美丽乡村建设视角下村级财务管理

周　强，王梓林， 周常青

(1.麻城市城乡居民社会养老保险管理局，湖北 麻城 438300；2.黄冈职业技术学院 科研处，湖北 黄冈 438400)

美丽乡村建设视角下村级财务管理

周强1，王梓林2， 周常青2

(1.麻城市城乡居民社会养老保险管理局，湖北 麻城 438300；2.黄冈职业技术学院 科研处，湖北 黄冈 438400)

摘要：美丽乡村建设与村级财务管理紧密相关，一方面村级财务管理体系改革构成美丽乡村建设的重要内容，另一方面美丽乡村建设必须靠良好的财务管理作为保障。在大力推进美丽乡村建设的过程中，不难发现村级财务管理瓶颈制约着美丽乡村建设，表现为：财力薄弱无力建设美丽乡村，财务混乱无法建设美丽乡村。构建与美丽乡村建设相适应的财务管理机制，则要从制度、人才、经费供给等方面入手，构建起包括决策机制、信息披露机制、激励约束机制和监督机制相互协调的村级财务治理机制。

关键词:美丽乡村；农村财务；治理机制

村级财务管理是农村工作的热点、焦点和难点问题。美丽乡村建设是新农村建设理念、内容和水平的全面提升，是贯彻落实城乡一体化发展战略的实际步骤。建成美丽乡村对于全面建成小康社会，实现中华民族伟大复兴具有重大战略意义。美丽乡村建设对村级财务提出了更高的要求，也为改善村级财务管理提供了良好的契机。

一、美丽乡村建设与村级财务管理

美丽乡村建设与村级财务管理紧密相关，一方面村级财务管理体系改革构成美丽乡村建设的重要内容，另一方面美丽乡村建设必须靠良好的财务管理作为保障。

1.村级财务管理体系建设是美丽乡村建设的内容之一。美丽乡村是生态文明基础上的人美、社会美、环境美的综合，其本质是在人与自然和谐基础上更好更快地发展。 建设美丽乡村的基本要求是把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。村级财务管理是农村经济建设、社会建设的重要内容，是农村和谐的关键，是农村经济发展的重要保障。村级财务管理体系的建设是美丽乡村建设不可回避的内容之一。

2.良好的财务管理是美丽乡村建设的必要条件之一。建设美丽乡村需要良好的经济基础。建设美丽乡村过程中，政府不断向乡村输血——投入大量资金建设一批项目；乡村也在不断地增加造血功能——培育新型职业农民，完善集体经济经营制度，促进农业产业化。无论是输血，还是造血，要能达到目标，都离不开良好的财务管理。在现代企业管理中，财务管理总是居于核心地位，财务管理的相关观念渗透到了企业生产经营的所有领域。建成美丽乡村，也需要借鉴现代企业管理的经验，把财务管理放在乡村管理工作的核心地位，在各项管理中贯彻现代财务管理理念。

二、村级财务管理掣肘美丽乡村建设

在大力推进美丽乡村建设的过程中，不难发现村级财务管理瓶颈制约着美丽乡村建设。

(一)财力薄弱无力建设美丽乡村

在广大的中西部地区，农村经济发展落后，村集体经济空虚，完全靠政府补助提供有限的公共服务，没有财力用于美丽乡村建设。本课题组以黄冈市某区为调查对象，对89个村2013年度的财务收支进行统计，在有政府补助的情况下尚有39个村入不敷出，占村组织数的43.82%。39村总计亏空1949.87万元，村均亏空50万元。如果扣除各项政府补助，共81个村是入不敷出的，占村组织数的91%。对村级收入结构进行分析发现，全区村级收入中来自村级集体经济经营的收入只占总收入的22.27%，来自财政的补助占总收入的36.45% ，其他收入占总收入41.28%。这些数据说明两个问题，一是村级自身生财乏力，主要靠财政补助和其他收入维持生存和发展；二是其他收入占比最高，具体内容五花八门，说明村集体经济组织会计核算和财务管理混乱。村集体经济组织的支出主要用于村级基本公共服务，包括人员支出、办公费、会议费、交通费、综合治理、计划生育、五保优抚、村庄治理等，基本没有生产性支出。

美丽乡村建设要以城乡一体化为目标，在农村地区建立起基本公共服务体系，以改善农民生产生活条件为目标，建设并维护必要的农业生产生活的基础设施，需要大量的资金投入。村集体经济空虚薄弱，无力为美丽乡村建设提供经济基础。这不仅会导致美丽乡村建设的资金需求成为财政的重大包袱，还会使美丽乡村建设缺乏可持续性。

