论环境公益诉讼原告资格的类型

侯利霞

(扬州大学　法学院，江苏　扬州　225009)



论环境公益诉讼原告资格的类型

侯利霞

(扬州大学法学院，江苏扬州225009)

摘要：环境公益诉讼在我国随着人们对环境问题的日益重视而备受关注，但现行法律对环境公益诉讼的原告资格尚未有清晰明确的界定。文章通过对检察机关、有关组织、公民个人等不同主体进行分析，并结合司法实践的具体案例，尝试构建一种较为理性的环境公益诉讼的原告资格模式：建议检察机关不宜作为环境公益诉讼的原告直接起诉，而作为法律监督机关支持起诉；对于有关组织的界定，应适当予以放宽，不作法律上的强制性规定，而是由市场自由协调发展，符合合法身份的社会组织都具备环境公益诉讼的原告资格；应赋予公民个人的原告资格，并对其诉讼予以法律保护；可设置对环境公益诉讼主体分享诉讼成功后的收益，或由政府给予一定的奖励或补贴机制。

关键词：环境公益诉讼；原告资格；检察机关；有关组织；公民

一、问题的提出

自1997年伊始，公益诉讼便在我国实践中渐趋成熟，与国家利益、社会公共利益联系不断增强，从实践来看，环境公益诉讼多为涉及环境侵权、侵害消费者利益等违反善良风俗的公共性违法行为而设置的一个诉讼救济途径。[1]公益诉讼已涉及社会多个领域，其中环境公益诉讼因环境污染的严重以及人们对环境权利的日渐重视而备受关注。违法企业基于高成本的守法与低成本的违法之间的衡量，在利益的驱动下，其环境污染防治主体意识甚为粗浅。企业非法排污现象十分突出。加上一些地方政府生态环境保护意识缺失，两者叠加，导致生态环境形势日益严峻。通常来说，环境公益诉讼的提起人很可能是心怀社会公共利益的案件之外的其他人，而非最直接的环境受害人，在科斯定理社会成本视角下，不论何种环境破坏基本都具有社会负外部性，因此都将影响着社会每一个个体。实际上从因果关系角度出发，可以肯定的是，提起环境公益诉讼之人无需与被污染的环境有太多关联。[2]而当发生侵害社会公共利益的环境污染时，社会公众首要选择即“抱团”集体行动，此时，环境污染的影响会稀释地分担到社会每个个体的身上，基于支出成本与公益诉讼收益的权衡，[3]在其中选择划算的“搭便车”现象越来越多。

在2012年的《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称《民事诉讼法》)中予以环境公益诉讼的规定之后，社会公共多年存在的争议得到立法的回应，但笔者发现，其中较为模糊的规定仍然未能终止学界的争论，在环境公益诉讼案件中“原告资格”(standing)*《布莱克法律词典》对standing一词的解释是“当事人的权利作出法律索赔或要求的义务或司法强制执行。”成为公益诉讼亟待解决的重要问题，也是启动法院司法审查程序的前提与基础，[4]而“法律规定的机关和组织”应该如何加以界定，在新修订的《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)与《民事诉讼法》中的有关规定甚为不同。因此，由于法律之间的规定表述大相径庭而产生较大的争议，例如哪些机关、哪些组织可以提起环境公益诉讼？“法律规定的机关”是否包括检察机关？公民个人是否具有环境公益诉讼原告资格？为此，笔者通过对不同主体进行分析，以及结合司法实践的具体裁判理由，尝试构建一种较为理性的环境公益诉讼原告资格的类型。

