关于政党协商机制建设的几点思考

杨建平

(贵州省社会主义学院，贵州 贵阳 550012)



关于政党协商机制建设的几点思考

杨建平

(贵州省社会主义学院，贵州 贵阳 550012)

政党协商是社会主义协商民主的重要内容，进一步加强政党协商，发挥中国特色社会主义政党制度优势，巩固和发展和谐政党关系，有赖于不断探索规范政党协商形式，推进政党协商制度化，加强政党协商保障机制建设。

政党协商；协商民主；民主党派；机制建设

政党协商是社会主义协商民主的重要内容，进一步加强政党协商，发挥中国特色社会主义政党制度优势，坚持长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共，巩固和发展和谐政党关系，有赖于不断探索规范政党协商形式，推进政党协商制度化，加强政党协商保障机制建设。2015年2月9日中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》明确了政党协商保障机制包括：知情明政机制；政府有关部门、司法机关与民主党派的联系制度；协商反馈机制；民主党派加强协商能力建设等。虽然中央文件对政党协商保障机制作了规范，但是在现实生活中，仍存在保障不到位的问题，需要从思想认识上给予重视，从机制上给予细化和创新。

一、加强政党协商保障机制建设的重要意义

所谓政党协商保障机制建设，是指建立和健全一系列保障中国共产党和各民主党派开展政党协商并取得协商成效的举措、方式方法的过程。协商保障机制主要是解决“如何做”的问题，其是否完善直接关系到政党协商民主是否有效运行的关键问题。政党协商机制建设是政党协商制度化、规范化建设的重要内容和要求，机制建设是保障政党协商常态化和长效化的基础，加强政党协商机制建设以确保政党协商的有序、有规进行，是当前政党协商理论建设与实践发展的崭新课题。

(一)政党协商机制建设是健全社会主义协商民主制度的需要。

我国社会主义协商民主是一个多层次的体系，包括政党协商，政府协商、政协协商、人大协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商等七种协商渠道。其中，中国共产党与各民主党派的政党协商是最高层次的协商形式，体现着中国特色社会主义政治发展道路的突出特色。发挥中国特色社会主义政党制度优势，坚持长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共，加强中国共产党同民主党派的政治协商，搞好合作共事，巩固和发展和谐政党关系，是中国社会主义协商民主制度建设的重要内容。在各种协商载体和协商形式中，政党协商的历史最悠久、实践形式最丰富、制度化程度最高、社会影响最大，在当代中国社会主义协商民主体系中居于重要的地位。正因如此，中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》将政党协商作为社会主义协商民主的重点，放在突出的地位。因此，政党协商的机制建设在整个协商制度建设中举足轻重，它为其他形式的协商机制建设提供示范导向作用。

(二)政党协商机制建设是巩固和增强中国特色社会主义政党制度的独特优势的需要。

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，其显著特征是“共产党领导、多党派合作，共产党执政、多党派参政”。在这个制度框架内，中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，是执政党；民主党派是接受中国共产党领导的、同中国共产党通力合作的亲密友党，是参政党。因此，共产党在政党协商中拥有不可替代的政治主导性。在保障共产党的政治主导型的前提下，如何确保民主党派在政党协商平台上与共产党平等协商，这就需要建立健全协商民主的制度和工作机制，避免政治主导的一方在协商中的随意性。否则，协商机制不健全或者出现缺位，协商就难免出现随意性和主观性，从长远看，必然会消解共产党执政的合法性。因此，加强政党协商机制建设，关系到执政党是否能够真正改善党的领导方式和执政方式，与民主党派进行平等协商，做到决策民主化和科学化的问题。

(三)政党协商机制建设是增强民主党派参政能力和扩大影响力的需要。

政党协商机制建设不仅有利于增强和巩固共产党的执政地位，而且也有利于提高民主党派的参政地位。《中国共产党统一战线工作条例(试行)》明确了政党协商主要包括下列内容：中国共产党全国和地方各级代表大会、中央和地方各级党委的有关重要文件；宪法的修改意见，有关重要法律的制定、修改建议，有关重要地方性法规的指定、修改建议；人大常委会、政府、政协领导班子成员和人民法院院长、人民检察院检察长建议人选；关系统一战线和多党合作的重大问题。在政党协商中，尽管共产党在协商中占据政治主导地位，但是如果没有民主党派的协商能力提高，政党协商的效果也无法得到保障。因此，加强政党协商机制建设，建立健全知情和反馈机制，有效开展政党协商民主，无疑是对民主党派的参政能力提出了更高的要求。通过这样的协商不仅提供了民主党派增强参政能力的平台和渠道，而且也扩大了民主党派在国家政治生活中的影响力。

