多哈回合结束了吗？——2016年世贸组织谈判议程及其他

西蒙·李斯特（Simon Lester）张关林/译

多哈回合结束了吗？
——2016年世贸组织谈判议程及其他

西蒙·李斯特（Simon Lester）
张关林/译

选自美国智库凯托研究所报告 2016年2月11日

2015年12月，世贸组织在肯尼亚的内罗毕召开了最近一次部长会议。在关于已经取得多大的成绩，以及世贸组织将从这里走向哪里的问题上，看法莫衷一是。美国和欧盟强调指出，“新的”问题和方法将主导未来的世贸谈判。但这意味着什么，它与“旧的”问题和方法是什么关系并不清楚。随着诸如“跨太平洋伙伴关系”（TPP）和“跨大西洋贸易与投资伙伴”（TTIP）等大区域贸易谈判的兴起，世贸组织作为贸易自由化谈判论坛的作用，就出现了大大的问题。

本文审视了世贸组织当前的谈判议程和内罗毕的结果，探讨了可能出现的新方向，并对世贸组织的未来发展提出了建议。

内罗毕的结果

世贸组织谈判的多哈回合（过去叫做多哈发展议程）开始于2001年11月。会议程序涵盖了20个贸易领域，包括农业、服务贸易、非农产品的市场准入，以及一些知识产权问题。

尽管一开始很乐观，但谈判很快陷入僵局，因为主要的发达国家和主要的发展中国家之间的紧张和分歧阻碍了进展。在接着的几年里，谈判虽然时不时显露生机，但期望值基本上始终很低。

内罗毕部长会议的结果，在某种程度上有点像是多哈回合的顶点，有些国家认为现在应该再进一步了（但有些国家不这么认为）。如果多哈回合真的结束了，那么它是否成功？内罗毕会议，乃至这个多哈回合获得了什么确定的成果？我们从这里出发，该往何处去呢？

在内罗毕讨论了一些问题，但这些问题并不是都与一开始的多哈议题有关。下面简单介绍一下在农业贸易、贸易促进和信息技术产品问题上有价值的一些成果。

多哈回合最有争议的议题始终是农业贸易，在这个问题上发达国家的保护措施引发了长期的贸易冲突，但发展中国家的市场干预使情况更为恶化。这里有各种各样的补贴：出口补贴（包括出口信贷）、国内支持、为食品安全而大量储备、保护机制、国营贸易实体以及棉花补贴等等。

内罗毕在农贸问题上的一个成功领域是出口补贴。现在对逐步废除这类补贴有了正式决定。但各种各样不同的废除法说明其效果可能比预期要差，其真正的作用尚有待观察。虽然这个结果值得庆贺，但必须认识到，出口和国内补贴之间的界限不像人们想象的那么清楚。出口补贴可以用其他各种方式来构成和包装，因此，用国内补贴来替代出口补贴（如取消出口应急开支）也是可能的。从它采取的新形式来看，某种补贴对贸易作用的变化也许不会很大。

重要但很遗憾的是，内罗毕方案没有全面控制国内农业补贴。这些补贴依然很高，而且在不断增加。这不再仅仅是发达国家的问题；中等收入的发展中国家现在也实施很多国内补贴。在这方面，印度加大努力，在“食品安全”的幌子下使这些补贴合法化了。这个问题在内罗毕没有解决，将继续留在议程上。

与内罗毕农业补贴有关的一个较小的问题是食品补助。美国提供这类补助，这使其他国家的生产商为不公平竞争产生忧虑。在这里，法律文本让许多问题悬而未决，不过在某种程度上收紧了行为准则。

除了农业外，内罗毕的结果是好是坏，有点说不清楚。在贸易促进方面取得了一些进展，贸易促进是多哈回合开始时的另一个议题。在内罗毕，又有一些国家批准了《贸易促进协议》（Trade Facilitation Agreement），但批准国的总数尚不足以使之生效。在内罗毕部长宣言发布前两个月，世贸组织有50个成员国签署了该协议。到内罗毕部长会议期间，签署国上升到63个（必须有2/3的成员国签署，协议才能生效；写作本文时成员国有162个）。

最后，内罗毕另一个正面结果，是世贸组织在会议期间宣布，通过第二个“信息技术协议”，达成了新的贸易自由化。这是53个世贸组织成员国之间的协议，旨在在最惠国待遇基础上，对大量技术产品降低关税。这个举措其实不是多哈回合的内容，但它表明世贸组织的谈判还是促进了贸易自由化的。

多哈之外

但是，世贸组织成员之间最大的分歧，是多哈回合谈判的具体议题所不能涵盖的：它涉及到多哈议题的未来以及世贸组织谈判的职能本身。世贸组织是否应该继续讨论多哈议题，努力完成那些悬而未决的棘手问题？是否应该谈些其他问题，如果应该的话，那么谈些什么问题呢？部长宣言提到了这两个立场，但没有定论。宣言就这个问题说道：

“我们看到，许多成员国再次肯定了多哈会议以及此后的部长会议所采纳的‘多哈发展议程’，‘宣言’和‘决定’，再次重申它们完全承诺在这个基础上完成‘多哈发展议程’。但有些成员国没有重新确认多哈决定，因为它们认为必须采取新的方法才能达成多边谈判的有意义结果。对于如何进行谈判，成员国有不同的看法。我们承认该组织的强有力的法律结构。”

