《粮食安全省长责任制考核办法》，毫无疑问是我国粮食安全监管政府责任追究最直接的法律依据。不过非常遗憾的是，现行的《粮食流通管理条例》关于这一块的规定非常地抽象，仅仅体现在第四十一条第二款和第五十条。其中，前者规定“粮食行政管理部门工作人员办理粮食收购资格许可，索取或者收受他人财物或者谋取其他利益，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。”后者规定：“监督检查人员违反本条例规定，非法干预粮食经营者正常经营活动的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《粮食安全省长责任制考核办法》第九条规定：“对因不履行职责、存在重大工作失误等对粮食市场及社会稳定造成严重影响的，年度考核为不合格，并依法依纪追究有关责任人的责任。”纵观以上法律条文，我们会发现这两个文件的效力层次，相较于粮食安全的重要性而言显然过低，且它们规定得均较为抽象，缺乏可操作性。

而除上述之外，目前我国尚没有法律效力层次的粮食安全监管的专门立法。即使搜索2012年国务院法制办公布的《粮食法(征求意见稿)》，其也仅仅在第九十四条规定政府部门及其工作人员在实施行政许可、监督检查等活动时，接受或者索取贿赂、徇私舞弊或者渎职、非法干预粮食经营者正常经营活动的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。此外，关于粮食安全监管责任追究的特别规定还体现于其他一些法律法规之中，例如《农业法》、《农产品质量安全法》、《粮食质量监管实施办法(试行)》等有少量涉及。

2 存在的问题

2.1 责任追究的相关规定不完善

从上述涉及到粮食安全责任追究的法律条文来看，它们规定得都过于抽象，缺乏可操作性，因而很难产生实效。这具体体现在：

第一，责任追究主体缺失。当粮食行政管理部门出现渎职、失职，导致粮食安全问题出现时，谁有权对政府监管部门进行责任追究，对此相关法律没有规定。第二，责任追究的客体不明确。依据目前的法律法规，我国对粮食安全的监管实行的是多部门共同监管的体制，主要有粮食、农业、工商、质量监督、卫生、价格等部门，而现行法律并没有明确规定这些部门的具体职责，这样的规定不利于粮食安全监管义务主体的确定。一旦发生问题，由于法律规定的模糊，使得很难确定到底应对那个部门追究行政责任以及确定各方责任的大小。第三，责任追究的方式单一。目前有关的法律法规中关于我国粮食安全监管中责任追究的方式规定过于抽象、单一，缺乏可操作性。大部分都是诸如“构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分”之类的规定。而除此之外，并没有规定其他责任追究方式，如民事或者国家赔偿责任等。这样的责任追究方式比较单一，处罚力度不够，无法达到应有的震慑效果。粮食安全关涉国计民生，粮食安全监管部门责任重大，其没有履行监管职责或者履行不适当就应当承担相应的法律责任。要确实落实这个责任，法律必须要有明确的规定，现有的法律条文很显然无法满足这一需求。第四，责任追究程序缺失。法律不仅要规定责任追究的主体、形式，还包括要规定责任追究的程序。然而，我国目前关于行政责任追究的程序性规定是非常薄弱的，在粮食安全监管相关法律法规中则更加鲜见。

2.2 责任追究力度不够

“政府作为市场监管者承担的责任是特殊的公法责任，如其疏于监管或怠于履行职责，应当承担相应的责任。”[1]17目前我国整个行政责任追究的体制，都存在追究乏力这一缺陷。现有的粮食流通相关的法律法规当中的规定，多侧重于粮食生产者和经营者的法律责任。而关于监管部门的规定则相对简单抽象，且处罚力度远远不够。同时，以上法律规范在行政责任与刑事责任的立法衔接上也规定的很模糊。以近些年时有发生的毒大米事件为例，当出现了粮食质量问题之后，大众关注的焦点主要是加工者和销售者，即到底是哪家企业违法加工生产，其责任应当如何承担，应当如何追究其责任等方面，而较少关注监管主体的责任。监管主体，因为监管不力甚至行政不作为的法律责任被忽视了。

二、粮食安全监管中政府责任追究机制存在问题的原因分析

1 立法不完善

在粮食流通安全领域，专门针对粮食安全监管主体监管不力进行责任追究的法律条文是少之又少，缺乏系统的行政责任追究机制。而现有的有关行政责任追究的立法，存在规定不具体、可操作性不强等种种问题。具体来说，这些问题主要体现在以下方面：对行政责任追究的构成要件规定不足、责任追究主体缺失、责任追究客体模糊、责任追究范围狭窄、责任追究方式单一、责任追究程序缺失等等。

实践证明，行政责任追究制度在其它领域存在的这些问题，在粮食安全监管政府责任追究过程中也同样暴露无疑。而且，在粮食安全监管领域实行责任追究还有其特殊性，主要体现在由于粮食安全作为国家安全战略的重要组成部分，其责任重大，责任认定的难度更大。这样的责任追究制度，是无法起到遏制粮食安全监管主体失职、渎职的作用的。