二、政党协商机制建设的现状和存在问题

我国政党协商民主萌芽于新民主主义革命时期，制度化建设开始于新政协会议召开之后，经过60多年的实践探索，政党协商民主的制度化水平已经取得显著成就，但是也存在较大不足。当前我国政党协商民主，在机制保障方面，还存在许多不足。

(一)政党协商重视经验探索，但缺乏制度设计。

政党协商在当代中国社会主义协商民主体系中居于重要的地位，但是长期以来存在着理论滞后于实践的状况，停留在经验探索阶段，缺乏制度设计的上升。目前，在政党协商的理论建设中，已经取得了一定的共识，如：理论界普遍认为，政党协商具有多重属性和功能，从性质上讲，政党协商它不仅是社会主义民主的重要形式，还是社会主义统一战线的重要实现形式，是中国特色新型智库的重要平台。从功能上讲，政党协商具有精英吸纳、决策咨询、政治参与、利益表达、社会整合等多重功能。从原则上讲，政党协商必须遵循中国共产党领导原则、社会主义原则、依法协商原则、平等协商原则、包容多元原则、协商效能和程序原则。这些探索和共识，对于推进政党协商的理论建设具有重要的意义。

坚持遵循政党协商的原则，更好地发挥政党协商的作用，使政党协商的地位得到很好的体现，不仅需要对政党协商的性质和功能进行系统论述，而且也需要进一步探索、规范和完善政党政协的程序和机制，政党协商的机制建设是理论建设的延伸和扩展。目前虽然在各种协商载体和协商形式中，中国共产党和各民主党派的政党协商历史最悠久、实践形式最丰富、制度化程度最高、社会影响最大，但是这些实践形式，是各地过去根据自己实际摸索出来的经验，形式是五花八门的，缺乏系统的理论指导和制度设计，由于缺乏对协商机制建设的理论探索，从而也大大制约了政党协商的深入开展，使政党协商的地位与作用没能得到应有的发挥。今天当我们把政党协商作为社会主义协商民主制度建设的重要形式正式提出来的时候，就迫切需要探索与政党协商性质和功能相适应的保障机制。只有研究设置和构建程序合理、环节完整的协商机制，才能建设完整的政党协商民主的理论和制度体系。

(二)重视“为什么做”和“做什么”的宏观性问题，但对“如何做”的具体保障机制不足。

目前，关于政党协商民主的内容、原则和方式，在国家法律和党的方针政策中得到了确定，对政党协商“为什么做”和“做什么”基本上有了一个比较明确的方向。如，1993年，全国人大八届一次会议将我国的政党制度——中国共产党领导的多党合作和政治协商制度写入宪法，并强调其长期存在和发展；中国共产党党章也明确规定了要与民主党派进行政治协商；此外，还专门颁发了关于政党协商的有关文件，这类文件主要有：1989年的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，这是改革开放后首个规范政党协商的中央文件。2005年《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，首次提出了“把政治协商纳入决策程序，就重大问题在决策前和决策执行中进行协商，是政治协商的重要原则”。这些法律和文件对政党协商的程序化都做了原则性的规定，但是这些规定更多的是解决了“为什么要政党协商”或者“政党协商什么内容”，而对“怎么进行协商”的机制保障是远为不足的。

一是民主党派和无党派人士的知情机制相对薄弱。长期以来，中共中央一系列有关加强多党合作和政治协商工作的意见都对保障民主党派知情权做出了规定。经过长期实践，民主党派知情的范围、途径和保障机制等日渐明确。如在中央层面采取通报工作情况、组织考察调研、集中阅读文件等一系列保障举措，各地也结合实际，探索了党委领导、相关部门与民主党派对口联系和将协商情况纳入党政领导干部目标考核等措施。但从总体上说，民主党派的知情明政的机制建设相对薄弱，依然存在民主党派知情权保障的制度约束乏力、落实比较困难，在实施力度和效果上地方之间、部门之间不平衡等问题。在现实中，虽然各级中共党委高度重视举荐民主党派成员担任各级政府及司法机关的领导职务，还有不少民主党派成员担任各级人大代表、政协委员，但民主党派知情明政的渠道仍不够宽，党的方针政策无法及时让他们掌握；还有的部门提供材料信息不及时不充分，议题准备时间不足，难以全面反映意见呼声；“临时表态多，事前准备少；党内领导讲话多，党外领导发言少”的现象时有出现。有的没有及时研究采纳民主党派提出的意见建议等，影响了政党协商的成效。