二、检察机关之原告资格的法理分析

根据《民事诉讼法》第55条的规定，其已然将享有公益诉讼起诉资格的主体限于“法律规定的机关和有关组织”。“法律规定的机关”虽然尚无明确规定，司法实务中的一般惯例主要是检察机关和环境行政机关提起环境公益诉讼，但笔者以为检察机关作为环境公益诉讼的原告主体并不妥当，这里“法律规定的机关”应当排除包括检察机关。而且从我国实践情况来看，现行的法律并未允许检察机关、个人、企业提起公益诉讼，故对一般的环境侵害社会公共利益所致的环境公益诉讼也不宜由检察机关启动。但值得提出的是，虽然检察机关排除在外，并不影响检察机关或其他国家机关在其他涉及公共利益的案件中享有起诉资格。[5]即便这样，仍有学者基于检察机关本身具有的优势，对类似行政机关工作人员滥用职权或渎职造成对国家、社会公共利益侵害等案件，应由检察机关提起公益诉讼，以便督促行政机关依法行政，保护环境公共利益。[6]

对于检察机关是否享有环境公益诉讼原告资格，在社会公众心中大多的倾向是享有。因为在传统文化的陶冶下，人们习惯往检察机关身上贴标签，即认可检察机关的公益诉讼主体资格已成为公众内心从众的使然。比如，面对环境污染者，检察机关具有更强的能力和优势，而且不会导致滥诉问题等等。在某种意义上，贴标签可能也很重要，因为在陌生环境里，对人与事的认知有限，而行为与认知又相对应，故人们会把人、事简单化，赋予某人或某事以简单明了的标签，使得自己或他人能汲取有限却有用的信息加以判断，进而决定下一个行为，从而减少内心慌乱或信息不对称。换而言之，贴标签的作用在于，在一个环境中取某个参考点，再依据参考点来认知行事。但事实上，这些“刻板印象”并非正确，理智的说，这种贴标签的大众心理甚为浅陋无稽，因为标签可能只是对某个人或事大致的印象，适合初步的反应而非进一步较精致的情境，[7]我们需要借着标签来找一些参考点以弥补信息不对称的缺陷，以降低我们行为的成本，但标签应该只是参考点，而不应该是我们随意附和主流观点而不加观察、判断，参考点只是指标，而不应该对某人和事做出决定性的认识。我们都在给其他事物贴标签，但要提升贴标签的能力技巧，而不是希望人们不要贴标签。[8]因而，由于检察机关向来具备较高的法律地位和较强的专业势力，才会被社会公众贴上标签。

撇开公众早已给检察机关贴标签而形成的“刻板印象”，笔者认为检察机关不具有公益诉讼的原告资格，根据《中华人民共和国宪法》《人民检察院组织法》的有关规定，检察院作为国家的法律监督机关，无提起民事公益诉讼的权力，若赋予其职能，将会使得检察机关职能重叠交叉，难以明确分工，故检察院不是最佳主体[9]。十八届四中全会决定中提出要探索建立检察机关提起公益诉讼制度，因此有学者便认为，为了优化司法职权配置、完善行政诉讼制度、推进法治政府建设，应由检察机关提起公益诉讼，但是在决定中为何只提出“要探索建立检察机关提起公益诉讼制度”？笔者注意到此处用到一词“探索”，说明即便上升到国家的高度去谈检察机关提起公益诉讼的问题上，也只能是模糊地采用不断探索予以回避，而没有一种明确的态度去实施改革、建立完善这一制度，因为在探索的过程中，必定会有成功或失败之果，并且还会面临“牵一发而动全身”的立法选择，暂且先不谈建立该制度有多曲折，单改革配套的相关制度便可能会浪费大量国家资源、社会成本，甚至还会造成检察机关权力配置过于臃肿。换而言之，由检察机关提起公益诉讼其前提为公民、法人和其他社会组织没有也无法提起公益诉讼。因此，检察机关若需介入环境公益诉讼，可作为法律监督机关支持起诉，而不能作为原告直接起诉，限于建立督促起诉制度、完善检察建议工作机制。事实上，如果由检察机关提起公益诉讼也将同样面临规制机构所遇到的“规制俘获”或“权利寻租”问题。[5]7

