民办养老机构发展面临的制约因素及对策——以湖南永州为例

潘剑锋，郭开虎，李定坤

（湖南科技学院，湖南永州425199）

民办养老机构发展面临的制约因素及对策
——以湖南永州为例

潘剑锋，郭开虎，李定坤

（湖南科技学院，湖南永州425199）

民办机构养老对加快完善我国社会养老具有重大的意义。然而，我国欠发达地区如永州的民办养老机构在发展过程中存在一些问题，主要表现在国家优惠扶持政策落实难，养老事业总体规划缺乏，土地“梗阻”制约，人力资源紧张、专业护理缺乏，经济发展水平低，孝道养老观念保守等。要推动我国民办养老机构的快速发展，必须加强政策支持力度和科学规划养老事业，明确部门工作职责，强化政策落实和养老队伍建设，创新养老服务多样化和标准化模式。

民办机构养老；制约；对策；永州市

一、调查基本情况的说明

（一）调查的目的

当前中国的老龄化问题日趋严峻，传统孝道养老受到了严重挑战，因此养老问题备受党和国家极大地关注。《国务院关于加快发展养老院服务业的若干意见》（2013年9月13日发布），明确提出要充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，逐步使社会力量成为发展养老服务业的主体。近几年，全国各地民办养老院的蓬勃发展就是社会力量发挥作用的生动体现。如今，民办养老院作为公办养老院的补充，因其具有入住门槛低、选择类型多等优势，受到越来越多的子女和老人的热捧。而且民办养老院接收了一批是公办养老院不愿意接收的不能自理的老人，民办养老院的存在，解决了诸多不能自理的老人和他们家庭的困难，也正是这样的老人最需要来自于家庭以外的养老支持。从这个意义上说，民办养老院在社会养老中发挥了重要的甚至不可或缺的作用［1］。而且民办养老院不要国家投一分钱，不要国家一个编制，不要国家养一个人，却替国家和家庭承担起了养老责任，然而他们却在市场竞争中步履维艰。

永州，地处中国中部省份湖南省的西南部，共11个县区，2014年总人口620多万，GDP1299.93亿元，排全省第8名，人均GDP24267元，全省排名第12位，是一个经济欠发达人口较多的地区。永州市共有20家社会养老院，分布在7个县区，但主要集中在三个县区，床位数共3213张，占全市的16.03%；入住老人1590人，占全市老年人的0.16%。将永州作为调查对象，目的是了解经济欠发达人口较多的地区的民办养老机构发展状况，以其达到抓到典型，解剖麻雀的作用。但遗撼的是，调研组在调查过程中发现永州市许多民办养老院发展滞后，遭遇多项“瓶颈”的制约，还存在几道过不去的坎。

（二）调查内容及数据的来源

调查资料来源于作者与永州市社会化养老机构建设专题调研组在2015年4月到7月间在永州的实地调查。该调查共随机抽取永州市20家社会养老院中固定资产在300万元以上的共10家养老机构，涵盖永州市5个县区，具有一定的代表性。问卷分为三个部分：第一部分是养老机构发展状况，主要了解养老机构的布局与需求等；第二部分是地方政府及相关管理部门对社会养老机构的支持力度，主要了解政府的重视程度和资金投入情况等；第三部分是入住老人的个人情况、满意度和对养老服务的总体评价，主要了解社会养老机构的服务水平和质量、入住老年人的养老意向与需求等。为了检验问卷的信度和效度，首先对102位入住老人进行了试调查和前期采访调查。根据试调查分析结果和前期采访调查建议对问卷进行了修改，然后对507位老人进行了正式问卷调查和采访调查，回收有效问卷486份，回收率为95.8%。本问卷调查的对象为这10家养老机构入住的老人，年龄从60岁到91岁，其中城市户口占68.6%，中专以上文化的占53.8%.因此，本问卷得到的资料和数据无论是地域的代表性还是调查对象的代表性都具有比较好的可靠性。

二、永州市民办养老院运行存在的困难

（一）国家优惠扶持政策落实难

在日益增长的机构养老需求和公办养老院扩容难的双重挤压下，我国政府采取了吸引民间资本参与养老机构建设的政策，自2000年以来，陆续出台了《关于加快实现社会福利社会化意见》、《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》、《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》、《关于加快发展养老服务业的若干意见》等文件。其中《关于加快发展养老服务业的若干意见》明确提出要“创新体制机制，激发社会活力，充分发挥社会力量的主体作用”、“充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，逐步使社会力量成为发展养老服务业的主体”。

为了进一步落实好国家有关养老事业的文件精神，2011年湖南省政府出台了《关于加快发展养老服务业的意见》（湘政发［2011］19号），2014年湖南省政府又出台了《关于加快推进养老服务业发展的实施意见》（湘政发［2014］22号），2013年5月，永州市政府也出台了《关于加快发展养老服务业的实施意见》（永政发［2013］14号）。

