创新政策工具分类选择与效应评价

黄　曼,朱桂龙,胡军燕

(1.华南理工大学工商管理学院，广东　广州　510641;2.广州大学工商管理学院，广东　广州　510006;3.华南理工大学经济与贸易学院，广东　广州　510006)



创新政策工具分类选择与效应评价

黄曼1,2,朱桂龙1,胡军燕3

(1.华南理工大学工商管理学院，广东广州510641;2.广州大学工商管理学院，广东广州510006;3.华南理工大学经济与贸易学院，广东广州510006)

摘要：本文在评述国内外创新政策工具研究的基础上，从政府介入强度视角分析了创新政策工具的主要分类和选择方法、效应评价及其发展趋势。研究结果表明：创新政策研究的理论比较丰富，但政策工具的选择、设计理论框架有待梳理和整合；创新政策工具研究的主题较为分散，政策工具与政策主体、政策环境的适配性研究应成为未来研究的努力方向。

关键词：创新政策；政策工具；介入强度；效应评价

1创新政策工具的内涵和分类

1.1　创新政策工具的内涵

创新政策工具是政府试图确保支持和影响社会经济和创新发展的一组介入工具，它涵盖了公共采购、补贴、信贷、风险投资、税收优惠、合约研究、专利、技术标准、教育、培训等20种政策工具[1]。综观现有文献，学者主要从三种视角来理解创新政策工具：一是从政策工具的执行机制的视角，指出创新政策工具是连接目标与结果的桥梁，从本质上来讲是实现目标的路径和机制[2]；二是从政府推行政策方式的视角，指出创新政策工具是“通过命令和控制以及通过经济动力的途径执行政策”；三是从政策工具的技术属性视角，认为政策工具是政府为了实现一个或更多目标所运用的混合技术[3]。虽然学者们的研究视角不同，但对创新政策工具实质的理解是一致的，即创新政策工具是政府优化配置创新资源、促进经济增长和技术创新发展的手段和方式。

1.2　创新政策工具的分类

国外学者分别从政策目的性和领域性概括了创新政策工具的分类。首先，按照工具所要实现的目标，可将政策工具分为四类：命令型工具、劝导型工具、能力建设型工具和制度变迁工具。其次，按照领域范畴又可以将政策工具划分为管制性工具、财政激励工具和信息转移工具[4]。最后，政府政策目标的实现可通过一组干预程度从弱至强的工具来达成政府的职能。因此，美国政治学家Lowi等人[5]按照政府介入程度将政策工具分为规制性工具和非规制性工具两类。目前较有影响力的分类方法由加拿大公共政策学者提出，他们将政策工具分为强制型工具、混合型工具和自愿型工具三类[6]。该分类方法以政府提供物品或服务的直接参与程度为标准，以强制、混合和自愿关系为轴线进行分类，涵盖了绝大多数的政策工具类型，具有较高的权威性。因此，本文将借鉴Howlett的分类方法按照政府介入强度进行创新政策工具分类和效应分析。

1.3　主要创新政策工具分析

按照政府在创新政策的干预程度的高低，本文根据Howlett的政策分类方法整理出如图1所示的政策工具图谱。下文对图1所示的主要创新政策工具进行分析。

资料来源：根据Howlett(1995)[6]资料整理。

(1)财政激励。针对创新的公共性、风险性和外部性，政府必须通过强制型手段，为企业提供技术创新补贴或税收优惠。在发达国家，财政激励占研发投入的30%左右，资助范围集中在基础研究、国家公共利益和关键技术领域。在基础研究方面，日本政府承担的科研经费占30%左右；在国家安全和公共利益方面等领域的资金投入占美国联邦政府研发费用预算总额的95%；在关键技术领域方面，美国在中小企业创新计划(SBIR)应用研究领域投入了研发补贴和奖励基金，这一政策的实施让美国中小企业在研发领域的创新呈现明显增长趋势[7]。

(2)政府采购。政府采购对创新的影响也得到相关案例和统计分析结果的证实。政府通过公共采购，为处于产品生命周期早期的产品拉动市场需求。在发达国家，政府采购约占国民生产总值的15%～30%[8]。

(3)风险资本。金融政策中的风险投资机制是支持企业创新的重要途径。例如，芬兰政府是风险基金的倡导者，其国家研究与发展基金主要支持高技术公司进行技术创新活动，在常年的发展中这种风险资本方式收效显著。韩国也在风险投资方面投入了大量经费和技术指导，例如鼓励大学及研究机构创办风险企业，加大对中小型风险企业的扶持力度等。

(4)科技人才培养。科技人才培养是创新政策中的重要组成部分。在发达国家，科技人才的培养和国家研发支出呈现正相关关系。其中，西方国家普遍认为科技园作为包含着科研、产业和教育之间合作的创新集群，可以支持初创企业产品孵化以及高技术企业和知识型企业的发展。

(5)技术服务和交易。关于技术服务和交易，日本中小企业信息网络提供了规范化的数据库和信息整理分类。欧盟中小企业通过中介服务网络在工业技术、生命科学、环保、非核能源、运输、信息技术等领域获得了各种技术服务和技术交易服务。

