欠发达地区城乡结合部社会治理问题研究——以贵阳市南明区为例

丁胜

(贵州省社会科学院，贵州贵阳550002)

欠发达地区城乡结合部社会治理问题研究
——以贵阳市南明区为例

丁胜

(贵州省社会科学院，贵州贵阳550002)

作为连接城市和农村的“过渡层”，城乡统筹发展的“夹心层”，城乡结合部社会治理有其独特个性，较之城市和农村更具动态复杂性和边界模糊性。在欠发达地区，由于经济社会发展滞后、基础设施建设不均衡和合作共治理念跟不上等原因，社会治理更是表现出异质、过渡、多元等阶段性特征。城镇化、工业化迅速推进过程中，城乡结合部作为城市拓展改造的主要场域，在抓经济建设的同时，工作重心进一步发生变化，面临矛盾纠纷多发、利益诉求多样、思想认识多元、管理方式滞后等问题和挑战，社会治理同时呈现单向、强制、管控的威权式特征。党的十八届三中全会指出城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍，十八届五中全会明确将健全城乡发展一体化体制机制作为新时期的努力方向，对新时期城乡结合部社会治理具有重大而深远的影响和实践指导意义。

欠发达；城乡结合部；社会治理；对策

一、城乡结合部社会治理现状概述

总体来看，欠发达地区城乡结合部社会治理还是以政府为主，合作治理理念和实践尚存不足。突出表现为重抓、重管、重控，轻协同、引导和激励，这既与行政管理制度性安排有关，也与现阶段社会组织、市场主体和公民社会尚不健全有关；总体呈现重点领域管控、一般事务管理和适度创新服务“三位一体”的治理模式，社会力量作用发挥严重缺失。

（一）重点领域管控

社会管控具有单向性和强制性等特征，突出反映在维稳和控违拆违两个领域。一是抓非正常上访及群体性事件管控。欠发达地区是在经济社会发展相对滞后、社会管理相对薄弱的情况下与全国“同步”进入的问题多发期和矛盾凸显期，城乡结合部往往又是城镇空间拓展改造、流动人口聚集、社会诉求多样区域，社会治安、民事纠纷、刑事案件等呈多发态势，非正常上访、群体性事件等较为严峻。如贵阳市南明区城乡结合部维稳工作经常占据乡干部精力的“百分之七八十”，该区小碧乡辖区面积66.04平方公里，总共60个左右公职人员，平均每人负责约1平方公里的控违和维稳工作，难度很大，同期出现的“上访导师”，支招一些征地拆迁户漫天要价、从中收取好处费，导致管控成本高、效果却差强人意。迫使地方政府不断加大管控力度，以应付不断升级换代的突发事件。二是抓违法违章建筑管控。城市化加快推进过程中，巨大经济利益驱使下违章建筑屡禁不止，加之控违拆违成本高以及一些合理建房的刚性需求得不到及时满足，使得违法违章建筑屡禁不止，执法跑不赢违建。如南明区尽管近年来加大对违法建筑的管控力度，但私搭乱建现象不但屡禁不止，还呈逐年上升趋势。据不完全统计，该区小碧乡在2010年全年仅拆除27户违章建筑，面积13230平方米，2012年则上升到202户，面积达72922平方米，拆除违章建筑难度逐年加大，加之村内建筑密度高，建筑间距小，建筑环境可谓“室内现代化，室外脏乱差”，迫使地方政府时刻绷紧神经，严阵应对。

