提升美国在动荡世界中的决策能力

查尔斯·P. 里斯（Charles P. Ries）冯和林/译

政治

提升美国在动荡世界中的决策能力

查尔斯·P. 里斯（Charles P. Ries）
冯和林/译

节选自美国智库兰德公司报告 2016年

前 言

在动荡的、失序的世界中，带宽不再是与无线电频率相关的技术术语，更确切地说是决策者处理同时性的有限能力的代名词。美国必须构建国家安全决策体系，以支撑其全球地位。

美国历届总统都需要一套决策机制来充分利用美国政府及国家利益相关者的整体能力和智慧。然而那些向总统建言的，负责最艰难的决策问题的国家安全专家们却面临着一系列结构上的问题，进而削弱了决策的有效性。自2004年以来，美国公众对外交政策的结果很不满意。2015年的盖洛普调查（Gallup Poll）显示，61%的受访者对美国的全球地位不满。虽然相对更有针对性、更及时的决策流程不一定能够改善决策结果，但错误的选择更可能会造成灾难性的后果。

本报告分析了美国国家安全体系在管理上的一系列挑战，并针对加强美国决策及政策执行监督提出了8项建议。关于此分析基于与20多位离任和现任官员之间深入的、非公开的访谈，以及由离任高级官员和专家撰写的关于当今国家安全决策的大量文献，因此我本人以自卡特政府以来担任外交服务官员30多年的经验，提出相关建议。本文的结论包括：减少国家安全委员会（NSF，即National Security Committee）的人员规模，以便更好地专注于高优先领域；军民的工作协调应当由国务院新设的联合办公室负责规划，并由一名军方将领出任代表；“红队”及总结经验的工作有助于保证决策机制具备适应性和响应能力；更好地整合情报分析观点以及来自各业务局高层官员的其他建议，可以提高决策的质量和条理性；特使（Special Envoys）——或者说“沙皇”的使用。

新政府即将走马上任之时，是讨论和决定系统性变化的最佳时机。为应对新的需求和现实环境，下任总统交接团队需明确政策优先方向并升级决策和管理系统，因而，兰德公司的“战略反思”系列可能引起其特殊兴趣。

变革中的外部环境

正如“战略反思”系列中其他研究表明的，自哈利·杜鲁门（Harry Truman）、乔治·马歇尔（George Marshall）、迪安·艾奇逊（Dean Acheson）以来，美国战略观念的发展、规划和实施（以及相关的国家安全决策）发生了剧变。杜鲁门时代也面临“战略意外”（strategic surprise），但今非昔比，当前的外部环境远为复杂：196个国家以及有能力攻击美国本土的非国家行为者；经济、传媒和社会全球化；环境和资源问题成为首要议题；互联网和每天24小时的新闻循环播报。而且，之前美国政治的两党一致性较易达成，尤其是在外交政策方面。

当前影响美国国家安全战略制定的主要因素有：

● 世界大国提出了新类型的安全挑战——尤其是在国际上更加自信的中国；染指乌克兰、干涉叙利亚，可能颠覆欧亚两个大陆秩序的俄罗斯。

● 非国家行为者扮演更重要的角色，且波及范围更广。“伊斯兰国”（ISIS）、基地组织（al Qaida）及其分支机构（叙利亚努斯拉阵线、索马里青年党、伊斯兰马格里布基地组织和阿拉伯半岛基地组织）、尼日利亚的博科圣地（Boko haram）、美洲大陆的贩毒集团、非洲东海岸的海盗、原苏联加盟国的网络罪犯等非国家行为者各自为政，制造混乱并增加各国成本。

● 环境压力越来越受到重视。随着人口增长、城市化以及气候变化，自然灾害（洪水、极端风暴、地震和干旱）的风险和成本具有更直接的国际影响，增加了维系全球体系的成本，引发难民潮、破坏地区稳定。

● 相互联系的全球经济体系意味着一家大型投资银行（如雷曼兄弟）的破产、政策失误，乃至世界某个角落农作物的歉收，可以迅速影响到世界其他地区，使其增长和稳定陷入险境。

● 武器技术（核武器、生物和化学武器、恶意软件、便携式防空系统以及高性能自动武器）和运载系统（导弹、无人机、简易爆炸装置、自杀性炸弹）的扩散意味着冲突的暴力程度可以迅速升级并跨境延伸。

● 在财政压力和公众厌恶国际参与的时代，美国政府传统上用于约束盟友和压制对手的资源（发展资助、军事支持、外交资金）减少。美国的主要欧洲盟友也出现类似趋势，受经济停滞、能源脆弱性以及对欧盟组织的信心危机等影响，欧洲盟友的这一趋势更为明显。