三、“有关组织”之原告资格的界定

(一)经典案例的回顾

就在2014年9月10日，江苏省泰州市中级人民法院审理的一起环境污染公益诉讼案件，即当时几乎轰动了全国的泰州市12·19污染事件，以至于后来成为2014年江苏省环境公益诉讼的第一大案，原告为泰州市环保联合会对江苏常隆农化有限公司等六被告提起环境污染公益诉讼，其中泰州市人民检察院作为支持起诉机关，请求判决六被告污染修复费总额为1.6亿余元。

在本案中，笔者注意到泰州中院对于审理中的第一个争议焦点，即原告泰州市环保联合会是否具有诉讼主体资格，认为根据《民事诉讼法》第55条的规定，泰州市环保联合会作为依法成立的参与环境保护事业的非营利性社团组织，为保护水生态环境和维护公众环境权益，有权提起环境民事公益诉讼。原告作为社会公共利益的代表，与被诉的侵害公共权益行为并不需要具备直接的利害关系。*参见江苏省泰州市中级人民法院民事判决书(2014)泰中环公民初字第00001号。但本案的六个被告提出其抗辩理由在于，依新修订的《环境保护法》第58条之规定，作为原告的泰州市环保联合会在该案审理时成立时间尚不足一年，并不满足第58条规定的三个条件，因此，显然其不具有环境公益诉讼的原告资格。之所以会出现这种分歧，就在于法院在审理该案时，新《环境保护法》并未正式予以施行，故当时不适用该条的规定，六个被告所提出的答辩意见定然不会被采用，因此对该案中的泰州市环保联合会认定为具有适格的诉讼主体资格。而二审江苏省高院就此争议点的论证，也认为泰州市环保联合会依法具备提起环境公益诉讼的原告资格，其主要观点为虽然修订后的《环境保护法》第58条对环境民事公益诉讼主体资格范围作出了新的规定，但该法至本判决作出之日尚未生效，不适用本案。*参见江苏省高级人民法院民事判决书(2014)苏环公民终字第00001号。尽管在新《环境保护法》实施之前这样判决并无争议，但并不代表自2015年1月1日起施行《环境保护法》后，司法实践中再次出现此类案件，应该如何处理却不得而知，故尽管该案在当时得到解决却未真正的解决所存在的争议问题。例如，对于一些刚刚登记的环保公益性组织或者其他社会性团体组织能否提起环境公益诉讼仍在争议中。因此，有的法院在审判时认为，《民事诉讼法》第55条要求民事公益诉讼的起诉主体需具有法定性，只有“法律规定的机关和有关组织”才有资格提起公益诉讼。但无论是“机关”还是“有关组织”，这两类主体只有经法定，才可提起公益诉讼。上诉人主张“有关组织”无需法定而应由司法机关根据实际情况进行判定没有法律依据。

(二)案例的类型化

学术界现有观点中对有关组织界定的争议似乎不大，但有关组织作为公益诉讼的原告资格在《民事诉讼法》与《环境保护法》的司法实践中的理由也存在相当的分歧。截至2016年4月，在“无讼案例网”所收录的近100个涉及环境公益诉讼的案例中，不同的法院持不同的裁判理由，但对于有关组织作为公益诉讼的原告资格，还是有多数法院认为，有关组织必须经法律规定以及与案件具有关联性(参见表1)。

