关于减轻基层公安机关110接处警工作负担的调查与思考

黄政钢 杨谨荣

（巴中市公安局，四川巴中636000）

【公安工作研究】

关于减轻基层公安机关110接处警工作负担的调查与思考

黄政钢 杨谨荣

（巴中市公安局，四川巴中636000）

长期以来，基层公安机关110接处警工作负担沉重，大量无效报警的存在严重分散了公安机关履行自身职责任务的能力和水平，同时也影响了警民关系。产生这一现象的原因，既有法律规定不够明确、群众自律不足等方面的因素，也与公安机关自身的内部运作有很大关系。因此，必须从国家、社会和警方等层面出发，进一步规范，以提升110接处警工作的权威和公信力。

基层；公安机关；110；接处警；规范

四川省巴中市位于川陕交界处，人口400余万，面积1.2万平方公里，是一个社会治安总体平稳，以劳务输出和农业为主的山区市。近年来，伴随着经济的迅猛发展，公安机关110接处警工作任务也越来越重，已经大大超出了自身的承受能力，成为了困扰公安机关、制约警民关系的一大热难点问题。近日，结合上级公安机关开展的减轻110负担专项治理活动，巴中警方组织抽调人员，深入各县（区）指挥中心、城区派出所、交警大队、特警大队等基层一线所队，通过座谈讨论、个别访谈、查阅台账、调取数据等方式，对全市公安机关110接处警工作负担情况开展了一次调研。

一、当前基层公安机关110接处警工作早已不堪重负，亟待减轻任务负担

（一）与公安业务无关的无效报警占据了报警总量的主流

“110”是家喻户晓的公安品牌，群众遇到不法侵害时，拨打110是其第一选择。根据公安部出台的《110接处警工作规则》第十四条之规定，110报警服务台受理报警的范围为：刑事案件、治安案（事）件、危及人身、财产安全或者社会治安秩序的群体性事件、自然灾害（治安灾害事故）、其他需要公安机关处置的与违法犯罪有关的报警。在此范围之外的报警统称为无效报警。2015年，巴中市110指挥中心接警总量达469931起，日均接警量1288起，其中全年无效报警389140起，占接警总量的82.8%。其中，以车辆被堵、民间纠纷、业务咨询、普通求助等为代表的报警占据无效报警的60%以上。还有，幼童骚扰、智障骚扰、醉酒骚扰、无意拨号、恶意骚扰等情况约占总报警量的10%左右。

（二）公安机关自身存在的问题影响了接处警质量

一是警力与警情不相适应。基层派出所、交警事故特勤队等基层一线所队超负荷参与接处警。以巴州区公安分局西城派出所为例，每周接警量平均在170起左右，平均每天达30起，而西城所每个值班组实际警力只有4名民警和3名辅警，繁重的接处警任务让民警疲于奔命。就是从全市来看，目前巴中全市总警力2000不到，警力万人比仅为万分之五，而辖区内三县两区（不含经开区）治安状况最为复杂的城区派出所警力与辖区人口比不足万分之三。如通江县城区的诺江派出所每个值班组警力为4人，辖区有常驻人口5万多人、流动人口2万多人，每天的接处警量为13起左右。

二是处警民警素质与警情不相适应。随着群众法制意识和维权意识的增强，社会各领域矛盾增长，群众诉求多样复杂，基层民警所面对的警情亦越来越复杂多样，这对民警的综合素质和专业素养要求也越来越高，工作压力也越来越大。虽然近年来各级公安机关都更加重视警务训练工作，但统计发现，基层民警除参加两年一度“战训合一”例行训练外，没有机会再参加其它培训教育。而其他一些培训，要么是为了应对比武竞赛的突击强化，要么也是短期单一的某项具体业务培训，对民警业务水平提升的作用有限。