(二)财务混乱无法建设美丽乡村

村级财务由谁管，为谁管？这个在理论上很明确的问题，实践中却是混乱的。基层政府认为村级财务是村民自治的内容，政府不便过多干预。村民认为，村级财务没有管好是政府的责任，是村干部与基层政府勾结的结果。村委主要干部则一手遮天，向上争取权力，向下推卸责任。

在村级财务管理实践中没有规范，决策无章，支出随意，没有预算，没有决算，财务管理效益低下；会计核算不及时，科目使用混乱，不能准确反映村集体的收支和资产状况；财务公开更流于形式，不仅没有成为财务监督的有效手段，还引起村民反感和抱怨。课题组的调研显示，50%的村民认为财务公开信息粗略、不具体不详细，35.55%的村民认为财务公开信息虚假(部分村民同时选择了以上两个选项)，只有23.33%的村民认为财务公开信息是真实详细的。

财务管理混乱导致两个方面的后果，一是资金使用效率低下，有限的资金主要用于非生产性消耗上，甚至以招商费、会务费等各种名义被浪费掉了；二是基层党组织和政府的信誉下降。由于村级财务管理混乱，集体建设没有进展，村民深切感受城乡差距不断扩大，对村集体的建设发展逐渐丧失信心，对村委干部和乡镇政府缺乏信任。

三、村级财务管理混乱落后的原因分析

村级财务管理混乱落后的原因有很多，表面上看有制度的原因、管理人员的原因、监督不到位的原因，根本原因则是治理资源不足导致的乡村治理失灵。

(一)村级财务管理制度法律地位不高，系统性不强，不能发挥规范村级财务管理的作用

我国现行的村级财务制度中，法律地位最高的是部门规章《农村集体经济组织财务公开规定》，其次是农业部等部门的一系列指导意见。这些农村财务管理制度碎片化的存在，没有形成系统，漏洞众多，很容易让人选择性地执行；同时这些制度均仅提出原则性意见，操作性差，没有强制性。

(二)农村集体经济组织治理结构不完善，村级财务管理队伍不稳定

我国农村实行的是统分结合的双层经营体制，实践中分的多、统的少，集体经济组织被虚化，没有专职的经营管理队伍。村民委员会既要负责管理公共事务、提供公共服务，又要负责集体经济的经营管理，在能力有限的情况下，村委会既办不好事，又多了花钱的借口。典型的事实是，村集体经济一年不如一年，村委会却借着“招商费”的名义花费大量资金。

(三)监督主体意识不强，监督体系失效

村集体经济组织的监督来自两个方面，一是村民的民主监督，二是乡镇政府的行政监督。村民对村级财务有很强的监督意愿。课题组的调查显示51.11%的村民很想了解村集体财务信息， 65.56%的村民愿意无条件参加村集体财务相关的会议。但是大多数村民不知道如何去监督村集体财务，更不愿意承担过高的监督成本。

乡镇政府承担着集体资产管理、监督和保值增值的责任。但在乡镇的众多职责中，这一职责被放靠后的位置。乡镇主要领导的精力放在招商引资和维持稳定两大任务上，过问村集体财务管理的少之又少。甚至为了求稳，对干部的不作为、乱作为有意包庇，不敢或不愿发动群众监督。乡镇相关职能部门限于组织能力、经费等原因，也没有发挥好监督村集体财务的责任。

(四)村级财务管理混乱的根本原因是农村公共资源不足导致的乡村治理失灵

村级财务管理混乱是乡村治理失灵的表现。其原因，无论是缺人、缺钱、缺制度，还是缺监督，其背后都是因为农村公共资源太少，无法保证农村社会的高质量运转。长期的小农经济导致农业生产效率低下，难与制造业、服务业竞争，改革开放后生产要素迅速从农村流失。人才、劳动力、资金都从农村流向城市，导致农村公共资源稀缺，农村公共产品决策机制失灵。

四、改革村级财务管理促进美丽乡村建设

现有的治理资源只能维持农村现有的低水平治理。提高农村治理水平，则需要增加农村公共资源，重组现有治理资源，包括制度、人才、资金等。构建与美丽乡村建设相适应的财务管理机制，则要从制度、人才、经费供给等方面入手，构建起包括决策机制、信息披露机制、激励约束机制和监督机制相互协调的村级财务治理机制。

(一)重构村级财务决策机制

村级财务决策机制要解决的是决策目标、依据、主体等问题，即为什么决策，凭什么决策，由谁决策。长期以来，村级财务管理的原则和目标是“规范有序”，类似于行政事业单位的管理目标。然而村集体经济组织在功能性质上与行政事业单位有很大的区别。在资源供给紧张和缺乏监督机制的情况下，村级财务管理“规范有序”的目标必然落空。改革村级财务管理首先要重新确立村级财务管理目标。当前农村工作的核心是村集体经济的发展。考核村集体经济组织(或者代行集体经济组织职权的村委会)的工作，应该是村级集体经济的资产、收入等经济指标。因此村级财务管理工作的目标不应仅是村级财务的规范有序，而应是村集体的资产、资源保值和增值。以此为目标，村集体经济组织、村委会才能将中心工作转到村集体的经济建设上去。