（二）一般领域管理

社会管理具有行政性和回应性等特征，突出反映在流动人口管理和征地拆迁安置两个领域。一是流动人口管理。城乡结合部既有城市居民与农村居民的相互混杂，更有本地常住人口与外地流动人口的异质反差。各种不同职业类型、不同生活方式、不同价值观念、不同需求以及不同文化素质的人群相互形成强烈的对比与共存。外来人口大多为自谋职业者，其中一些由于谋生能力差走上盗窃、抢劫、赌博、吸毒贩毒等违法犯罪道路，成为城乡结合部不稳定因素集中、刑事案件高发频发的主要群体。以南明区小碧乡为例，2009年全年接处警仅607起，刑事发案62件，2012年上升到3632起和153件，其中流动人口违法犯罪占60%以上，增速惊人。应对类似问题，单凭政府一己之力也不现实，需要管理相对方的协作共治。二是征地拆迁安置。突出表现为城市化加快推进过程中，一些群众的利益诉求不断升级，征地拆迁难度不断加大。加上职能部门一些建设项目上马比较匆忙，为推进项目进度前后设置两个补偿标准，在完成征收之后又未能及时解决好拆迁安置工作等，由此引起比较大的矛盾和冲突。据不完全统计，南明区云关乡现有6个村78个村民组中，就有57个村民组因重点工程项目建设住房已被拆迁，被拆迁户的妥善安置和管理任务十分艰巨。

（三）服务领域协作

合作共治具有主体多元性和效益外溢性等特征，突出反映在失地农民引导及社会保障服务领域。一是合力提升失地农民续航能力。失地农民往往拥有一定数额的征地拆迁补偿富余款，由于个体差异等因素，后续发展大体呈现出理智型、投机型和放纵型三种类型。据测算，南明区城乡结合部因征地拆迁造成的失地农民占常住人口的60%以上，随着一批重大基础设施项目的开工建设，失地失业现象将在短期内呈井喷态势。针对失地农民已成为没有传统生产资料的、离土不离乡的“干农民”实际，协作共治对于失地农民后续发展和社会稳定意义重大。鉴于此，城乡结合部地方政府和村居委会不断创新方式方法，加大服务力度，保障失地农民后续发展能力。二是合作提升社会保障水平。由于户籍的制度性嵌入，城乡结合部社会保障“二元结构”特征尤其明显，情况较为复杂，社会保障对象包括农村户籍人口、非农村户籍人口以及外来流动人口等，分别适用不同的社会保障政策，而由于当前各政策间还存在差异性较大、规定刚性及衔接性差等问题，失地农民、流动人口等群体权益受限的情况也还存在。为了保障不同群体权益，宽覆盖、保基本、多层次、可持续的大社保格局需要多方主体协同完成。

二、欠发达地区城乡结合部社会治理存在的主要问题及成因

欠发达地区城乡结合部社会治理工作的一个突出特点是“三交叉”：城乡地域交叉、市民农民交叉、城市社区与乡村行政管理交叉，这“三交叉”导致城乡结合部“三叉神经痛”，由此引发一系列社会治理问题。其中，“二元结构”是造成城乡结合部社会治理异质性的主要成因，“大政府、小社会”治理结构以及基层群众自治水平不高、市场主体不成熟、社会组织不健全、城乡差距较大等是制约社会治理水平发挥的主要因素。

（一）存在的主要问题

1.基层自治能力较为薄弱，合作共治局面短期内无法形成。欠发达地区城乡结合部外来人口聚集和本地居民进城现象普遍，这“一进一出”导致属地人员结构呈现倒三角结构，如贵阳市南明区后巢乡本地人口仅占总人口的23.9%，传统行政管理出现移位现象，加之社会组织匮乏、村居委会功能偏弱及村民自治能力不强等情况，城乡结合部合作共治的基础尚待夯实。再如该区非公有制经济组织和社会组织虽达1600余家，但绝大部分集中在经济领域和以城市社区为主，重点关注社会治理和城乡结合部的少之又少，对促进城乡结合部社会治理作用不大。而村居委会作为村民自治组织，一些地方有功能异化的兆头，突出表现为越来越多承担乡镇指令性任务，对上服务强化、对下服务弱化现象比较突出，对于提升乡村治理水平动力不足、方法不多。加之本地居民“精英”外流和流入人口素质不高等客观因素，城乡结合部协作共治的基础短期内无法形成。