虽然上述表中几个案例的裁判理由，大多都以“法定”“宗旨业务为维护社会公共利益，且从事环境保护公益活动的”或“其宗旨、业务与所涉公共利益有关联性”为主要认定标准，而这一标准恰恰与2015年1月7日起实施的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》)相契合，其中第2、3、4、5条*《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二条：依照法律、法规的规定，在设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会等，可以认定为环境保护法第五十八条规定的社会组织。第三条：设区的市，自治州、盟、地区，不设区的地级市，直辖市的区以上人民政府民政部门，可以认定为环境保护法第五十八条规定的“设区的市级以上人民政府民政部门”。第四条：社会组织章程确定的宗旨和主要业务范围是维护社会公共利益，且从事环境保护公益活动的，可以认定为环境保护法第五十八条规定的“专门从事环境保护公益活动”。社会组织提起的诉讼所涉及的社会公共利益，应与其宗旨和业务范围具有关联性。第五条：社会组织在提起诉讼前五年内未因从事业务活动违反法律、法规的规定受过行政、刑事处罚的，可以认定为环境保护法第五十八条规定的“无违法记录”。中对于社会组织及其提起环境公益诉讼的条件作出了明确的规定，但即便按照《解释》第4条的规定，某社会组织因与维护公共利益有关而被认定为《环境保护法》第58条规定的“专门从事环境保护公益活动”，但若未连续五年以上专门从事环境保护公益活动，也不符合《环境保护法》第58条第1款第2项的规定，因而该社会组织也不能享有提起环境公益诉讼的资格，因此该《解释》仍未解决泰州环境污染案中产生的问题。值得庆幸的是，在实践审判中不难发现，仍存在一些法院在审判时的思维较具社会全局性、经济分析，更加全面、合理的阐释了“有关组织”作为环境公益诉讼原告应具备的条件，例如，由于环境公益诉讼除了能够有效维护环境公共利益之外，还具有独特的社会调节功能和政策形成功能，并具有有效弥补行政管理手段的不足的功能。因此立法者对于“有关组织”作为公益诉讼原告持放宽的态度。即根据《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》规定的保持一定开放性的社会团体、民办非企业单位以及基金会等依法均可以成为公益诉讼的原告。*参见常州市中级人民法院民事判决书(2014)常环公民初字第2号。

(三)“有关组织”的界定范围

通常认为，大多环境公益诉讼都具有较强的专业性，所涉主体必将耗费大量人力、物力、财力提起环境公益诉讼，且还需具备较好的环境维权的专业素养与法制意识，若放开对“有关组织”的范围界定，也不会导致滥诉，更何况，现阶段环境公益诉讼最现实的问题是案件太少而不是滥诉问题。因此，应该在现有法律框架范围内，让那些有志于环境公益诉讼的主体都有机会参与环境公益诉讼。尽管《环境保护法》第58条以“五年以上”等限制性条件赋予提起环境公益诉讼的组织，但在一定程度上，其实也将排除一部分“有关组织”的环境公益诉讼原告资格，这样的表述也仅仅是对可作为环境公益诉讼原告的组织的一个不完全列举。因此，笔者认为，“有关组织”的界定应当是，符合《民事诉讼法》第55条之规定，只要是合法登记的社会组织都有权提起环境公益诉讼，不作法律上的强制性规定，而是由市场自由协调发展。当然符合法律、法规的规定这一点在《解释》中第2条也有明确规定，但不应有太多限制条件，从经济学角度分析，社会组织在环境公益诉讼中的地位与作用，也可看作社会执法，[2]73社会组织以其自身具备专业性与团体性的优势，可降低环境治理成本，减轻执法、司法成本与负担。而且在现如今社会组织良好发展趋势中，法律不应作过多的精细限制，反之，放宽环境公益诉讼之于社会组织的外延的限制，只要为合法的社会组织都应可作为原告。因为市场经济调节背后的“无形之手”将达到优胜劣汰的效果，通过环境公益诉讼制度不断引导社会力量，发挥市场优势，让更多的社会资源进入。[2]73