村级财务决策的基本原则应该是合法合规合乎民意。在此原则下，决策的依据必须是国家关于农村经济社会发展的各项法律法规、各级政府关于农村经济社会发展的指导意见，以及村民代表大会的各项决议。

村级财务决策最高权力机构应该是村民大会。但大量村民外出务工致使村民大会无法召开。可行的做法是健全村民代表大会制度，以村民代表大会作为村集体经济的最高决策机构，在财务决策方面负责审核批准本村经济社会发展规划、本村财务管理制度、本年度项目建设计划、年度财务预算和决策、本村重大资产资源处理事项。村民委员会作为村级财务管理的日常机构，受村民代表大会的委托并接受村民代表大会的监督，负责日常财务收支、资产处理、资源开发事务，完成村集体资产、资源的保值增值任务。在这样的决策体制下，没有必要再设置理财小组。乡镇政府也不必直接参与村级财务的决策，只需对村级财务决策进行指导监督和引导。

村级党支部不需直接参与村级财务的决策。村级党支部负责三个方面的工作。一是负责村民代表大会的组织、村民培训教育工作，代表群众、发动群众对村级财务进行监督，体现党是人民群众的代表作用；二是接受乡镇党委的领导，贯彻执行党和国家的方针政策，对村民委员会执行国家法律法规的情况进行监督，体现基层党支部的战斗堡垒作用；三是接受乡镇政府的委托，提供养老、医疗、计生、治安等基本公共服务，体现党为人民服务的作用。

(二)健全村级财务信息披露机制

财务信息披露是财务监督的基础和前提，也是村级管理法制化民主化的重要表现。当前的财务公开让村民看不懂，以至于认为财务公开信息过于简单、甚至虚假。主要原因是因为财务信息披露的内容方式存在问题。健全村级财务信息披露机制，要从信息披露内容、披露方式、披露时间等方面进行改革。

首先，完善信息披露内容。当前村级财务信息公开的内容主要是集体资金的收支状况，没有包含资产的利用和资源开发的状况，是不完整的。村委会应向全体村民集中披露村集体经济组织的资金来源与运用、资产增减与利用、资源存量与开发状况，说明村委会作为集体资产、资源的受托经营管理人，履行集体资产资源保值增值的任务的完成情况、村级预算的完成情况，以及对国家法规、村民代表大会制定的村级财务管理制度的遵守情况。

其次，改革村级财务信息公开方式。当前村级财务公开主要是通过公告栏的方式进行，公告栏一般建在村委会办公场所。村民想看财务公开信息，大多也只会瞄一眼，没有机会认真查阅。更民主的财务信息披露方式是将集中报告与分散公开相结合。分散公开是指村委会以文本方式将财务报表、财务状况说明书等资料分发到村民代表手中，具体方式既可以是单页表格，也可以编成小册子。只有这样的小册子才能够让村民认真研读。村民代表应该在其所代表的群众中宣读公开的内容。集中报告是指村委会领导在村民代表大会上报告村级财务预决算，接受村民代表的质询。通过这样集中与分散相结合的公开方式，就能够让村民对集体财务有个清清楚楚的了解。

再次，规范村级财务信息披露的时间。为了更多争取村民支持，需要让村民及时了解村集体的建设规划和财务决策，财务信息的披露就不应该是一次性的。因此对日常的财务收支可以年终一次性披露，重大的财务决策则应该在决策后及时披露，不受次数的限制。每一次披露都应该有时间限制，如年度报告应该在年度结束后的3个内披露，重大财务决策应该在决策后的15天内披露等。具体的披露时间要求由村民代表大会在村级财务制度中规定。

(三)建立村级财务的激励约束机制

村级财务的激励约束，是对履行村集体经济经营和村级财务管理职责的村委干部，实施的激励和约束，可以是来自村民代表大会，也可能来自基层政府。

对村委干部实施绩效工资制度。将村委干部的工资分为基础工资和绩效工资。其中绩效工资部分根据考核的结果发放。由乡镇政府代表、村民代表组成考核小组，对村委干部进行考核。考核内容包括经营创收成效、公共服务成效、遵规守纪成效等方面。通过绩效工资制度让村委干部的收入与经营创收的成绩联系起来，农村集体经济经营好、财务管理规范的村委干部，个人收入就高。反之，个人收入就低。

