新兴国家石油公司成本展望

瓦莱丽·马塞尔（Val é rie Marcel）马晶晶/译

新兴国家石油公司成本展望

瓦莱丽·马塞尔（Val é rie Marcel）
马晶晶/译

节选自英国皇家国际事务研究所报告 2016年3月

概 要

自2014年中期以来，原油价格下跌已极大地改变了国家石油公司的前景。如果油价持续数年走低（很有可能会这样），投资者将更加谨慎，国际石油公司现金流亦会萎缩，诸多勘探项目将会被搁置甚至取消。那么国家石油公司以及整个油气行业都必须重新考虑其战略。

部分新兴原油产出国为实现石油业国营制定了宏伟规划，也会受此影响并不得不重新制定一项开发上游产能的可行战略。

新兴与潜在产油国政府以及其国家石油公司都必须了解国家石油公司各种角色成本以及其在开发资源基础的各个不同阶段如何获得融资，这将有助于政府和国家石油公司制定一个清晰而合适的长远战略。

当前环境为政府将精力重新放在制定能支持国家愿景与当务之急的委托上提供了良机。这就要求对资源基础、国家产能（包括那些国家石油公司）以及可能的收入来源进行评估，以便国家石油公司肩负起自己能履行且国家能承担的职责。

政府必须批准国家石油公司的净收入来源。

国家石油公司应当注重成本和严格的会计与报告标准。

政府与国家石油公司应当具备产能建设战略意识，以便将精力与稀缺资源投入到培养合适的技能并在工作中使用这些技能上。

引 言

过去十年间在东非、西非近海以及加勒比海、地中海陆续探明了重大油气田，开拓了新的能源战线，大大小小的外国石油公司对在这些地区勘探开采兴致高涨。

然而，自2014年中期起，油价下挫极大地改变了国家石油公司的前景。部分新兴原油产出国为实现石油业国营制定了宏伟规划，也会受此影响并不得不重新制定一项开发上游产能的可行战略。然而随着最近几个油田的探明，这些国家的本土意愿仍十分强烈。为能在新探明的油田开采中拥有更多的职权，曾有数家国家石油公司相继成立或是对原公司进行重组。甚至号召其中一些国家石油公司开发运营商能力。作为运营商，国家石油公司拥有在特定油田勘探与生产石油资源的法定权限。在实际操作中这要求公司具备提出开发方案、筹措资金以及管理大型项目的能力，其中还包括监管国际合作伙伴与承包商。

考虑这些颇高的期望，还得向公众展示能够进行高效且透明的油田开采，一些政府给国家石油公司分配了其力不能及的任务。还有一些国家石油公司对开采前阶段的收入来源没有一个明确的规划，在人事决策、履责战略研究和融资上均是勉强而行。

在发展初期阶段，新兴原油产出国的可用资金与期待国家石油公司大展拳脚的国家理想之间往往并不匹配。当前环境为政府将精力重新放在制定能支持国家愿景与当务之急的委托上提供了良机。

本文探讨了新兴或潜在原油产出国的国家石油公司的各种角色成本，以及在开发资源基础的不同阶段如何获得融资。新兴石油产出国政府与其国家石油公司必须明白如今何事可行，以便为实现未来目标制定一系列明确且合适的战略。

给新兴国家石油公司的建议

对于新兴石油生产商而言，在开发国家资源基础时实现国营是个重要目标。然而如前文所示，在石油业开发的第一和第二阶段（甚至在第三阶段），许多国家石油公司缺乏能使其完成委托的资源，还想方设法有效地参与到运营中（或是参与到对其监督中）。其他公司则推行既不可行又无政府指导的冒进战略。

那么国家石油公司如何才能将精力重新放在其国家能负担且充分胜任的委托上呢？

政府必须清楚国家石油公司的各种角色成本为何

没有所谓的“万金油”规划。不同的角色所需的资源与时间因国家石油公司的产能而异，还取决于政府的能力大小与该国的后备劳动力。关键问题包括：

● 为进行有效地行业管理，是否有得力的国家行政管理与具有约束力的立法框架？

● 是否曾经涉足石油产业？

● 与外国石油公司和服务供应商当前或以后有无关系？

● 地球科学、地质学与工程学等专业大专以上人才占比多少？

● 国家中小学教育水平怎样？

要培养本土运营商能力，至少需要7年时间，有些情况需要15年以上，这还是在最有利的国家环境下。实践中几乎没有低产或中等产油国的国家石油公司能够肩负起运营油田的重担。

国家石油公司有效履行治理角色（特许经营或数据管理）所需的资源多半取决于该国石油活动的水平。无论哪种情况，这些资源比无监管的非运营商国家石油公司所需的资源更强大，前者可以在有限的员工与预算下执行委托（例如监管肩负的少数派利益）。