三是装备设计与警情不相适应。按照执法规定，一线民警在接处警工作结束后，要将警情信息及工作情况填报在公安信息平台内。然而，由于部分系统设计不够科学，导致相同的信息要在不同的信息系统上重复录入多次。尤其是案件在办理中，警综平台与大情报系统之间不相衔接，无论是嫌疑人信息还是报警人或证人信息均需要分别采录、重复填报，从而人为加大了民警工作量。

四是接警员素质与警情不相适应。以巴中警方为例，全市接警员队伍中民警仅占8.3%，超过90%以上的接警员其身份要么是辅警，要么是工勤或事业编制人员，而辅警又占绝大多数。他们大多没有经过系统专门的公安业务知识培训，对公安机关的职能职责、权力权限、工作流程等接处警业务认识模糊、理解粗浅。同时，在招录辅警人员时，通常采用的是定员定岗招聘方式，致使大量的接警员从进入公安机关伊始，便一直在同一岗位上工作，没有其他岗位工作的经验。这就造成在接警过程中不能快速有效指导或帮助报警人，尤其是在处置非案（事）件类警情、解决群众求助、回答咨询等情况时显得不够专业，容易引发矛盾，降低满意度。

（三）执法处境日趋尴尬，加剧了基层民警心理负担

一是在接警环节，经常出现报警人语言激烈、激动、粗暴，发生呵斥甚至辱骂接警员现象。二是在处警过程中，个别群众不支持配合工作，甚至恐吓、威胁民警本人或民警家人的生命、财产安全，蛮横者、醉酒者、愤怒者对民警辱骂、扇耳光、推搡、抓扯等情况时有发生。在对17个基层所队走访中发现，超过70%的处警民警在处警过程中遭受过类似伤害。三是别有用心人员、被采取强制措施的嫌疑人的家属等恶意举报、投诉办案民警，或者在自媒体、论坛上发表不实言论，诋毁民警形象。同时，对个案中某些无关紧要的瑕疵，往往抓住一点不计其余，连篇累牍，大肆进行炒作，甚至有夸大，不实之词。在这个全民都是在场者、旁观者的自媒体时代，公众普遍对民警处警、执法现场进行录音、摄像或拍照，并将影像资料在网络、自媒体上曝光，特别是个别人员为了吸引眼球、获得点击率，往往断章取义、歪曲事实。处警民警在忍受委屈的同时，还要自证清白，向上级组织报告澄清解释情况，从而无形增加基层民警的工作量，并成为民警在日常执法过程畏手畏脚、瞻前顾后的重要因素。

二、原因分析

（一）职责定位不清，造成责任泛化和形象的矮化

110是国家法定的报警电话号码，按照规定是公民、社会和国家的生命财产安全受到不法侵害时才能使用的。因此拨打这个号码是一件十分严肃的事情，对公安机关而言，也应严格恪守职责边界做好份内的事，而不能超出自身的能力无条件地将警情设定自我矮化为民生服务热线。但是，随着110接报警平台的服务功能无限扩大，甚至要求公安机关有警必接、接警必处。公安部2003年制定印发的《110接处警工作规则》和2007年制定印发的《县市级公安机关指挥中心工作规范》在110报警服务台求助范围的规定中，有一条是“需要公安机关处理的其他紧急求助事项”。从实际运行看，受理求助的范围明显不够准确，未对警情种类进行细化和明确，是典型的“口袋式”规定。同时，自实行社会联动机制以来，相当一部分职能部门联动工作未能尽职履责，特别是24小时值班处置制度落实不够，到了夜间或是节假日期间，将大量公安机关职责范围以外的无效报警转接到110。从而加重了接警人员及一线处警单位的工作量，并挤占了有限的警务资源。