上述这一系列文件对我国养老事业进行了系统化设计、制度化安排、长效化推进，对进一步加快构建社会养老服务体系的步伐提出了基本原则，明确了发展目标，同时对发展养老服务业也规定了许多优惠扶持政策。但“政策一大堆，落实难到位”，永州不少民办养老机构在创立、运行中面临发展的窘境，首先是市县区相关职能部门出台具体措施和实施进程缓慢；其次是大部份文件都是原则性的，对于具体问题怎么操作没有详细指导。因此，这些文件可操作性不强，在政策落实过程中也容易被大打折扣。具体来说，其主要表现在：

第一，政策落实难。上述一系列文件对发展养老服务业规定了许多优惠扶持政策，但现实中各级相关职能部门出台具体措施和实施进程缓慢，对国家提出的优惠政策不落实、不兑现的现象十分普遍。（1）在银行贷款方面，有88.6%的民办养老机构由于资金紧张，投资规模小，担保困难，银行贷款难。永州市民办养老机构普遍存在投资规模小，资金不足，因而银行一般不给民办养老机构贷款。这样也就导致民办养老机构规模偏小，标准偏低，服务水准不高，吸引力降低；（2）在土地租赁和购置方面，民办养老院若以出让方式取得土地使用权的，土地出让金收取标准上得不到一定的降低优惠；若通过征收购买土地的，在申报用地审批时在管理费和购买费用上也无法享受减免或补贴［2］；（3）在水、电、煤、热等方面，中央和地方都有明文规定享有价格优惠，但由于其涉及各行业、各部门利益，相关部门在政策的具体执行中存在认识差异和相互推脱现象，导致这些优惠政策几乎未予落实。

第二，文件原则性强，操作性不够。国家涉及养老方面的大部份文件都是原则性比较强，对于具体问题怎么操作没有详细具体指导，从而在政策落实过程中被一些地方政府某些部门大打折扣。如有些养老政策强调宏观指导，缺乏对养老产业布局、规模、服务结构的详细规划。又比如，按照规定养老机构用水和煤气应执行民用价格，用电按最优惠价格收费，事实上民办养老院真正能够完全享受到这些政策的优惠却不到15%。因为对于水、电、煤气等事项，民政部门无强制其执行的权力，只能与相关单位进行协调。

（二）养老事业总体规划缺乏，土地“梗阻”制约，民办养老健康发展难

政府对养老产业缺乏总体规划。民办养老事业工作是一项综合性很强的工作，需要统筹规划，统一协调。然而一些地方政府没有根据社会经济发展状况、市场实际需求情况来制定相应的民办养老院发展规划，更没有有关部门进行统一协调，导致民办养老院的发展在很多方面不尽如人意。比如按照《湖南省政府关于发展养老事业的通知》、《永州市政府关于加快发展养老服务业的实施意见》、《零陵区政府关于加快发展养老服务事业的实施意见》等文件精神，永州市零陵区民办养老机构建设在土地使用、税收、水电等各方面都应享有优惠条件，然而实际情况并非如此。比如2014年零陵区康泰养老院处于东山景区拆迁范围，有可能会被拆迁，再加上该院土地面积狭小（只有3亩多地），于是想新觅一块土地，规划建设一座较为大型的现代化养老机构，但到区国土局一申请土地用地却不给予支持，建设、规划等有关部门也如此。作为一项重大民生工程，民办养老院为解决我国特别是零陵区繁重的养老任务作出了巨大贡献，然而地方政府某些部门对民办养老关心指导较少，也很少帮助和解决民办养老机构运营中遇到的一些具体困难和问题。甚至有40%的民办养老院还不知道办证需要哪些手续，不清楚国家养老行业的规范和要求，对政府的社会福利政策和精神了解也不多。

土地，是制约永州民办养老院发展的核心问题。其主要表现在：第一，申请用地难。尽管中央、省及地方政府出台了一系列养老扶持政策，但长期以来，永州市各级政府在供地计划中并未确定养老服务设施用地占总用地计划的比例，也未单独确定养老服务设施供地面积和位置，造成养老服务机构申请用地困难。第二，规模扩大、健康发展难。目前，民办养老机构获取土地的方式主要是招、拍、挂的竞价方式和租赁用地方式。例如永州市纳诺老年公寓现有的151.39亩用地均属租赁。但随着土地价格的增长，民办养老机构几乎没有能力从市场上竞价取得土地。这主要是因为一方面养老用地供应太少，另一方面以招、拍、挂方式获取养老机构用地的价格过高，90%的民办养老院无能力获得，因而永州民办养老机构规模经营陷入困境。