2 监管主体权责不清

按照《粮食流通管理条例》的规定，国家发改委和国家粮食局负责全国粮食的总量平衡、宏观调控，以及重要粮食品种的结构调整和粮食流通的中长期规划；国家粮食行政管理部门负责粮食流通的行政管理、行业指导，监督有关粮食流通的法律、法规、政策及各项规章制度的执行；国务院工商行政管理、产品质量监督、卫生、价格等部门分别在其职责范围内负责与粮食流通有关的工作；省级人民政府在国家宏观调控下，按照粮食省长负责制的要求，负责本地区粮食的总量平衡和地方储备粮的管理；县级以上地方粮食行政管理部门负责本地区粮食流通的行政管理、行业指导；县级以上地方工商行政管理、产品质量监督、卫生、价格等部门在各自的职责范围内负责与粮食流通有关的工作。

由上述规定可见，我国粮食安全监管职责分别由不同部门掌握，除了粮食行政管理部门之外，发改委、财政部门、工商部门、卫生部门、质监部门、物价部门以及农业发展银行等众多部门都承担着一定的粮食监管职能，其中的复杂程度可想而知。不仅如此，我们还发现现行法律关于这些部门在粮食安全监管中的职责的描述非常笼统。监管部门众多、权责不明确，容易导致以上各部门之间监管权的重叠，进而在现实中容易产生相互扯皮的现象，从而导致重复监管或者真空监管的出现。具体来说，前者会造成监管成本增加、资源浪费，加重粮食经营者负担等后果；后者会使得一些危及粮食安全的行为逃避监管，从而危害公众的生命安全乃至国家安全。

3 行政问责制不健全

行政问责(administrative accountability)制度，是责任追究制度的一个方面。其在我国的研究起步较晚，真正铺开是在2003年的“非典”之后，中央和地方相继出台了行政问责相关的法律法规：中央的《公务员法》、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》、《行政机关公务员处分条例》、《党政领导干部选拔任用工作责任智久办法(试行)》等，地方上的《天津市人民政府行政问责制试行办法》、《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》等。这标志着我国行政问责开始向法律化、制度化的发展，对于出现的各种重大责任事故中各级官员的问责力度也在不断加强。但是，究竟什么是行政问责？如何问责？我国的相关法律法规并没有予以明确的规定。一般认为，行政问责制的构成要件包括问责主体、问责客体、问责内容、问责依据、问责形式、问责程序、问责后果等。行政问责要行之有效，就必须对这些要素作出比较明确的规定，以防止行政问责流于形式。

4 外部监督机制不足

在监管过程中，权力与责任是政府监管权力的一体两面，其责任性也就使得这一权力的行使应当受社会的公共监督。即对监管主体及其工作人员的监管行为是否违法和适当进行监督，以促进其规范运行。此种监督分为内部监督和外部监督。

目前现行的行政组织体系的监督模式是以内部监督为主导，这一模式并不符合“‘任何人不得做自己案件法官’的法治原则，也未能实现对行政权力的有效监督”。[2]329且从监督的本质而言，外部监督才是更加有效的监督，因为“外部监督的主体和客体不在同一个组织系统内，因而这种形式的监督能够避免因监督主体和监督客体处于同一个组织系统内由于利益上的牵连关系而相互串通，降低监督效力的状况”。[3]917

目前我国对于监管机构的外部监督，主要包括人大监督、司法监督和社会监督，但是这一外部监督体制存在不足，这也影响了以外部监督为主导的监督模式的构建。具体如下：第一，人大监督。现行法律关于人大监督职能的规定过于笼统、抽象，缺乏实际操作性，制约和影响了监督效果。虽然2007年1月1目起施行的《各级人民代表大会常务委员会监督法》对人大的监督作了规范化、程序化的规定，但遗憾的是，该法仍然存在需要完善的地方。比如，关于专门监督机构的设置、监督事项的明确、监督程序的具体等。第二，司法监督。司法监督则存在监督范围窄以及由于受人、财、物的影响司法独立缺乏组织、制度保障。第三，社会监督。社会监督存在参与途径少、公众参与度不高、舆论监督乏力等问题。“社会拥有加强行政问责的巨大潜力，但是，这种力量不可能自发地产生并体现在各种问责机制中，传统问责的改革者必须设计新的机制，以充分引导和利用这种力量，通过赋予社会群体相应的权力，将其巨大的潜力转变为具体的行动，为公共利益服务。”[4]21

三、粮食安全监管政府责任追究机制革新

建立监管责任追究制度，是民主政治发展到一定阶段的必然产物，对于规范行政人员的执法行为，推进依法行政，构建责任政府具有极其重大的意义。鉴于粮食安全的重要性，在粮食市场监管领域建立有效的责任追究制度意义重大。考虑到上述粮食安全监管责任追究机制存在的不足，笔者以为实现粮食监管责任追究良制的途径，可以从以下几方面实施：