● 在地缘政治方面占据重要地位的能源供应与投资模式，发生改变的速度更快且比以往任何时候都更加彻底。受益于新钻井技术的成果，美国从过去几十年最大的化石能源进口商转变为天然气和石油出口商，其技术进步使全球市场发生剧变。

● 气候变化给经济安全和弹性带来新挑战，该挑战既有紧迫性又有长期性。

当今时代的一项特殊挑战是军民规划的有效协调和出于政治目的使用武力。在这方面已有很多论述，尤其是在近期伊拉克及阿富汗冲突的背景下。一方面在战场上很难同时开展军民行动，部分因为能投入战场的资源差异（军方有更多资源），另一方面要在战略层面上达成出于政治目的而使用武力的协议同样困难重重。美国在当前打击ISIS的行动中做出尝试，这一行动需使用空军、军事物资、特种部队教练和军事顾问，以实现打击ISIS的预定目标（瓦解并摧毁），同时留意俄罗斯这一竞争性的超级大国以及叙利亚、伊拉克等其他地区国家的政治利益和野心。联合行动战略的典型范例为美国空军在2014年9月有条件的局部运用，这导致时任伊拉克总理诺里·马利基（Nouri al Maliki）黯然下台。在战略和战术层面上有效的军民协调需具备在规划、资源配置以及行动上默契合作的习惯。目前取得明显进展，如美国国际开发署设立了军民合作办公室，国务院设立了冲突与稳定行动局。

国家安全委员会自身也在应对这些变革及其他压力下逐渐发展。过去国家安全委员会的职员主要按照区域理事会分配，只有少数职员致力于功能性议题。现在功能性理事会和区域理事会的数量都过多，可以想见相互间存在的明争暗斗。如前所述，乔治·W.布什（George W. Bush）时代的国土安全委员会职员被直接划入国家安全委员会。尽管发生这些组织架构变化，兰德公司的受访者认为国家安全委员会职员在迎接新环境挑战、履行国家安全决策流程的核心职责上仍面临困难。

鉴于美国全球议程和权力向总统行政办公室集中的后果，本文及其他研究认为，国家安全委员会职员和国家安全局的高级雇员队伍变得太臃肿而且太具“操作性”——专注于原本可以授权给内阁行政部门的执行层面事务。白宫高级官员以牺牲专注于战略规划和决策为代价，在“微不足道”的操作性问题上越陷越深，经常重复行政部门的工作。具体例证如国家安全委员会职员为了支持美国倡议，试图指导外交策略，或者胡乱修改谈判要点。

每位总统都希望做出最敏感的外交和军事决策——并将决策保留在其核心圈子。然而，下任总统应当考虑向内阁部长做出更多能带来的管理上和战略上的益处的授权。同很多其他机构（公司、非政府组织、其他政府）一样，信息技术革命和管理学原理要求在制定美国国家安全政策时，采取更精简、更专业、去中心化和战略性的办法。

结论：战略选择、决策制定和政策执行

只要美国仍是具有全球利益和责任的世界强国，国家安全和外交政策战略的延续和发展对国际事务的有效参与将必不可少，否则我们与其他国家打交道只会是被动的、短视的、策略性的。即便带有战略意图的总统声明也是宣言式的，缺乏贯彻执行的可信度。面对同时出现的全球范围内的严重挑战、竞争和合作的新领域、以及不断扩大的可能有助或有损美国利益的其他行为者，美国国家安全决策结构需要做出改变。

下任总统有机会实施更具战略性、适应性、反映性、协调性和快速性的国家安全决策机制。他或她可以迫使僵化的美国政府采取打破“大帽子”（stovepipes）的组织架构、压缩组织上层的冗员、改善内外部的信息传导，以及提高工作前瞻性等措施，实现国家安全政策的一致性和可持续性。简言之，需要建立上层放权、更多授权、坚持问责制的机制。这样有助于确保专注重要事务，而非盯着眼前的事务忙忙碌碌。

就美国的国家安全决策和管理安排而论，该体系的要素由法令规定，但每位总统都能根据其管理风格和设定目标塑造该体系。对于总统的直接助手和工作风格，这或许是真的。但每位总统都需要一套决策机制来充分利用美国政府及国家利益相关者的能力和智慧。本文提出的建立更精简、更专注的决策机制建议，希望有助于国家有效制定和实施符合21世纪需要的更灵活、更明智的国家安全战略。事实将证明，采纳上述原则和安排对下任总统增进美国在动荡世界中的国家利益是至关重要的。

原文标题：Improving Decision Making In a Turbulent World