（二）本身没有明晰的责任边界遭遇群众自律不足，加剧警方自身负担

在公安部出台的《110接处警规则》中，对公安机关的受理报警、求助、投诉的范围做了明确规定，但出于自我服务公众的热心和对外宣传口径把控的不严谨，“有事找警察”、“有难必帮”、“有警必出”一类的夸大承诺，遭遇到群众的普遍自律不足，从而将“警情等同于民生”、“事情等同于警情”、“困难等同于警情”、“求助等同于警情”、“警情等同于无所不能”。不少群众已搞不清楚公安机关的业务受理范围，接警员的解释也由于没有成文的规章制度做支撑，要么与群众造成语言对立，认为公安机关在推诿而引发辱骂甚至投诉；要么选择屈就和顺势而为。同时，由于社会救助范围的日趋扩大，报警人的要求也越来越多元，人民群众对公安机关或者说“110”报警服务平台的依赖和期盼日益增加。一方面是非警务类无效警的海量增长，另一方面又没有采取切实可行的办法来对群众进行报警范围的有效宣传、教育。相反，在各媒体上又充斥着对个别英模、先进集体无限能力拔高的宣传，把英模亲民、爱民、助民的个体行为泛化，从而造成大量超出公安职责范围的求助类、纠纷类等无效警情数飞速增长。

（三）联动机制落实不好

环境污染、噪音扰民、山地林边界纠纷、消费投诉等情况发生时，在遭遇对应职能部门公布的服务热线电话打不通、无人接的情况下，公众往往选择拨打110。还有个别部门甚至将本部门职责范围内的事项推给公安机关。

（四）现有机制存在缺陷

一是处警权威不够，民警执法权益保障缺乏制度支撑。对大量存在的辱骂、推搡、抓扯、阻挡、起哄等方式来阻碍民警依法执行公务的行为，要么被视为执法方式欠妥，要么被视为警民关系问题被当作矛盾纠纷予以化解了事。一旦在接处警环节出现问题，往往不问是非曲直、不问具体情由，先追究“死磕”民警的细节过失，不仅助长了个别公众的嚣张气焰，更严重损害了人民警察的执法尊严和人格尊严，导致一线处警民警的职业倦怠和畏难情绪严重。

二是规则不够具体完善。公安部《110接处警工作规则》已出台多年，其规定的内容比较宽泛、笼统，尤其是没有明确指出什么样的警情公安机关可以不受理、不处警。同时，也没有法规对随意拨打110报警电话的行为进行处罚或约束，比如未成年因没有打到出租车，在监护人授意下拨打110求助；上厕所没带纸，拨打110求助等是否属于恶意报警或扰警等，因没有相应成文的处罚法律依据，故无从追究。

三是指挥调度缺乏权威性。指挥中心下达处警指令后，个别一线处警所（队）不执行指令、以管辖边界不明确为由相互推诿、出警或反应迟缓拖沓、不直接到现场而是通过村社或街道办工作人员代为处理。这一方面易引发群众投诉、影响警民关系，另一方面又使报警人重复报警或多人对同一案事件反复报警，导致接警量虚高。

三、减轻基层公安机关110接处警工作负担的对策建议

（一）就国家层面而言，要从规范方面入手

建议将原来作为部门规章的《110接处警工作规则》修改上报国务院下发成为国家性的行政规章。因为从内容上看，很多与该项工作有关的事务仅凭公安机关一家其实是无法完成的。这既是多年颁行所得到的经验总结，也是形势发展的必然。在修改该《规则》时，一是要从制度上明确、细化公安机关的具体业务受理范围，让110接警人员在对接到不属于公安机关业务管辖范畴的报警时，有回绝的法理依据和制度支撑。二是要对建立社会联运服务机制做出明确的顶层设计规范，并对各部门参与联动服务的职责任务进行分工，对相应的推诿不作为行为制定出处理罚则。三是要对恶意拨打110报警电话、骚扰接警员的行为作出明确的处罚适用规定。

（二）就社会层面而言，要从整合提升社会联动水平和强化“大调解”体系入手

一是深化社会联动，由党委政府牵头，以110报警平台为基础和依托，建立由各职能部门、单位共同参与的实行24小时工作制的联勤联动便民服务平台；并向相关服务行业敞开大门，110报警台在接到报警后，可以及时分流给对应部门，如开锁、代驾等其他服务由对应服务企业提供有偿服务，让群众遭遇民生不便和生活求助时，能找到相应的、对应切实解决问题的政府和社会对接部门。