二是有关部门与民主党派的联系沟通不够。加强政府有关部门与民主党派的沟通联系，是确保民主党派了解情况、知情参政的重要渠道。在沟通联系方面，中央和省级有关部门比较重视，在地级市则视情而定，而到县(区)一级则重视程度较弱，呈“上热中温下凉”之势；有的地方政府部门与民主党派对口联系停留在“只对口，不联系”阶段，致使民主党派对其工作不知情。部分党政领导干部对决策前协商民主的认识不足、意识不强，对协商民主的价值、作用认识肤浅，与民主党派、无党派人士的沟通和联系少。一些地方、部门存在着形式主义倾向。一些地方党委、政府在作出重大决策前，未给民主党派、无党派人士充分的准备时间即召开协商会或座谈会，有的在协商前已基本形成决议，协商只是走走形式，名为协商，实质只是通报情况。

三是协商反馈机制不完善。反馈是协商程序的重要环节，也是落实协商结果的重要保证，是政党协商成效的重要体现。但是，长期以来，由于对协商程序整体运行的不规范，一些地方在政党协商过程中，“热热闹闹开展协商、冷冷清清结束协商”，对于协商成果既没有及时梳理、汇总，也没有对协商成果进行认真研究采纳，更没有将协商成果的办理落实情况向民主党派及时反馈。由于反馈机制不健全，协商结果不了了之；重协商形式、轻协商成果的现象屡屡出现，导致协商流于形式。

四是协商评价监督机制不完善。评价监督机制是政党协商民主制度的重要保障，它主要通过健全奖惩监督机制来保障协商民主的各项制度的落实，但是当前我国政党协商的评价监督机制还不完善，影响了政党协商制度的建设。如存在着没有明确的监督机制、评价监督主体不明确、监督评价效果不理想等问题。

(三)明确了政治协商是民主党派的职能，但是民主党派协商能力建设相对薄弱。

民主党派的协商能力是政党协商能否顺利开展的重要保障。中共与各民主党派的协商，从党际角度观察，两者是平行的政党，政党协商需要参加协商的双方遵循平等协作的原则。这就要求执政的共产党与参政的民主党派在协商能力上要对等。不仅需要执政的共产党具有协商意识以及宽广的胸怀，积极协商，而且也需要民主党派具有足够的协商能力。目前，一方面民主党派参加政治协商已经成为其重要职能之一，如《中国共产党统一战线工作条例(试行)》明确规定，参政议政，民主监督，参加中国共产党领导的政治协商是民主党派的三大主要职能。另一方面与中共相比民主党派的协商能力存在巨大的差异。主要表现在：

一是协商意识不强。长期以来，不论是中共党内还是民主党派和无党派人士，都存在着民主党派和无党派人士没有主动协商资格的认识。认为中共是政治协商的主动和主导方，协商不协商关键是看中共的态度，中共需要就协商，不需要就民主党派和无党派人士在政治协商中属于被动一方，因此，制约了民主党派和无党派人士对协商意义的认识，协商的主动性和积极性受到影响。

二是参与协商的准备不充分。在一些地方，由于民主党派成员大多是专业性人才，并且有各自的工作岗位，在参与协商的重大问题上，缺乏深入的调查研究，对问题的看法难以形成较为系统全面的观点，参与协商时提的意见亦不尽符合实际，影响了协商的效果。

三是民主党派主动参加协商的机制不健全。一直以来，由于存在民主党派缺乏主动协商的资格，因此政治协商并没有纳入民主党派的职能中，虽然目前因有关文件明确了参加中国共产党领导的政治协商是民主党派的基本职能，这个问题似乎得到了解决，但是长期以来存留在人们观念中的想法还很难消除。而且作为一项职能，民主党派到底有没有资格主动参与政治协商，参与的程度如何等等问题，在机制保障上仍然存在有待完善的空间。而这个问题恰恰又是制约着民主党派协商能力建设的保障机制。

三、完善和创新政党协商的保障机制的建议

针对上述政党协商保障机制存在的不足，本文认为，目前现有的协商机制是不足以使政党协商民主制度得以健全发展，必须从保障民主党派和无党派人士的知情权、参与权、表达权、监督权的高度进一步完善和创新。

第一，要高度重视政党协商的保障机制建设。要认真贯彻落实《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》，把建立完善政党协商的保障机制提到各级党委的议事日程。《意见》强调要“健全知情明政机制，有关部门定期提供相关材料，组织专题报告会，协助民主党派优化考察调研选题；加强政府有关部门、司法机关与民主党派的联系，视情邀请民主党派列席有关会议、参加专项调研和检查督导工作；完善协商反馈机制。支持民主党派加强协商能力建设”。这些规定为民主党派参加政党协商提供了保障机制，各级党委必须从坚持和完善社会主义协商民主制度建设这一高度认识建设协商保障机制的重要性，及时把这项工作纳入议事日程，结合本地实际研究并推动协商保障机制的建立和健全，从而使政党协商真正落到实处，做到协商有内容、有机制、有效果。