2创新政策工具的选择研究

在宏观层面上，创新政策工具选择受到以下两个因素的影响：国家能力和政策子系统的复杂性。其中，国家能力的大小，指国家拥有资源以及影响力的大小；而政策子系统的复杂性，指创新政策在执行中的主体数量和大小。这两大影响因素构成了政策工具选择的综合模型，如表1所示。

表1　政策工具选择的宏观影响因素

资料来源：根据Howlett和Ramesh[9]资料整理。

从表1可以得到政策工具选择的四种情形：①国家能力高、政策子系统主体复杂、多元的情形下，政府可通过自愿型工具，让市场自由竞争对资源进行配置；②国家能力高、政策子系统主体单一化情形下，强制型政策工具是政府的主导型工具。政府可以通过公共采购、财政支持、直接提供等手段加以控制和推行政策；③国家能力低、政策系复杂、多元的情形下，基于社区或家庭的强制型工具会让创新资源的配置达到最优化；④国家能力低、政策子系统主体单一化情形下，政府可根据实际情况运用混合型工具比如税收、拍卖、政府补贴等方式来进行适度介入。此外，有学者认为发展中国家在选择和设计创新政策工具中所面临的影响因素包括：政策工具的特征、政策风格和政治文化及问题所处的环境。该研究成果有效补充了政策在不同政治环境和风格下的形成因素，但对政策形成的动力机制和演化路径没有形成系统的理论体系。

在中观层面上，论述政府针对企业创新所选择政策工具的影响因素的文献主要从组织文化、资源限制和功能性要求等方面展开。主要的影响因素包括：组织文化、组织资源(财力和人力)稀缺程度、组织技术能力差异等。

在微观层面上，个体变量如背景、个体角色、个体的认知和价值观上的差异都会影响政策实施的效果。综合宏观、中观和微观层面上的影响因素，有不少学者比较全面地归纳了影响政策工具选择的因素，如表2所示。

表2　技术政策工具选择的综合影响因素

资料来源：根据Jaumotte[10]资料整理。

3创新政策工具的效应评价研究

3.1　强制型政策工具效应评价

学者探讨了创新中技术转移的障碍问题，认为政府主导介入(强制型政策工具直接介入)有利于消除障碍。学者对欧洲的创新政策进行了研究，详细分析了芬兰政府对创新的直接资助政策及其表现[11]。例如，芬兰政府为创新活动提供政府采购和财政支持，这些强制型创新政策，对高风险、高回报的关键性技术培育有显著效果。但不少学者也提出直接介入创新活动的权变性问题。由于不同国家能力的大小、政策风格的差异，所面临的政策环境也是有差异的，因此没有一种被认为“普适性”政策可以适应于任何情况。

3.2　混合型政策工具效应评价

政府无法完全替代合作主体来实施创新活动。较多学者指出政府应该以协调者身份来合理介入创新过程，采取混合型政策工具加大基础设施建设，包括金融、科技人才、教育等方面的投入。混合型政策工具的选择已经成为发达国家的主流方式。以创新融资为例，在创新需要资金时，政府应该做的不是向他们提供资金，而是完善社会信用体系建设。部分学者分析了政府支持创新活动及地区经济发展的影响，指出政府应致力于营造促进技术创新的环境，而具体的创新活动应该交由高校、科研机构和企业去完成[12]。

3.3　自愿型政策工具效应评价

随着企业创新活动进入产品化和市场化阶段，强制型政策工具的作用已经不够明显，自愿型政策工具开始在创新活动中成为主导。例如，在日本20世纪90年代中期的中小企业创新政策中开始减少一些行业的政府垄断，允许私人企业进入，增加中小企业的中介服务，提供人才交流和信息服务活动。因此，不少学者建议应尽快建立针对不同创新阶段的政策工具组合，满足企业不同发展阶段的创新需求，特别是促进相对困难的创新主体的新兴企业的发展[13]。

4启示与建议

在一个动态变化的创新过程中，选择和设计合适的政策工具并不是一件简单的事情。不同的创新合作有着自身的技术结构特点和治理路径，对政策工具需求也会有不同的要求。未来的创新政策工具研究中还应融入对创新合作活动微观机制的考察，将宏观政策制定的内在逻辑与微观机制统一起来，针对不同创新所产生的实际政策需求来选择一组从强干预到弱干预的政策工具。有鉴于此，本文提出如下的创新政策工具选择原则。

4.1　阶段性原则

根据创新过程的动态系统特点，创新技术的发展过程一般可分为三个阶段：基础技术研究阶段、共性技术研究阶段、产品技术开发阶段[14]。每一阶段的技术需求、生产能力、风险程度、资金需求量等方面各有特征。政府的创新政策应通过适当的制度安排，消除创新过程中的各种不确定性，加快科技成果从潜在生产力到现实生产力的转化。