对优秀的村委干部给予政治、经济奖励。对发展壮大村级集体经济做出突出贡献的村委干部，可优先提拔为乡镇干部，激发村委干部发展壮大村集体经济的热情。提高村委干部的基本待遇，按照城镇职工标准为他们解决医疗保险、养老保险等现实问题。村民代表大会也应该出台激励措施，比如规定村集体经济增收的收入中50%的部分可用于村委干部奖励，其余50%用于扩大再生产或者村级公益建设；允许村委干部在村集体企业中兼职，领取兼职报酬等。

在给予高额激励同时，还应制定严格的财务制度对村委干部的财务行为进行约束。财务制度要对村级财务收支、资产管理、资源开发作出明确的规定，特别要对村级开支项目、财务票据进行明确的规定，约束村委干部侵占公共资源行为。同时也要防范村委干部在财务上弄虚作假，粉饰业绩。

订立村委干部任期契约。对村委干部的激励措施和约束要求，不能只是口头强调，要通过订立任职契约的方式明确表现出来。村民代表大会和村委干部双方都要遵守契约规定，确保对村委干部的激励约束规范化、制度化，使每位村委干部明确自己的责任义务，也明确收入预期。

(四)完善村级财务监督机制

村级财务决策机制、信息披露机制、激励约束机制的落实，都有赖于强有力的监督机制。村级财务的监督应该是政府监督与村民监督相结合的。政府监督是指乡镇政府及相关部门对村级财务的监督，具体方式包括乡镇审计部门对村级财务的定期审计，纪检监察部门对村干部执行财经纪律的监督，财政部门对投入村级建设的财政资金的监督管理。村民监督是指村民及村民代表对村级财务的监督。

完善村级财务的政府监督要提高乡镇领导对村级财务监督重要性的认识，强化其监督的主体责任，将村级财务管理水平、村民满意度、村集体经济发展水平等指标纳入乡镇领导的考核体系中。同时改组乡镇村级财务监督组织机构，财政所不再代理村级会计，对村级财务专司监督审计职责。这样既让村集体充分享有财务自主权，又充分发挥了财政部门的专业特长，双方权责明确，没有了互相推诿的借口。

完善村级财务的村民监督就是要降低村民监督的成本，提高村民监督的能力。基本要求是要做好村民财务监督的组织工作和培训工作。村级党支部发挥党的领导作用，通过村民代表大会、村民财务质询会等形式，组织村民对村级财务进行监督。对复杂的、重大的财务问题还可以通过委托会计师事务所进行审计，向村民报告审计结果。村党支部应通过财务知识讨论、财务政策宣传、财务质询、审计结果通报等多种形式，为村民提供培训服务，提高村民财务监督能力。

参考文献：

[1]许正刚.农村财务管理问题与对策研究[D].浙江农林大学,2012-06.

[2]于海颖.我国村级财务制度运行存在问题与优化思路[J].农业经济,2014(12).

[3]张坤.村账乡管的制度缺陷及其优化机制设计[J].农村经济,2014(06).

[4]陈莉.VBM视角下村级财务管理体系研究[D].浙江师范大学,2010-05.

[5]陈共荣.贫困县村级财务管理问题研究[J].农业经济问题,2013(06).

[责任编辑：吴祝平]

Village Level Financial Management from the Perspective of Beautiful Countryside Construction

Zhou Qiang1,Wang Zilin2,Zhou Changqing 2

(1.Machengurbanandruralresidentssocialendowmentinsurancemanagementbureau,Macheng438300Hubei; 2.HuanggangPolytechnicCollege，Huanggang438002Hubei)

Abstract:The construction of beautiful countryside and village financial management is closely related to each other.On one hand,the reform of village level financial management system constitutes an important part of the construction of the beautiful countryside,on the other hand,the construction of the beautiful countryside must rely on good financial management as a guarantee.In the process of promoting the construction of the beautiful countryside,it is not difficult to find the village level financial management bottleneck restricts the construction of the beautiful countryside,which shows as following: the weak financial resources can't support the construction of the beautiful countryside,the financial chaos cannot adapt to construction of the beautiful countryside.If we want to establish the financial management mechanism properly,we should start from the system,personnel,funds and other aspects,construct the village financial management system including the decision-making mechanism,information disclosure mechanism,financial governance mechanism coordinated with the supervision mechanism.

Key words:Beautiful countryside; Rural finance; Governance mechanism

* 收稿日期：2016-05-13

基金项目：湖北省教育厅人文社会科学研究项目“美丽中国视角下的新农村建设与治理体系研究”(15Z179)；湖北省会计学会“湖北省村级财务管理模式创新研究”(HBKJ201330)。

作者简介：周强，男，湖北麻城人，会计师。研究方向：农村财务管理、非组织营利会计。

中图分类号：F320.2

文献标识码：A

文章编号：1672-1047(2016)03-0074-05

DOI：10.3969/j.issn.1672-1047.2016.03.21