第二，要健全民主党派知情明政机制。建立健全知情明政机制是民主党派和无党派人士多渠道地获取信息的基础。一是各级党委要从战略高度重视民主党派知情明政机制建设。在制订协商计划和确定协商议题阶段，就应该提供相关议题资料，并使之成为常态化的工作制度；各级党委统战部应发挥好保障民主党派知情权的组织、协调作用。常规性情况通报应做好计划安排。视情扩大听取情况通报的民主党派人士的范围。二是人民政协应发挥好保障民主党派知情权的平台作用。在人民政协各协商活动中，尽可能邀请民主党派的政协委员参加。三是畅通民主党派获取信息机制的渠道。首先，政府组成部门及司法机关应采取适合的方式主动向民主党派通报情况；其次，畅通民主党派向政府部门及司法机关询问情况、获取资料的渠道；再次，建立政府部门对口支持民主党派获取信息的机制。根据各民主党派成员构成和履职特点，分别确定相应的政府部门与其对口联系，帮助他们及时了解有关情况。四是进一步做好民主党派代表人士的实职安排工作，以便他们能更加直接地了解“一府两院”工作，等等。

第三，进一步规范反馈机制。要按照科学合理、规范有序的要求，规范协商反馈程序、明确相关部门责任。各级党委政府既要重视政党协商活动的组织和开展，更要注重政党协商成果的转化和运用。一要建立和完善成果转化制度，对民主党派在协商中提出的意见建议，要认真研究办理意见，并通过书面、会议等形式，尽快交付有关部门落实，职能部门对协商过程中提出的意见和建议，应认真研究充分采纳；若涉及多部门，应由主办部门牵头负责、协办部门积极配合；二要及时向民主党派反馈办理采纳情况，不能落实的要说明情况。要对贯彻落实情况进行督查，做到协商反馈形式规范化、内容具体化、工作制度化。

第四，要建立监督评价机制。监督评价机制内容应该包括评价标准的设定，监督主体的设定、权限、监督评价的方式，监督评价结果的运用等。同时对于制度执行的效果进行评价，对于制度执行偏差应该纠正，还要制定具体的奖惩措施。

第五，共产党与民主党派、无党派人士共同努力，提高协商能力。习近平总书记强调，搞好政党协商，需要中国共产党和各民主党派的共同努力。中共各级党政领导干部首先要提高协商能力，带头学习掌握政党协商理论，把握政党协商工作规律，熟悉政党协商工作方法，努力成为政党协商的积极组织者、有力促进者、自觉实践者。民主党派要不断提高自身履职能力和水平。保障知情权仅是促进民主党派更好履行职能的外因，知情权有效发挥作用还有赖于民主党派自身具有对情况进行消化、分析和研判的本领。这就要求民主党派要加强自身建设，不断提高参政议政能力和水平。一是要加强民主党派人才队伍建设。不断深化坚持和发展中国特色社会主义学习实践活动，更好地凝心聚智；通过积极有为的履职实践，吸引更多符合各民主党派界别特色的高层次人才加入。二是搭建民主党派成员广泛参与的履职平台。采取上下联系、左右协作的方式，吸纳民主党派成员参与课题研究，畅通民主党派成员的意见和建议表达渠道，增强民主党派成员参政议政使命感。三是通过与高等院校、科研机构、社会组织等开展合作，借助民主党派以外人员的智慧和力量进行研究，提出意见建议。四是坚持问题导向，深入一线扎实开展调研，更为全面地掌握第一手材料。五是主动邀请中共党委、政府部门为民主党派的调研、建言提供咨询和帮助。

[1]关于加强社会主义协商民主建设的意见[M].人民出版社，2015年02月.

[2]中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》[EB/OL]，http：//news.xinhuanet.com/politics/2015-02/09/c_1114310670.htm.

责任编辑：责任编辑：方 飒

Political consultation is an important content of socialist consultative democracy.To further strengthen the political consultation，play the advantage of political party system of socialism with Chinese characteristics and consolidate and develop harmonious political party relations，depends on the constant exploration and standardization of political consultation，promoting political consultation system and strengthening security mechanism construction.

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2016-10-20

课题项目：本文系作者承担的贵州省社会主义学院2014年招标课题“政党协商与中国社会主义民主政治建设研究”(课题编号：GZSYKT201603)的阶段性成果。

杨建平(1972—)，男，侗族，贵州铜仁人，贵州省社会主义学院科研处副教授，主要从事政治学理论、中国政治、统战理论方面的教学与研究工作。

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：1673-9310(2016)04-0033-05