(1)基础技术研究阶段。基础技术是带有领域特征的基础性技术，具有公共属性，以社会供给为主。政府制定的基础技术导向政策工具应寻求在研究任务导向和市场需求方面的平衡。一方面，应加大对高校、科研院所的基础研究投入；另一方面，吸引更多科技创新人才，才能更好地铸造原创性基础技术。

(2)共性技术研究阶段。共性技术是具有较明确的产业应用目标的系统技术，兼具公共和私有两种属性。在共性技术阶段，政府应发挥引导作用，筛选中长期共性技术项目进行投资。牵头企业、高校和科研院所在共性技术领域进行长期合作，共同搭建创新技术平台对前瞻性、共性技术进行联合攻关。相关的政策工具应具有强制型和混合型特点。在此阶段，政府应高度重视共性技术的供给和减少共性技术在扩散中的信息不对称和收益不稳定性，为共性技术研究提供配套的资金、设备和人才的支持。

(3)产品开发技术阶段。企业在产品开发技术阶段，其技术创新动力主要是批量生产但可能还不足以在短期内垄断市场。因此，在这一阶段，需要根据企业产品的技术特点，培育市场的主体。政府在此阶段应强调市场引导作用。相关的政策工具应具有自愿型特点：包括政府牵头设立风险投资、提供中介服务场所、完善中小企业融资渠道等。

4.2　适配性原则

政策工具的选择与政府能力有着一种适配关系。政府能力可理解为在创新活动中所拥有的资源和能力，即内在能力和外显能力[15]。首先，政府内在能力影响政策工具的选择。中国以往计划经济下的宏观干预具体表现为创新过程中强制型政策工具运用得较多。而市场国家，如美国、日本等政府对创新干预持谨慎态度，提供的政策工具多集中于法治秩序和服务方面。内在能力的提升侧重体现在混合型、自愿型中相应政策工具的运用上。因此，创新政策工具选择必须考虑政策工具选择与政府内在能力之间的适配关系。 其次，政策工具的选择受到外显能力的影响。在创新活动中，政府在宏观调控中的规划能力、调节能力、控制能力等外显能力直接影响其内在能力的发挥。鉴于此，创新政策工具的选择应在内在能力的基础上，将提高外显能力的宏观配置能力相结合，由此在政策工具选择与政府能力的适配中实现政策工具的理想目标。

图2　政府能力、政策工具与技术创新活动的适配性

综上所述，创新政策工具的研究是系统的和动态的[16]。政策工具选择机制和企业技术创新过程可以凝练出一条“政策轨迹”——政府能力、创新政策工具和企业技术发展周期的适配性模型，如图2所示。政府的资源和属性决定了其内在能力和外显能力的差别，这种差别深刻地影响其政策介入的程度；不同的政策工具组合也影响着技术变化的过程，从而在企业技术能力提升上造成不同的能力结构变动。在适配性模型中，创新政策工具起到了至关重要的作用。强制型政策工具，如公共研究计划在企业基础研究阶段促进和加强了高校和企业的联合攻关；混合型政策工具，如专利保护政策、技术转移政策，建立了基础研究与应用研究之间的关系；自愿型政策工具，如技术信息和扩散政策则提供了一系列的技术开发机会，为企业创立市场的初期需求等。综上所述，政策工具的选择需要适合宏观层面的政府内在能力和外显能力，从而完成政策工具的演化和效应评价，进而指导创新政策工具的重新选择。参考文献：

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[15]SALAMON LM,ELLIOIT OV.The tools of government：a guide to the new governance[M].Oxford University Press，2002:21.

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(责任编辑刘传忠)

On Classification，Selection and Evaluation of Innovation Policy Instruments

Huang Man1,2，Zhu Guilong1，Hu Junyan3

(1.School of Business Administration，South China University of Technology，Guangzhou 510641，China;2.School of Business Administration，Guangzhou University，Guangzhou 510006，China;3.School of Economics and Trade，South China University of Technology，Guangzhou 510006，China)

Abstract：Based on foreign literature review,the paper studied the main classification methods，selection methods，effectiveness analysis and development trends of innovation policy instruments from the perspective of government intervention level.Research results show that:Theories applied in innovation policy are rich，but lack of theoretical framework for innovation policy instruments;The themes of innovation policy instruments remain relatively scattered，and the suitability of policy environment as well as multiple levels of subjects involved in policy instrument design should be further researched.

Key words:Innovation policy;Policy instruments;Intervention intensity;Effectiveness evaluation

中图分类号:G322;F120.3

文献标识码:A

作者简介：黄曼(1982-)，女，广东开平人，华南理工大学工商管理学院博士研究生，广州大学工商管理学院讲师；研究方向:技术创新管理与战略人力资源管理。

收稿日期:2015-05-26

基金项目：国家自然科学基金重点项目(71233003)，教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目(12JZD042)，广东省自然科学基金(S2013020012767)，广东省哲学社会科学“十二五”规划项目(GD13CGL10)，广东省软科学研究计划项目(2014A070702005)，中央高校基本科研业务费专项资金(D2154230)，教育部人文社科规划青年基金项目(14YJC630050)。