大石山区移民搬迁精准脱贫实践创新思考

陈振波

（广西社会主义学院，广西南宁530007）

大石山区移民搬迁精准脱贫实践创新思考

陈振波

（广西社会主义学院，广西南宁530007）

对大石山区建档立卡贫困户进行有规划并切合实际的移民搬迁，可以有效整合资源，降低扶贫成本。当前移民搬迁工作涉及多部门多层面，各方利益诉求大体一致，但实施过程中却存在一定错位。按照搬得出、稳得住、能致富的整体思路，充分尊重并综合各方利益诉求，不断创新实践，有效开展移民搬迁工作，实现精准脱贫。

大石山区；移民搬迁；精准脱贫

自2015年10月开始为期3个月的精准识别工作开展以来，广西全区贫困村贫困户的整体情况已大体识别清楚，并实行了建档立卡制度。为了更加有效地实现精准脱贫，要求做到扶贫对象、项目安排、资金使用、措施到位、因村派人、脱贫成效“六个精准”。目前对建档立卡贫困户的精准帮扶形式多样，多部门、多领域、多人员共同参与，从产业扶持、就业扶持、教育扶持、生态扶持、医疗救助等方面多元推进。对大石山区的贫困户，根据其自然条件和社会因素开展有规划、有步骤的移民搬迁，无疑可以进一步整合资源，降低扶贫成本，实现整体脱贫。《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020）》指出：“对生存条件恶劣地区扶贫对象实行易地扶贫搬迁。引导其他移民搬迁项目优先在符合条件的贫困地区实施，加强与易地扶贫搬迁项目的衔接，共同促进改善贫困群众的生产生活环境。”[1]易地搬迁工作涉及多个部门，人员众多，各方利益诉求大体一致，但也存在一定错位。当前对大石山区的移民搬迁工作取得了一定的成果，但在政策的具体落实过程中也出现了一些问题。针对移民搬迁中存在的问题，只有创新工作思路，创新实践并形成长效机制，才能更快地消灭贫困，实现全面建成小康社会目标。

一、大石山区移民搬迁的必要性

在广西，大石山片区主要集中在桂西北一带。因其自然条件恶劣、生活资源相对不足、基础设施建设落后、扶贫成本高等原因，移民搬迁成为精准脱贫的最为便捷的途径之一。

（一）自然条件恶劣

大石山区地貌以石山为主，泥土较少，适合种植农作物的坡地、水田极为缺乏。山区民众的劳作方式主要是见缝插针式的在石缝间的少量泥土里种植玉米等，收成有限。所谓一方水土养一方人，但在大石山区的土地上种植的农作物，在收成不好的年份，根本无法满足村民的生存需要。除了种植粮食的土地有限，在大石山区，水资源成为限制生活生产发展的重要瓶颈。没有水源地，自来水管也没有延伸到村里，村民的生活用水主要靠天下雨。因此，每家每户都得修建用于蓄水的水柜，有些农户甚至不止修建一个，但靠天下雨的水量，在降雨较少的月份同样满足不了基本的生活用水需求。此外，因为空气污染，雨水的酸碱性已受影响，没有经过过滤净化处理的雨水，在水柜里储存的时间太久，会长满青苔，卫生条件得不到保证。直接饮用水柜里的静态水，会导致慢性病发病率增高。

（二）基础设施严重滞后

近年来，随着政府及各有关部门的大力投入，大石山区的基础设施建设有了明显改善，但与山区以外的农村建设相比，仍严重滞后。各村之间的发展不平衡趋势也不断加深。大石山区村民的住房，有些比较分散，不够集中，这给基础设施建设增添了困难。有些较小的村屯，农户数量不足十户，且远离村部所在地，修建道路、拉自来水管等成本较高，受限于资金不足，基础设施迟迟得不到解决。从整体上看，大石山区的公共娱乐场所较少，娱乐设施缺乏，文化生活的匮乏影响村民的整体生活质量。在一些比较偏远的村屯，甚至没有移动信号，电话打不通，影响村民与外界的接触和交流。网络工程建设在大石山区同样显得滞后，有些村的村委会所在地也没有接通网络，村委会的日常行政工作大大受限，村民的精神文化需求也得不到满足。