2.行政条块关系尚未理顺，影响或延误推动合作共治进程。以贵阳市为例，随着行政管理扁平化进程的加快，乡镇改社区、管理变服务趋势日益明显。但改革中“下动上不动”情况较为普遍，突出表现在社区决策权上收、事权下放、服务功能增强的同时，职能部门没有进行配套系统改革，仍然以惯有行政思维和手段要求社区执行原来的职能，“老瓶装新酒”，导致社区有了“新岗位”却干着“老本行”，披上“新外衣”却裹着“老体子”。管理功能弱化的同时服务功能却没有得到增强，影响或延误了城乡结合部推动合作治理的进程。以南明区为例，征地拆迁、控违拆违等职能“下沉”，从职能部门管理为主到属地政府管理为主，但执法主体没有发生变化，导致地方政府由于没有执法权只能督促整改，加上计生、维稳、禁毒等很多工作都是“一票否决”，党建、安全生产、森林防火、残疾人工作、红十字会都签订有“目标责任书”，更是导致城乡结合部忙于应对各种检查和考核，对于服务和“共治”有心无力。

3.城乡公共产品差距较大，制约社会治理水平的提升。社会治理既需要“软制度”支撑，也需要“硬设施”支撑。城乡结合部与城市的差距还体现在公共产品供给的巨大差距上。由于城市的“虹吸效应”，城乡结合部虽作为“近水楼台”，在享受城市建设“余光”斜照的同时，很多地方也悄然成为城市问题溢出的“填埋场”或“缓冲层”，给社会治理带来隐患。以贵阳市南明区为例，由于诸多原因，城乡结合部布局不合理、粗散乱差脏现象比较突出，加上一些工程项目完成后，未纳入规划的区域出现“公地悲剧”现象，一些无开发价值或不便管理的交叉地成为管理盲区或治安死角，甚至成为违法犯罪人员青睐的“窝点”和“福地”，加上基础设施落后和公共服务跟不上，更是给城乡结合部社会治理带来了若干问题。

（二）问题的主要成因

欠发达地区城乡结合部治理的动态复杂性和边界模糊性使得社会管理强于社会治理，表现出管控、管理、治理强度梯次递减的特征。综合来看，这一治理结构的形成主要源于问题结构上的二元性、管理对象上的异质性和管理方式上的过渡性等原因。

1.问题结构上的二元性成因。一是户籍的制度性嵌入，导致城乡结合部广泛存在着一乡两制、一街两制、一村两制、甚至一户两制的情况，由此形成经济的二元性、人口的二元性、土地的二元性等问题类别。二是城乡结合部既非城市，又非乡村，但既有城市的要素，又有乡村的要素，两种管理体制在这里交织，形成管理结构上的二元特征。三是城镇化改造速度的加快缩短了农民“市民化”心理调适时间，在一定程度上造成归属感缺失、身份认同空洞化等心理问题，进而影响生活方式的改变，呈现一只脚踏入现代生活门槛，另一只脚却还陷在传统生活习俗里的二元性特征。四是随着权属争端明显增多，利益诉求多元化的出现，当地政府面临既要带领群众发展致富，又要维护好地方和谐稳定等的二元任务结构。

2.管理对象上的异质性成因。城乡结合部是城市与乡村各要素交混影响，交互作用的地带。这里有城市居民与农村居民的相互混杂，更有本地常住人口与外地流动人口的异质反差。各种不同职业类型、不同生活方式、不同价值观念、不同需求以及不同心理文化素质的人群相互形成强烈的对比与共存，各群体需要和诉求的多元化使得社会治理有着一定的特殊性，加之绝大部分城乡结合部又都是在经济社会发展滞后的情况下与全国“同步”进入的问题多发期和矛盾凸显期，社会问题的多元化和异质性增加了社会协作共治的难度。

3.管理方式上的过渡性成因。以贵阳市南明区为例，城乡结合部地区人均国内生产总值在3000美元的临界点上，处于国际上公认的黄金发展机遇期和“矛盾凸显期”并存时期，面临既要加快经济发展又要应对社会问题增多的双重压力，各类社会矛盾呈现出集中、高发、多元的特点，特别是征地拆迁、控违拆违等产生诸多矛盾，社会管理总体上表现为由农村转向城市的过渡性特征和管理方式上管控、管理、服务过渡的阶段性特征。