反对继续多哈谈判的美国和欧盟，在关于内罗毕部长会议的声明中，强调指出多哈谈判的结束，需要向新的问题和方式迈进。美国贸易代表迈克尔·弗罗曼（Michael Froman）提到了“世贸组织发展的新阶段”，“世贸组织的新时代”，以及世贸成员国现在可以“自由地考虑新的方式来应对紧迫的未决问题，可以开始自由评估世贸组织要考虑的新问题”。欧洲委员会则说道，“部长们也为世贸组织的贸易谈判描绘了未来的方向，并开始了关于世贸组织应该解决的新问题的辩论。”

但是，他们都没有说清楚这些新问题怎样与旧的多哈议程衔接起来。弗罗曼大使在《金融时报》（Financial Times）的一个专栏里是这样说的：

“这条前进之路是实用多边主义的一种新形式。超越多哈并不意味着不管多哈的未决事务，而是意味着采用新的方式。多哈问题十分重要，不能让它们继续留在长期未能解决问题的多哈结构里折腾。我们摆脱多哈结构，也能使我们去探索新出现的贸易问题。许多发展中国家已经开始讨论关于电子商务和小企业需求等问题了。”

但是，弗罗曼在这里提什么建议，还是不清楚。多哈回合是否必须正式宣告结束？还是仅仅改个名称？世贸组织未来的贸易谈判内容应该涉及些什么？欧洲委员会主要贸易官员的讲话也是如此，他们说，“世贸组织应该继续致力于未完成的多哈发展议程，但要采用新的方式。”他们的话同样没有说清楚新与旧是什么关系。部长宣言说道，“所有成员国依然强烈承诺要推进多哈遗留问题的谈判。”但这些问题到哪里去谈，怎么谈，还是没有明确说明。

欧盟认为，新问题可以包括投资、数字贸易、电子商务、影响国内商品和服务的管理问题，以及更严格的补贴和地方债务等。美国和欧盟也许只是希望采用它们的双边和地区的贸易议程，使之应用于世贸组织。但它们可能面临反对。在这方面，许多发展中国家对新问题的想法退避三舍，且力争要完成多哈议程。内罗毕部长会议结束时，中国说道，“世贸成员国应该根据多哈议程进行确认，稳步推进多哈议程，去获得积极的成果。”印度说道，“今天公布的部长宣言反映了世贸成员国在重新确认多哈授权问题上的分歧。印度与其他发展中国家，尤其与33国集团、非洲集团和非洲、加勒比和太平洋（ACP）的大多数国家一道，希望再次确认多哈回合的授权。”

世贸组织怎样才能成功谈判

由于主要贸易国所持的立场似乎南辕北辙，因此目前世贸组织的任何谈判就没有成功的可能。也许这是好事。世贸组织已经取得许多成果，以既得成果作为现有规则的裁决要素可能已经足够。目前，它是使用和滥用反倾销税的主要制约力，它也制约了国内保护主义法规的使用和滥用。世贸组织作为反保护主义的全球监督机构，是极其有价值的。

另一方面，世贸组织可能有办法进一步推进贸易自由化，失去这个机会是很遗憾的。农业补贴的普及性实际上是自由化的一个机会：由于越来越多的国家采取农业补贴，因此，停止补贴的建议就会产生更为平衡的影响。

如果贸易谈判者雄心勃勃，他们可能会提出某种“大妥协”：实施巨额农业补贴的国家会大幅削减补贴，以换取比如说对国有企业和电子商务的严格监管。

谈判者也可能没有大的目的，这样就会争取ITA-II（第二个信息技术协议）之类的行业协议。这个协议反映了传统的贸易自由化形式：各国降低关税。虽然许多人在贸易谈判中大力推销新问题，但很少有比降低关税更有益的举措。目前，正在谈判环保产品降低关税的类似协议。这类行业性的关税自由化也许是一个很好的成功谈判的领域。

同样，在日内瓦举行的服务贸易谈判也可能正式进入世贸组织的框架。这种自由化反映了信息技术和环保产品的关税降低。

但在更普遍的意义上，除了最佳战略途径之外，各国政府还面临着一个基本问题：是否愿意解决自身的保护主义？如果不愿意，那么整个过程从一开始就注定不会成功，也就不值得花时间和精力去折腾了。可能会达成某个贸易协议，但其中的自由化基本没多大意义。在这方面，双边的和地区的贸易协议越来越多，但其中的降低关税和服务自由化是一种特惠（即区别对待的），它们解决不了贸易补偿和农业补贴等最紧迫的问题。这些协议也许有政治价值，但其经济收益是有限的。

人们经常说，世贸组织是个成员国推动的组织。因此，各国政府就要想一想往哪里推动。最近，各国政府似乎选择了下车加油休息。但实际情况是，如果各国政府不希望贸易自由化，世贸组织是无法使贸易自由化的。

不幸的是，各国政府似乎都振振有词地认为自己的农业补贴或其他保护主义手段不应该取消。他们的眼睛只盯着他国的保护主义。各国都采取这样的态度，真正的贸易自由化只能是可望不可即的海市蜃楼。

如果世贸组织不能作为贸易自由化的有效论坛，自由贸易就会倒退。世贸组织虽然目前取得了一些成功，但它还能取得多得多的成功，因为如果贸易自由化一旦全面实行，是对各国都有利的皆大欢喜之事。因此，如果各国政府承诺对自身的保护主义实行贸易自由化，从而推动世贸组织继续前行，是完全符合各国利益的。

原文标题：Is the Doha Round Over？ The WTO's Negotiating Agenda for 2016 and Beyond