（三）农村自身发展动力不足

受自然条件限制，大石山区发展空间较小，农村青壮年劳动力大多选择外出务工，务工地点主要集中在广东或县城所在地。只有遇到节假日或村里有公共事务需要集体返回时，外出务工人员才会返回农村。在参加完活动之后又重新回到务工地点工作生活。因此，当前长期在大石山区生活的人群，大多是留守老人、儿童和妇女以及一些自身劳动能力相对不足的人员，青壮年劳动力留在大石山区长期生活的比例不高。

（四）扶贫成本高

大石山区自然条件恶劣、基础设施建设滞后、自身发展动力不足等原因决定了对这片地区进行精准扶贫难度高、时间长、工作量大，扶贫成本高出一般地区好几倍。扶贫资金的投入大部分用于基础设施建设和满足贫困户最低生活保障，很难进行产业发展并形成长效机制，从脱贫走向致富。而且各地财政有限，社会资本投入不足，在一些比较特殊的大石山区，就地开发的条件并不成熟。

二、当前移民搬迁工作存在的问题

对大石山区建档立卡贫困户进行移民搬迁，是加快精准脱贫的有效途径。当前在移民搬迁工作中还存在一些问题，给精准脱贫工作带来了一定的影响。

（一）移民贫困户的可持续生计问题

需要进行移民搬迁的贫困户最关心的问题，首要的就是可持续生计问题。搬迁民众受限于自身的受教育程度、劳动能力，担心找不到工作而没有收入来源，难以维持在一个全新的居住地的基本生活需求。“扶贫移民搬迁过程中最大的一个问题就是解决搬迁后村民的可持续生计问题，很多农民虽然已经搬迁到了乡镇所在地，但是日常的种地、耕作等活动仍然在原来的村庄，对于靠种地为生的农民来说，要来回往返于两个住所，加大了生活成本”[2]。实践中出现的移民返潮，不仅达不到精准脱贫的目的，反而加重了民众的负担。可持续生计不仅涉及基本的工作保障，还涉及相关的配套设施和制度保障，如教育、医疗、环境卫生等。大石山区群众长期生活在一个相对封闭的空间，信息流通并不顺畅，从心理上对城镇化生活存在一定的犹疑和焦虑，畏难和退缩心理影响着部分群众搬迁的决心和信心。

（二）原有财产确权及收益不明确

贫困户移民搬迁到一个新的安置点，原有住房、田地、坡地、山林的所有权和使用权便成为一个引人关注的问题。移民扶贫政策系统的关键问题包括“产权归属、收益分享与发展村级集体经济考量；移民劳动力非农就业能力受限与农村土地产权改革；多项惠农政策有效衔接；基础设施完善与产业突破问题协调；扶贫移民精准扶贫体系再设计”。其中，“扶贫移民权益的有效保障是重点，而其中最为重要的是扶贫移民财产权的保障，尤其是移民土地承包权、宅基地权属与移民所在集体资产效益分享等”[3]。但在具体工作中，这些属于贫困户的权益没有得到明确和保障，各村的情况不一，做法也互不相同。这些都给村民留下疑虑，担心一旦搬迁出去，原有财产会受到剥夺。由微薄的个人财产所建立起来的脆弱的安全感成为村民生活的精神支撑，在没有一个明确的确保个人财产的措施和机制加以保障之前，村民会对移民搬迁充满疑虑，影响移民搬迁工作的开展。