三、提升欠发达地区城乡结合部社会治理水平的思路及建议

治理强调通过构建良性协作与互动机制，实现对公共事务的合作管理和公共利益的最大化。针对城乡结合部特殊性，社会治理应在政府主导，多元主体参与，无边界社会支持网络为补充的基础上，通过整体规划、明确治理重点和转变政府职能等举措，达成社会治理的共识、共治、共享。

（一）宏观思路

1.注重整体规划，筑牢社会治理基石。布局不合理、基础设施差是导致城乡结合部社会治理问题的主要成因之一，因此，应注重整体规划在提升社会治理水平中的重要作用。一是分类治理的“三式路径”。即对重点地域进行整体改造，将公共产品和公共服务纳入整体规划一次性彻底解决，直接进入城市化管理方式的“跨越式”路径；对部分改造区域，参照公共产品供给市场化方式加以解决的“渐进式”路径；对维持原状的区域采取“一事一议”、财政奖补方式进行“内部消化”的“协商式”路径。二是推进要素聚集的“三个集中”。城乡结合部与城市之间地理距离很近，但往往发展差异较大，结合这一实际，应通过农民向城镇集中、工业向园区集中和农用地向规模经营集中，杜绝公共设施和公共资源投入上“摊大饼”，增强管理对象的可治理性。三是整体规划的“三个结合”。针对当前一些基础设施和服务内容“不接地气”的现象，即虽然投入了大量的人力物力财力，但由于群众往往是“被规划”“被关怀”甚至“被幸福”，送去的东西有时存在作用不大、不被认可的尴尬状况，应结合整体发展规划、社会管理部署和群众意见进行规划，引导群众参与到社会治理中来。

2.转变政府职能，提升协作治理水平。城乡结合部情况错综复杂，单凭政府“独家经营”心有余而力不足，协作共治既是方法也是目标。具体而言，一是政府管理扁平化，在理顺“条块关系”基础上，增强社区或村居委会自治性。针对当前省市县乡（镇）四级管理体制的实际，大胆尝试缩减行政层级，变四级为三级，增强社区社会服务职能、淡化行政色彩，同时多措并举强化村居委会自治功能、提升村民自治能力、大力培育自治性社会组织、完善社会志愿服务体系等，形成社会治理的无缝对接和齐抓共管局面。二是淡化政府全能的角色，从不擅长的领域中逐步淡出。尤其是对于城乡结合部治理死角和管理盲区，如“鸡骨头地”“插花地”的环境卫生和治安管理等，应充分发挥社会力量专业、高效的优势，积极引导社会力量参与治理。

3.以发展为第一要务，构筑城乡结合部社会管理坚实堡垒。社会管理问题单纯依靠制度规避和人为围追堵截不太现实，必需紧紧抓住发展这个第一要务做文章，以经济发展带动社会进步、化解社会问题并最终形成和谐有序局面，尤其在欠发达地区更是如此。因此，在发展中解决问题、在更好更快发展中解决问题是“欠发达”地区城乡结合部社会治理实现“跨越”的重要保证和第一要务。经济的快速发展能有效“倒逼”社会其他领域跟进，由此在一定程度上消减二元制度的负面效应，促进城乡结合部社会管理转型升级。