二是深化“大调解”体系建设，使之成为化解群众大量而且细琐的社会生活矛盾纠纷的有效载体。当前要强化调解组织的自身建设，从设施和能力两个方面使群众乐于调解、公信调解。

（三）就公安机关而言，要从自我完善、建设和规范入手

一是要深化警务运行机制改革。要坚持“做强做大基层，做精机关”的理念，将警情的多少作为警力配备的重要依据，确保警力布局科学合理，让有限的警力更多往一线倾斜，以优化基层警力布置。要积极推行“大部门、大警种”制改革，通过整合机关内部部门，精减警力到一线处警单位。要全面推行网格巡防工作模式，让街面巡组第一时间处置部分纠纷和求助警情，以减少其它单位的出警量。

二是要加强宣传打击。要以多种宣传形式将公安机关受理业务范围宣传到位，要让群众清楚报假警、拨打骚扰电话的违法性和危害性，以从源头上减少和杜绝无效报警数量，确保有限的警务资源得到充分运用，增进群众对公安工作的理解与支持，并逐步养成不同诉求找相关部门的习惯。同时，要做好法治宣传，宣传袭警、辱警等违法行为的严重后果，并加大对恶意报警、扰警行为的打击处理力度。对网上不实负面舆情，要坚持正面引导，扶正祛邪，并适时打击在网上兴风作浪、损害警察形象的不法份子，以弘扬正气。

三是要加大信息化建设。加快推动各类警种业务系统与指挥调度平台的对接，实现对各类人员、车辆、案（事）件基础信息、全域轨迹、活动态势的实时调取掌握，并把警情监测分析、情报研判预警和实战指挥调度紧密结合起来，及时有效地部署调整用警强度和方向，并通过研发嵌入式报警电话监控程序，通过对110报警电话的动态监控、智能监管，有效过滤恶意骚扰报警电话，自动建立来电黑名单，根据来电频率实施等级化分类管控，视情采取预警提示或屏蔽措施，为打击处理骚扰、性质恶劣的违法人员提供线索和固定证据。

四是要加强接警员教育培训。适度对接警员队伍警力进行充实，选调素质高、业务强的民警从事接警调度工作。要规范辅警接警员的选配，坚持优中选优、招考录用，并提供相应到一线实战历练的机会和条件，每年安排至少四分之一以上的时间到派出所、交警等部门去轮岗学习，以增长实践知识和群众工作水平。同时，要不断加强接警员接处警法律法规知识、群众工作方法等的学习培训，重点要对日常工作中遇到的棘手问题和容易造成群众不满的问题进行专题学习。要培训接警员针对不同警情的处警环境和群体素质，能够熟练采取相应的工作措施，善于运用法律法规政策手段，平息化解其中的不满情绪，以提升群众的满意度。

五是要进一步规范民警的接处警行为。长期以来，接处警环节群众投诉比例较高，也是容易引发民警执法过错的环节。因此，要从规范执法行为的角度，从接处警用语、必要装备、分流、指令、快速反应、现场处置、群众工作方法等方面一一加以明确规范，并加强对民警在这一环节处置经验的教育培训。同时，既要坚持落实对涉公安职责警情处置的首问责任、第一时间处置，又要对接处警推诿和接处警不规范行为加以严格问责，从而树立110接处警指挥调度的必要权威。

［编辑：李永新］

D631

A

1672-6405（2016）04-0008-04

黄政钢（1975-），男，四川南江人，四川省巴中市公安局政治部副主任，主要从事警务策略、刑事法学及刑事侦查研究。杨谨荣（1985-），男，四川巴州人，四川省巴中市公安局指挥中心民警。

2016-10-12