（三）安土重迁观念影响

中国长期历史形成的农耕文明，使农民的生产生活紧紧地依靠土地。日出而作、日落而息仍是大石山区相当一部分农民的生活方式。对土地的依赖性产生心理上的依赖，故土难离的心理影响着群众对搬迁的态度。部分群众习惯了山区的贫瘠生活，心理惰性使他们不愿做出太大的改变，宁愿长期生活在石山里。此外，在祖祖辈辈长期生活的土地上，先人留下的物件不断强化对过往生活的记忆和集体无意识建构，形成一个自足但封闭的生存和想象空间，这种对生活的想象经不起外界的冲击。在农村中，一部分外出务工人员定期不定期地返回，给长时间生活在村里的人形成了一种意识上的刺激，由此而演变出两种截然不同的应对心态，具有较强劳作能力的人跃跃欲试，不断跟着出去，形成了自由搬迁的移民，而另一部分因为个人劳作能力不强，对城镇化生活缺乏必要的了解和信心，因此不愿搬迁出去。

（四）等靠要思想作祟

随着国家扶贫力度的加大，对贫困户无论在物质上还是在精神生活上所投入的资金、人员都比过去要大得多。外出务工不断致富的群众得到的扶持不多，相反，留在村里的人员贫困程度更深，因此得到的扶持也就更多，部分人员由此滋长了等靠要思想，宁愿贫困等着得到扶助，也不愿意靠自己的劳动获致更加体面富足的生活。等靠要思想成为限制移民搬迁乃至整个扶贫工作开展的严重思想障碍。当前，随着扶贫体制机制的创新，以奖代补政策的出台，逐步取代之前单纯的补助，有效地刺激了具有劳动能力的贫困户的生产力。但仍有一部分人认为留在农村才能继续享受扶贫政策，一旦搬迁出去，扶贫政策就会中断，因此不想搬迁。

（五）个人或家庭支付搬迁成本的能力不足

移民搬迁是帮助贫困户精准脱贫的重要措施，需要大量的资金投入。当前国家政策对移民搬迁的投入也在不断加大，但受限于地方财政，不可能一步到位全部解决。因此，移民搬迁工程的顺利实施，除了财政补贴的资金之外，还需要村民自行负担一部分。对于长期生活在大石山区的居民来说，移民搬迁的前期投入费用超出了他们的承受能力。贫困户对搬迁成本的支付能力不足，限制了移民搬迁的实施。

三、移民搬迁实践创新思考

移民搬迁工程涉及的部门众多，关系复杂，需要不断创新思路和实践，因地制宜、因时制宜、因人制宜，多途径多层面进行解决。

（一）多种搬迁形式共同开展

不同的贫困群体对移民搬迁具有不同的需求，有的群众想搬到所在的城市市区或周边，有的想搬到县城，有的则想搬到附近资源比较集中的村落，不一而足。“移民扶贫经过长期的实践探索出多样化的移民扶贫模式，按照是否整合搬迁，可将扶贫移民分为整存搬迁、分散插花模式；按照移民扶贫组织划分，可以分为政府统一组织、企业组织和移民自发搬迁。考虑移民扶贫‘搬得出、稳得住、能致富’的安置目标，也可以从安置方式进行分类，主要分为有土安置、无土集中安置、过渡安置、移民自由迁徙4种模式”[3]。因此，对不同需求的贫困户采取不同的搬迁安置方案，平衡各方利益和需求，才是移民搬迁工作的应有之义。当前对贫困户的搬迁，主要是在县城周边建立安置房小区，由财政补贴部分资金、贫困户自行筹集部分资金来购买住房。这种方式比较快捷，也便于后期管理。对于那些无力支付购买安置房的贫困户，在村部所在地和附近自然资源比较丰富的村集中居住则可以有效地降低村民支付的成本。集中搬迁和居住，有利于资源的优化配置和共享。