政府与国家石油公司应当选定一个前者能承担，后者能真正扮演的角色

关键在于根据可从资源基础合理提取的收益多寡来决定公司的抱负与委托。资源基础很有可能不够大，无法很好地佐证培养一家技术过硬的运营商所需成本。

本报告强调了勘探前期、后期与采油阶段可能存在的收益机会。鉴于第一阶段国家石油公司的融资困难，政府也许会慎重考虑在探明新油田之前是否有组建国家石油公司的资源。至于更为激进的委托，政府应当清楚没有哪项收入来源能满足国家石油公司针对运营商资质的发展战略，除非是在该国确凿探明重大油田储量使得少数股权的价值提升，且开采收益已偿清为资助少数股权所产生的债务。

基于以上种种原因，在上游运营的目标应当推后直到新探明的油田开采期限超过其开发这些能力的耗时。

如果不满足这个门槛条件，国家石油公司一个可能的上游角色则不过是监督其承载的少数股权。这也是国家石油公司能发挥的最小作用，然而如同其他少数非运营商，这也仍旧要求有专门的知识与专业人才。次要商业角色可能包含管理服务供应商。这些国家石油公司必须维持低成本，其与政府的更大抱负必须延缓。假若给国家石油公司分配了治理角色，在可承受范围内或许能允许公司扩张业务，并以行业内的活动水平为其证明。

现在更常被大家认可的是在资源开发初期阶段，国家石油公司可以成为一些简单任务的国家代理，例如为外国合作者提供机会，以及数据管理。过去这并不被看好，因其可能引发既是监管者又是商业参与者的国家石油公司的利益矛盾。不过当国家石油公司在上游的商业角色极其有限时（且在涉及油田时对技术与投资决策概不负责），利益矛盾就不那么突出，当无新油田探明时利益矛盾将更微乎其微。

此外，国家石油公司担负国家角色也有益处。责任集中有助于行业能力建设，还可以更迅速有效地对行业实施国家控制——就方向、意图与期望方面为国内业内人士与外国合作者提供一个单一而清晰的声音。当行政机关相关的招聘程序简化，国家石油公司可以建设所需的技术产能来更快捷地监管行业，并能提供培训和福利待遇以及精英晋升来吸引并留住人才。

另一项益处是简化治理体制，在决策层中限制其决策并增强政策凝聚力，这样也提高了效率。

无论角色为何，国家石油公司议程设置的预算与抱负必然受到希冀从资源得到收益的现实期望的限制。例如在勘探过程中，国家石油公司会要求投入资金以加强其在地质学与地质工程学方面的竞争力。可是公司应当控制成本直到探明新油田。

只有探明大油田才有必要为国家石油公司争取更大的运营角色。如此一来，在集中决策中必然要求探讨任何可能产生的利益矛盾。大多数情况下，在此阶段将监管责任转移到政府机构是明智的做法。

政府必须批准一个清晰的国家石油公司融资模型

在新兴石油产出国内，大家的聚焦点在于石油业创造收益的潜能，可是石油业同时也是资金密集型工业。财政部必须决定从石油销售（或在生产前阶段中的运营商付款）中抽取多少收益以及给国家石油公司留下多少收益用于再投资权益股或建设产能。国家当局也必须确定用于投资（风险）国家石油领域的份额以及用于发展其他国家优先发展项目的份额，如投资、储蓄与债务管理等。囊括了石油业职责的国家发展远景规划有助于制定政策优先倾斜对象并引导资金分配决策。

国家石油公司的委托范畴与履行其职责所需的预算都权责明确，应当有助于财政当局明确规定哪些收入来源能对其融资。通常是国家石油公司的收入来源——下游征税、进口授权、运营商支付款以及预算拨款——因政治意愿而被反复征收返还。另一个巨大隐患则是当收益不足时，国家石油公司从非核心业务上创造新收入来源。而有时这种商业活动并不在国家当局的监管之下。

为避免此类状况发生，有必要建立一个预先融资模型。对于国家石油公司能够从事的活动以及其从中能够获得的收益必须有明文规定。

对处在生产阶段的各国国家石油公司而言，关键是在国家对国家石油公司财务控制的实际需要与国家石油公司运营支出自主权两者间保持良好均衡。一般而言，得到政府预算拨款的国家石油公司经常出现财政困境，反倒是能从上游销售留存盈余的国家石油公司更易达到资本支出项目所要求的金融水平。可是国家石油公司收益留存模型想要派上用场，政府必须确认其能监控国家石油公司成本、加工以及业绩等。