四、公民个人作为原告资格的法经济学分析

在我国现行法律规定中，对环境公益诉讼的提起主体，其表述为“法律规定的机关和有关组织”，这里以不完全列举的方式将公民个人排除在主体资格之外。在司法实践中，有的法院在审判时认为，可以向人民法院就环境污染、破坏生态、损害社会公共利益的行为提起诉讼的主体为社会组织，原告作为个人不具有诉讼的主体资格。*参见青岛市中级人民法院民事判决书(2015)青行终字第465号。当然也是绝大多数的法院在司法实务中将公民个人排除在外。但笔者认为，以往归政府主导的事情，若交与个人并不必定失败，因为每个公民个人都具有潜在创造力与动力。所以，将公民个人是否能够启动环境公益诉讼交由市场之手调节，在权衡环境公益诉讼的成本与收益后，公民个人内心都会有一个较为合理的选择。在美国与台湾地区，长期以来都赋予公民个人以环境公益诉讼的原告资格，当然至今为止，取得了较好的社会效果，而非陷入不可控制的局面。[10]从法经济学角度分析，公民个人以私人执法的地位与行政机关以公共执法的角色相对应地参与环境公益诉讼中，[11]而私人执法比公共执法更具成本优势，而且社会公众分布广泛，其与社会的交集或对社会现象的了解，都远远超越国家机关，其对环境污染和环境破坏有着最直接的感受，最及时的发现环境损害，因此，普通公众将成为环境公益诉讼中不可或缺的主体，[6]93相对于公权力机关的监管和调查，广泛存在的社会公众群体监督可以有效地降低政府的搜寻成本。[12]换而言之，公众可获得更直接的信息，赋予公民个人环境公益诉讼主体资格，更能发挥公共惩罚与私人惩罚的互补作用。按经济学的观点，惩罚的威慑效果或预期损失取决于惩罚的实际损失与抓获概率的乘积。[13]因此，分散于社会各层面的公众在很大程度上提高了抓获环境污染制造者的概率。赋予公民个人环境公益诉讼起诉资格，进一步使得私人执法力量与公众权力形成互动，从而能有效地降低国家公共资源的投入与浪费，减少政府执法的管理成本。换另一个角度来讲，若政府垄断性地将环境公益诉讼的权力掌握在自己手中，一定程度上当然可以对环境污染施加公共惩罚和行政性的强制手段，以规制环境污染等违法、违规行为，而这里的前提是需要有强大的暴力资源和雄厚的经济实力做后盾。但是，无论一个国家有多强大，也不可能具备无限的公共资源以供使用，而且公共资源用于社会服务和基础设施建设等各个方面，即使是在英美等国家也不会将大量的国家公共资源用来规制环境污染等问题。大量研究表明，若允许私人惩罚领域时，私人之间的惩罚将为缺乏公共权威的社会提供替代性强迫机制。[2]71依赖政府规制制度固然可以降低行为成本，但其隐含的惯性也可能会过于粗糙而不精致，譬如“贴标签”现象，制度是人可以利用的一种资产，同时也是一种局限性未定束缚，并非唯一的解决方式。[7]23

因此，综上所述，从法经济学的角度而言，将公民个人作为环境公益诉讼的原告主体，不仅能弥补行政机关公共执法的缺位和社会团体的双重管制的弊端，还能激励私人去维护个人利益、集体利益、社会利益，降低环境规则执法的社会总成本，节约国家公共资源的浪费，私人享有公益诉讼起诉资格能够比“垄断”的规制主体或检察机关更早的发现违法行为，却比它们更难以被收买。[5]10笔者认为，公民个人的公益诉讼原告资格本应在民事诉讼法的修改中予以明确，但遗憾的是最终采取了一种指引性的规定予以处理。未来有关特别法在界定相关领域的公益诉讼原告范围时，应将公民个人纳入其中。

综上所述，经过对环境公益诉讼原告资格类型的探讨与分析，联系公益诉讼起诉人的动机与预期达到的激励目的，还需在一定程度上提高环境公益诉讼的利益或降低其诉讼成本。因此，在此逻辑下，笔者试图构建一种环境公益诉讼原告提起诉讼资格类型的模式，大致有以下对策：

首先，笔者认为，检察机关不在法律规定的机关之列，除非其作为监督机关支持公民个人或社会组织提起诉讼，否则其不可直接作为原告起诉。换而言之，检察机关的任务在于监督起诉与检察建议，在环境行政机关介入环境污染案件之前的评估与监督。

其次，对于“有关组织”的界定，应适当予以放宽，不作法律上的强制性规定，而是由市场自由协调发展，符合合法身份的社会组织都具备环境公益诉讼的原告资格。再次，若允许提起环境公益诉讼的主体过少，实际上最终约束了环境公益诉讼的发展，因而为了激励环境公益诉讼案件程序的启动，应赋予公民个人以原告资格，并对其诉讼予以法律保护。