（二）加大直观宣传

当前对移民搬迁的宣传工作主要以政策宣传、安置小区蓝图宣传、生活规划和资金补助为主，有些地方也组织贫困户到即将建立安置房小区的所在地参观样板房，在一定程度上让村民有了一个直观的印象。此外，还要“进一步摸清搬迁移民底数，制定全区移民搬迁专项规划，结合新型城镇化、城镇保障性安居工程和‘美丽广西’建设，整合各类政策，深入打造整体搬迁、梯度安置、差别化扶持、组合式帮扶、综合配套的有效模式，不断提升扶贫移民搬迁实施水平。通过调拨、转让或集中进行土地开发等方式，解决搬迁贫困户的宅基地、生产用地问题。提高异地搬迁补助标准，给予搬迁建房贷款贴息。加大资金投入，优先安排实施异地搬迁集中安置区的用地需求和基础设施、公共服务设施建设”[4]。对移民搬迁的设计和规划，有关部门做了很多工作，但成果却并没能以更加直观的方式呈现给贫困户，影响搬迁的积极性。尤其是对安置房小区的建设，需要村民先交一部分预约金，然后以期房的形式建设。期房在城市商品房买卖中已经比较普遍，但对于长期在农村生活的村民来说，他们并没有期房概念。只有看得见、摸得着的现房，才能让他们有一个比较直观的认知。因此，加大对安置房小区的实际参观和宣传，才能打消搬迁贫困户的心理疑虑，加快搬迁工作进度。

（三）解决搬迁居民可持续生计问题

可持续生计问题是移民搬迁工作中的根本问题，如解决不好，将会影响移民搬迁的扶贫成果，甚至会给社会带来不稳定因素。在扶贫移民的可持续生计问题的解决方面，尤其要强化移民群体自身的产业发展能力，加之外界金融助推和社会保障，有效促进村民生产生活的全方位发展。加强产业、就业扶持，确保搬迁居民的收入标准，形成良性的互动。要对缺乏技术、受教育程度不高、自身发展动力不足的群众加强引导，在就业培训、提供就业岗位、确保就业收益等方面下工夫，使搬迁群众安居乐业。此外，应加强安置小区的基础设施建设和后续配套制度跟进，综合立体地提高搬迁群众的整体生活质量。《中共广西壮族自治区委员会关于贯彻落实中央扶贫开发工作重大决策部署坚决打赢“十三五”脱贫攻坚战的决定》中指出，对移民搬迁精准扶贫工作，要“科学选择安置点，精心实施水电路等基础设施建设，统筹配置教育、卫生等公共资源，加强移民后续产业发展、就业帮扶工作”[5]。强化配套设施建设，才能稳得住已经搬迁出来的贫困群众，加强就业产业发展，才能实现“能致富”目标。

（四）合理确权并保障居民收益

对移民搬迁贫困户原有住房、土地等固定资产的处理上所出现的不公开、不明确现象，成为阻碍移民搬迁工作的重要原因。因此，需要进一步公开、公平、公正地对村民所有财产进行确权并确保其合法收益。无论是对村民宅基地，还是山林、坡地、水田等，都应以法律形式进一步明确其所有权。为了进一步整合大石山区的自然资源，进行合理开发，应进行统一规划。对损害村民原有住房及土地的应给予相应的补偿。采取“公司加农户”的形式进行开发，由公司出资，农户土地入股，并以分红的方式给予农户一定的经济补偿，成为处理移民搬迁贫困户个人财产的新经验。

[1]中共中央 国务院院印发《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020）》[EB/OL].（2011-12-01）[2016-07-02].http：//www.gov.cn/gongbao/content/2011/ content_2020905.htm.

[2]李博，左停.遭遇搬迁：精准扶贫视角下扶贫移民搬迁政策执行逻辑的探讨[J].中国农业大学学报，2016（4）.

[3]曹国庆，郑瑞强.移民扶贫政策运行系统解构与关键问题研究[J].农林经济管理学报，2015（6）.

[4]《广西精准扶贫机制创新研究》课题组.广西精准扶贫机制创新研究[J].广西经济，2015（10）.

[5]中共广西壮族自治区委员会关于贯彻落实中央扶贫开发工作重大决策部署坚决打赢“十三五”脱贫攻坚战的决定 [EB/OL].（2015-12-08）[2016-07-05]. http：//www.gxcounty.com/zhengwu/zhwj/20151208/ 116921_3.html.

责任编辑：潘宏纹

10.3969/j.issn.1009-0339.2016.06.017

F323.8

B

1009-0339（2016）06－0089-04

2016-09-22

陈振波，男，广西社会主义学院中华文化教研部讲师，研究方向为中华文化、统一战线理论、扶贫政策。