目前永州通过土地租赁方式办民办养老院的占了56.8%，还有一部分通过自建房屋办养老院。这些民办养老机构若想扩大养老院办院规模，无论是改建还是扩建，都无法保证土地租赁的稳定性，而且租房办养老院的还有20%存在消防通道等安全隐患问题，因而严重影响了老年人养老的质量。

（三）人力资源紧张，专业护理难

由于兴办养老事业投资大，回收期长，利润低，加上民办养老院也要考虑自身经济效益，因而入住的老人在养老生活质量上难以得到很好的保障。

第一，基本服务设施难以达到养老要求。民办养老院经济上的困境导致的直接结果就是基础服务设施与配套设施不完善，养老服务水平无法达到要求。一是高素质的服务人员和护理人员缺失。笔者在调查中发现，一些民办养老院缺乏必要的医疗设施，80%的养老机构仅有一名医生，40%的医生没有执业医生资格证。二是老年人的娱乐设施几乎没有、锻炼设施也十分有限，因此老年人养老要想得到精神上的享乐和照顾就会显得困难了。

第二，专业化、职业化服务难以达到水平。据调查，因为工资待遇差，工作环境差，劳动时间长且强度大，社会地位低，有护理经验或卫校毕业的护士一般不愿从事“伺候人”的老年护理工作，导致民办养老院专业化、职业化养老服务难以达到令社会和入住老人满意的基本要求。民办养老院能请到的护理人员来自农村的占了83.6%，且50岁以上年龄占96%。这些来自农村的老年护理人员文化程度低，没有专业护理知识，只能从事较低层次、低需求的护理工作。

第三，护理人员队伍难以稳定。护理人员不仅无专业的护理知识，且聘请的一般护理人员流动性也大，平均不到半年，有些护理人员，只干了三五天就走了，因不能适应养老院的气味和工作环境；聘请的农民工到农忙的时候也会离开，等农忙过了先找到别的工作，实在找不到别的工作才来养老院工作。这就导致民办养老院的养老对象和护理人员比例长期不协调，一般在1：15以上，甚至出现1：20的情况。对于大部分民办养老院的管理人员和医务人员，养老院的工作只是她们临时性的选择，当找到其它更好的工作机会时，她们就会选择离开，这给民办养老院的长远发展带来不稳定和不利的因素。

第四，亲情化、人性化服务难以得到满足。由于受护理人员文化程度、护理水平和敬业精神的影响，民办养老院缺乏对老人精神层面的关怀，不注重解决入住老人的心理问题，据调查，民办养老院开展对入住老人的心理咨询的不到10%，开展有关亲情活动的不到30%，可见民办养老院是难以实现人性化养老服务的，将人文关怀贯穿于养老院日常工作中的每一个环节就更难了。

（四）审批手续程序复杂，办证难

第一，常规手续复杂，审批程序难。申办一家合格的养老院，必须先通过消防、卫生、房屋安全（环保）、资金审核4个步骤的前置审批，然后向民政部门提出申请，获批后再办理工商营业执照和其他手续，待正式营业1年后方可申请政府补贴。许多民办养老院很难达到上述相关要求，因而也难以办理工商营业执照和其他手续，只能放弃政府补助。自2001年以来，祁阳县现有民办老年公寓4家（其中有1家利用自建住房、1家租用学校、2家租用企业厂房），他们都曾向县民政局申请注册登记，但依据国家《社会福利机构管理暂行办法》、《养老机构设立许可办法》要求审核，这4家老年公寓均没有达到国家消防安全标准以及《老年人建筑设计规范》和《方便残疾人使用的城市道路和建筑物设计规范》等规范性要求，因而都未予以审批，目前都是无照老年公寓，运营处境十分尴尬。

第二，地方政府有些政策缺乏连续性或不作为导致办证难。例如永州纳诺老年公寓养老项目虽经冷水滩区发改委立项，土地使用地也经冷水滩区国土资源局预审，规划选址初步予以确认，但由于公寓所在经济区域管辖权不断发生变化，办理各项手续的难度不断加大，致使土地征用问题始终被搁置、没有得到解决。