（二）具体建议

1.对于违法违章建筑，从源头控制、分类管理和联动执法三个层次加强治理。受区位条件、土地级差收益和城市要素辐射等因素的影响，城乡结合部日益成为城市发展的必争之地和利益博弈的重点领域。对此，一是规划引领，源头控制。尤其是对小、乱、差的区域实行整体搬迁，通过土地置换、土地换工作、土地换住房、货币补偿和优化社会保障等方式引导和激发群众主动配合政府行为，一次性解决原地违法违章建房问题。二是摸清底细，分类治理。调查显示，违法违章建房主要有三个诱因，即增房出租、拆迁补偿和合理需求。针对增房出租和突击违建的行为，应强制改建房一律禁止出租，对突击违建不开口子、严厉打击；针对合理需求，适当放宽危房改建、旧房改建的条件，只要在自家宅基地上进行建设，可经规划认证后发给许可证，针对厂区集中和企业主有刚性需求的地方，积极引导农民、村居委会与政府合作发展，形成“农民收租—企业赢利—政府收税”的利益分配格局。[1]三是主动作为，不违反上位法情况下联动执法。针对乡镇在违法建筑管控上有责无权的情况，可积极探索在不违反上位法的前提下，简化拆违程序，如对违反《中华人民共和国城乡规划法》等相关条款的，执行“一经发现，立即拆除”的“紧急叫停”执法模式。

2.对于失地农民，创新方式方法，提升失地农民可持续发展能力。随着“城中村”“村改居”步伐加快以及工程项目用地升温，失地农民数量和引发社会问题数量呈现“双增长”趋势。为避免失地农民“种田无地、就业无岗、保障无份”状况的出现和人为返贫问题的发生，应采取以下相应对策措施：一是分类管理，针对理智型，多方主体参与失地农民提升计划；针对投机型，比如钻政策空子，将拆迁款到邻村购买土地修违建以期望获更高赔偿的，多方主体应主动参与改进计划；针对放纵型，即对未来生活没有整体规划，将拆迁款用于吃喝玩乐嫖赌等不健康生活的失地农民，多方主体可介入，采取部分财物托管、入股等方式参与帮扶计划。二是创新方式方法，在切实拓宽失地农民就业出路等的同时，可以参照一些地方的成功做法，比如专门预留土地作为村集体预留地，为预防失地村民返贫“留后手”，为“分红”增渠道等，再比如设立专项“民生基金”，用于被征地人员基本养老、基本医疗、就业扶持和发展二三产业等。

3.对于流动人口，引导激发，着重提升合作治理水平。越来越多的流动人口选择租住在城乡结合部，且呈现人口增长快、滞留时间长等特征，一定程度上造成了社会秩序和治安问题突出、市容市貌问题凸显、管理无序状态等问题。对此，在充分调查和征求本地居民和流动人口意见建议基础上，以人为本，大胆尝试，通过加快城乡结合部出租屋密集区域规划改造，配套完善流动人员集中居住区生活设施，建设适宜居住的低成本生活区提供给流动人员居住等举措，使流动人口住得下、稳得起、愿协作。同时，对于大量分散居住的流动人口，降低准入门槛，推行“一证通”“一窗式”服务，变“敲门”管理为“开门”服务，激发流动人口归属感和合作治理意愿。

[1]丛艳国，魏立华.2003年以来有关土地问题的研究述评[J],城市规划，2008(09):61.

Social Governance Research of the Combination Area of Urban and Rural in Less Developed and Undermined Regions

Ding Sheng
(Guizhou Academy of Social Sciences,Guiyang Guizhou,550002)

Social governance of the combination of urban and rural is quite unique,compared with the city and countryside,presenting more dynamic complexity and fuzziness of boundaries.Among them,since the Institutional embedding in the two element structure,social governance shows characteristics of heterogeneous,transition and multivariate.In less developed regions,owing to the rapid advancing process of urbanization and industrialization, social governance faces problems and challenges of increasing contradictions and disputes,diversity of interests asking and ideological multiply,etc.social governance simultaneously shows characteristics of authoritarian, compulsory and control.Therefore,social governance research of the combination of urban and rural in less developed regions has significant and profound influence over China.

less developed and undermined regions;combination area of urban and rural;social governance; countermeasures

D669.3

A

1008-780X（2016）02-0054-05

2016-01-12

丁胜(1976-)，贵州织金人，贵州省社会科学院副研究员，中国社会科学院政治学研究所博士研究生，研究方向：政府治理。