1 完善立法

第一，明确规定责任追究的主体和客体。首先，明确当出现粮食安全问题时，既有同体问责，也有异体问责。异体问责主要是加强人大和司法机关的问责。其次，落实“有权必有责、权责相对称”的基本原则，防止出现重复监管和真空监管。依据目前的法律法规，我国对粮食安全的监管实行的是多部门共同监管的体制，因此，粮食安全监管责任追究的客体，除了现行的粮食安全省长责任制外，还应当包括对粮食安全问题的发生负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员。

第二，增加合理的责任追究方式。粮食安全监管责任追究的方式不仅包括行政处分，还应当适当扩展监管主体的责任承担方式，比如赔礼道歉、承认错误、行政赔偿等，从而扩大受害者的法律救济范围，对监管主体起到有效的监督和制约作用。

第三，健全责任追究程序监管。我国目前粮食安全监管相关法律法规中关于行政责任追究的程序性规定是非常薄弱的。完善我国粮食安全监管责任追究体系，不仅需要明确责任追究的主体、客体、内容，还必须设计建立科学合理的粮食安全监管责任追究程序机制，实现责任追究机制的有效运行，保证责任追究的公平公正。

2 健全责任追究监督机制

第一，完善外部主体追究机制，包括人大、司法机关、社会力量的追究。一是加强人大对行政监管责任追究的功能。我国宪法第三条第三款规定：国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。人大对行政机关的责任追究，是责任追究机制当中最高效力的外部行政责任追究主体，只能加强，不能削弱，而我们在实践中主要的是政府内部责任追究。因此，有必要强化人大责任追究的作用。首先，要在认识上确立人大责任追究的权威性。其次，要通过法律规定具体的人大的责任追究机制：包括责任追究的地位、责任追究的范围、责任追究的程序等,使得人大的责任追究工作做到法律化、制度化。

二是进一步完善司法机关对行政监管责任的追究。在法治社会，依法行政要求所有的行政行为都应当符合法律的要求，对于违法行政行为司法机关可以介入审查。首先，要加快司法制度改革，实现司法独立，保障司法机关追究行政监管责任的独立性。其次，要继续完善行政诉讼法，扩大行政诉讼受案范围，充分发挥司法机关的监督制约作用。

三是发挥社会力量的追究作用。这里的社会力量主要是指公民、媒体、社会团体等，要充分发挥他们对于行政监管责任的追究作用。社会力量由于数量众多、范围广、覆盖社会的各个层次，对于我国现阶段反腐倡廉、实现民主法治起着积极的作用。

第二，加强监管机构内部的监管。“那些被视为‘传统的’公共管理措施，如公共服务改革、改进内部审计制度、加强绩效评估和内部监督等仍然是推进传统问责改革中的绝对主要因素。”[4]16外部监督制约固然重要，但是内部的自我控制更加重要。责任政府应当是有高度自控能力的政府。行政监管责任内部追究机制主要是通过层级监督、行政监察、审计监督以及行政机关的内部责任制来实现的。外部监督主要是一种事后监督。而内部监督则是事前事中事后均可以照顾到的一种监管方式，这一方式可以防止出现更大的不利影响，节约成本，提高效率。

[1] 刘宁.透视中国食品安全重大安全事件[M].北京：法律出版社，2005.

[2] 石佑启，陈咏梅.行政体制改革及其法治化研究：以科学发展观为指引[M].广州：广东教育出版社,2013.

[3] 周旺生，朱苏力.法理学·立法学·法律社会学[M].北京：北京大学出版社，2010.

[4] 世界银行专家组.公共部门的社会问责：理论探讨及模式分析[M].宋涛,译校.北京：中国人民大学出版社，2007.

(编校 左葛生)

On Reform of Government Responsibility Investigation Mechanism in Food Security Supervision

ZENGZhi-hua

(Law school of Hengyang Normal University, Hengyang Hunan 421002, China)

Ensuring food security is the duty-bound responsibility and obligation for the government. Currently, the construction of the government responsibility supervision mechanism for food security has some defects, such as incomplete legislation, low effectiveness and lack of operational. These objective reasons for the formation of these defects are various, because of the incomplete legislation, unclear responsibility of the supervision subject, inadequate administrative system of accountability, lack of external supervision mechanisms and so on. To promote the innovation of government accountability mechanisms in food security supervision, we should start from the improvement of legislation and the internal and external supervision mechanisms.

food security; government supervision; responsibility investigation; mechanism innovation

2016-07-12

湖南省教育厅优秀青年项目“中国粮食安全监管政府责任追究机制研究”(15B035)阶段性研究成果。

曾志华(1978—)，女，湖南衡阳人，博士，副教授，从事行政法学研究。

D922.114

A

1673-0313(2016)05-0114-05