最后，可设置对环境公益诉讼主体分享诉讼成功后的收益，或由政府给予一定的奖励或补贴机制。[2]61如此便可不断激励社会公众维护个人利益、集体利益、社会利益，降低环境规则执法的社会总成本，从而能有效地降低国家公共资源的投入与浪费，减少政府执法的管理成本。最终达到威慑和惩罚污染环境违法犯罪行为，提高污染企业环境治理主体意识和责任，加强地方政府生态环境保护意识，保护生态环境。

行文至此，或许心中早已豁然开朗，对于环境公益诉讼原告主体资格的类型研究，在学术界俨然已形成一种倾倒性的主流观点，但笔者仍然认为无论基于何种目的，至少在经济学分析、法解释学以及比较研究的视野下，主流观点并非完全无懈可击，环境公益诉讼原告主体资格的探讨仍然任重而道远，还需进一步的探讨与实践。

参考文献：

[1]张式军.环境公益诉讼原告资格研究[M].山东：山东文艺出版社，2012：15.

[2]孙日华，王冀鲁.理论法学的经济学视界[M].北京：法律出版社，2014：58-73.

[3]孙日华，费昌祥.宪法权利诉求的经济学逻辑[J].中南大学学报，2013(1)：103-107.

[4]甘文.行政诉讼司法解释之评论——理由、观点与问题[M].北京：中国法制出版社，2000：60.

[5]陈承堂.公益诉讼起诉资格研究[J].当代法学，2015(2)：7-10.

[6]李劲.国外环境公益诉讼主体资格的确定及其借鉴[J].法学杂志，2011(10)：90-93.

[7]熊秉元.解释的工具——生活中的经济学原理[M].北京：东方出版社，2014：20-23.

[8]熊秉元.优雅的理性——用经济学的眼光看世界[M].北京：东方出版社，2014：104.

[9]吕忠梅.环境公益诉讼辨析[J].法商研究，2008(6)：131-137.

[10]陈冬.公民可否成为我国环境公益诉讼的原告——兼与美国、我国台湾地区相比较[J].清华法治横论，2012(2)：95-110.

[11]BARTON H. THOMPSON. Innovation in environment policy： the continuing innovation of citizen enforcement[J]. University of Illinois Law Review， 2000(1)：185.

[12]斯蒂文·沙维尔.法律经济分析的基础理论[M].赵海怡，史册，宁静，译.北京：中国人民大学出版社，2013：38.

[13]GRAY S. BECKER. Crime and punishment： an economic approach[J]. Journal of Political Economy， 1968， 76(2)：169-217.

(责任编辑：徐杰)

Types of Plaintiff Qualification on Environmental Public Interest Litigation

HOU Lixia

(Law School， Yangzhou University， Yangzhou 225009，China)

Key words：Environmental public interest litigation； Plaintiff qualification； Procuratorial organs； Related organizations； Citizens

Abstract：Environmental public interest litigation in our country has been attached more importance， but there is no specific classification for in the current law on environmental public interest litigation. This article tries to construct a rational mode for plaintiff qualification： firstly， procuratorial organs should not be taken as an accuser to prosecute directly， as legal supervision organs to support the prosecution instead； secondly， as for some related organizations， it should be developed with the market， instead of mandatory provisions from the law， and all the social organizations with legal identities can be of the plaintiff qualification； thirdly， individual citizens should be granted plaintiff qualification， and be offered legal protection at the same time. It is advisable to award these subjects of litigation after the success， or some allowance to them.

收稿日期：2016-05-12；

修订日期：2016-05-28

作者简介：侯利霞(1991— )，女，湖南郴州人，扬州大学法学院硕士研究生。

中图分类号：D922.68；D925

文献标志码：A

文章编号：2095-4476(2016)06-0049-06