国家石油公司应聚焦成本、严格的会计与报告标准

油价下跌加上勘探项目放缓，国家石油公司预算资金筹措陷入困境，一些国家石油公司需按捺其雄心，支出也应当紧跟公司战略。油价下挫亦为国家石油公司提高效率、注重委托提供了机会，如此一来公司业绩更上一层楼。

会计与财务信息披露以及风险管理完善都大有裨益。当然，这些对国家石油公司对国家所负重责至关重要。不过国家也必须加强监督国家石油公司的能力。初期阶段责任是关键，随着行业与运营商发展壮大，国家也应加大对国家石油公司的监管力度。

严格的会计与更高的报告标准也会降低投资者面临的风险。在有限的外来金融背景下，国家石油公司的金融战略与运营战略同等重要。

政府与国家石油公司应有产能建设战略意识

几乎所有参与本研究调查的国家石油公司的主管在阐明其人力诉求时不约而同地指出，人才匮乏是制约发展战略的关键因素。员工培训是重中之重：

2013—2014年度利比亚国家石油公司（NOCAL）人力培训预算为800万美元，涉及146名员工。这相当于人均投入54794美元，占到公司总支出的28%。

坦桑尼亚石油发展公司（TPDC）为约110名员工培训花费了249万美元，相当于人均每年18459美元。

油价下跌前，加纳国有石油公司（GNPC）计划年均支出3400万美元用于开发其产能（起初覆盖252名员工，计划数量还会增加）。

乌拉圭国有石油公司（ANCAP）为各个活动行业的2031名员工培训投入了4089万美元，相当于接受培训的员工人均20142美元，全体员工人均14412美元。

外国运营商付款分摊了部分培训预算。这些数字与那些老牌国家石油公司相比，依旧是天壤之别。2012年，哥伦比亚国家石油公司（Ecopetrol）为6774名员工提升培训开支1467万美元（人均2166美元）。在小型运营商苏里南国家石油公司（Staatsolie），在油价下跌导致预算削减之前，承担治理职能的部门培训预算为每位员工5000美元。

另一个关键目标是让每一分钱都花到刀刃上。一名非洲国家石油公司的主管承认大多数培训“指向不明、分散零乱、组织不力”。培训趋向于以员工意愿而非公司战略为主导。尤其突出且烧钱的问题是一旦员工归国，在国外培训中学到的技能基本派不上用场。

想避免这些问题要做到：

1. 找到技能空白；

2. 选择能填补技能空白的培训；

3. 测试培训习得（即“你学到了什么？”）；

4. 工作中学以致用。

找到技能空白要求十分清楚在资源开发的每一阶段需要什么样的技能。确定国家石油公司承担的每一个职能所需要的技能，是一项挑战。国家石油公司也需考虑诸多因素，如地质类型，外国石油公司的兴趣，运行中工作项目的数量，现有人力以及可获得的融资。随着时间推移这些因素能发生巨大改变，因此国家石油公司必须实行人力规划来筹划安排在开发资源基础的每一阶段所需的技能。原则上，技能开发应当落在开发当前（和下一阶段）能力上。

在阐述专门技术习得策略上，国家石油公司不应低估与外国石油公司合作的价值。这是从其他老牌国家石油公司身上学到的重要经验。在开发委员会会议上，运营商与合作商会讨论油田开采事宜并作出技术决策，这些公司可以通过临时借调项目还有会议上的并肩合作，将技能转移到国家石油公司员工身上。

结 论

大多数新兴石油产出国希望看到其国家石油公司在上游行业中扮演重要角色，最终有力监督外国运营商，终有一天与他们在国内外市场上一较高下。但是要评估所需的能力和财务并确定这种角色是否对本国有价值，政府首先必须仔细观察在实践中到底需要什么样的角色。随着资源基础的开发，以后必须多做几次评估。

除了资源基础的各个开发阶段提供的环境背景，政府和国家石油公司必须考虑市场环境对国家石油公司角色定位和战略产生的影响。油价下跌，未来油价可能持续数年走低，这将导致民营公司将活动集中到高品质-低成本项目上。同时他们也会缩小资金支出范围来与其现金流和财务能力的低期望值相称。

面对价格与投资竞争的新形势新国家石油公司需要调整其计划与企业理想。在这样的背景下，新兴国家石油公司和政府需要实实在在的投资条款，并从外国石油公司建立的合作关系（为了更好理解市场与其投资者）中受益，也从良好的市场秩序中受益：如做生意方便、秩序良好、透明负责，这些都使本国对投资者更具吸引力，其国家石油公司能成为更理想的合作伙伴。

原 文 标 题：The Cost of an Emerging National Oil Company