（五）经济发展水平低，孝道养老观念保守，民办养老事业快速发展难

第一，经济发展水平低，民办养老事业发展经济基础差。由于永州地区经济发展水平普遍低，人们养老收入不足，使许多人想进民办养老机构却消费不起。一方面，农民收入低，老年人养老收入更低，国家发放的农民基本养老金不足，根本就住不起民办养老机构；另一方面，城市居民因地方经济不活跃导致经济收入低，且无退休金，而城市下岗职工退休工资偏低，这两类人不足以支付入住民办养老机构的费用。即便是儿女出钱送父母进民办养老机构的，较高的护理费也使部分子女望而却步。比如，永州市民办养老机构大部分集中在冷水滩、零陵两区和祁阳县，其他县几乎没有。祁阳县经济相对来说较发达，民办养老起步晚却发展快，有民办养老机构七八家，入住老人最少的也有100人以上，多的有超过300人的，民办养老机构老人总数超过千人；而零陵区经济发展相比祁阳来说差一点，民办养老机构起步比祁阳早但发展慢，现只有4家，最多的一家只有60余人，最少的只有20多人，民办养老机构老人总数也不到200人。造成这种现象的根本原因就在于两地经济发展水平及人们的收入水平有很大的差别。

第二，传统孝道养老观念保守，民办养老事业发展思想基础不牢。“百善孝为先”，中国长期以来将孝道作为解决养老的一个重要举措。然而随着城镇化水平的进一步发展、老龄化程度进一步加深，许多中国人发现在工作和照顾父母两个方面取得平衡很难得以实现，而在市场上也难以找到合适的护理人员承担对老人的照料，因而不仅传统孝道赡养老人的功能开始弱化，而且“孝”的中国也开始面临现代养老的困境。有一位56岁的女退休教师，其父亲因病半瘫痪在床。她的家里虽然兄弟姐妹较多，但都有工作。全家人都希望能够找一位专业的护理人员在家照顾老人，可发现家政服务市场上照顾婴幼儿的护理人员多，照顾老人的却很少。一些护理和中介一听说要照顾卧床老人，都不愿意干。想将老人送到养老院去，家里人一商量都不同意，认为儿女这么多，若将父亲送到养老院会被人耻笑的，最后她只好提前退休在家照料父亲［3］。虽然现在有一部分人赞成入住养老机构养老，但永州市仍有80.4%的老人和61.6%的年轻人持传统的孝道养老观念，认为进养老院养老是老人无后、儿孙不孝的表现，这些落后的孝道养老观念影响了有一定经济能力的老年人进入养老机构养老，它很一定程度上降低了养老市场的有效需求，延缓了社会机构养老服务事业的顺利发展［4］，也阻碍了社会养老事业的发展。

三、破解永州市民办养老院运行难的对策

改革是破解难题的重要法宝，工作推进的强劲引擎，事业发展的不竭动力。我们要进一步增强改革意识，深化政府民政改革，为永州市民办养老迈过上述几道坎提供有利条件，推动永州市养老事业发展迈上新台阶。

（一）加强政策支持力度，为民办养老提供政策保障

2014年底，永州市60周岁的老年人口94.5万，占总人口的14.7%，到2020年预计达112.19万，约占总人口的20%。面对人口老龄化的不断提高，各级政府要高度重视养老服务事业，在充分发挥“保基本、兜底线”作用的同时，加快引入社会力量从事养老事业的步伐，以增加养老服务和产品供给，满足人们日益增长的养老需求。

第一，政府应制定相应的民办养老院优惠政策。（1）给予建设用地上的价格优惠，政府可以依规可采取划拨或有偿方式供地，但在地价上适当给予优惠，在出让土地出让金收取标准上也可适当降低；（2）给予用水用电用燃气上的价格优惠。政府可按照居民生活类价格标准收取用水用电用燃气费，以减轻民办养老机构办院的负担；（3）给予税收方面的优惠或减免，如可以降低营业税的起征点，或者采用税收返还等措施；（4）对社会信誉和业绩优秀的养老院提供贷款担保，发放低息贷款；（5）要将养老院特别是民办养老院的从业人员纳入社会保障体系，在医疗、失业保险等方面给予适当的政府补贴。（6）政府对入住民办养老院的老人购买一定比例的“老年人意外伤害”保险，降低民办养老院经营风险。

第二，政府要给予适当的财政补贴或政策性投入。例如政府可以将福利彩票50%的收入给予民办养老院的资助。政府要进行财政投入，切实落实床位补贴标准，民办养老机构新建的按每张床位一次性给予3000元的建设资金资助，改扩建或租赁房屋建设达到标准的，资助减半即1500元。此外，还可以对养老院的居住对象如居住80岁以上老人或劳动模范或残疾人等进行补贴等。

政府还要增加购买服务，扶持低收入老年人群。对于低收入家庭，尤其是低保户、下岗职工、困难户、无子女老人、失能老人，他们是弱势群体，常常是想进民办养老机构却又没有经济能力，对这些人的扶助是政府天然的职责。因此政府可以通过购买服务的办法帮助这些人安度晚年。即政府代这些困难老人向民办养老机构支付全部或部分养老费用，也可以单独购买某些特殊服务。

第三，要积极引导社会投资投资民办养老事业。中国老龄化程度高，老年人口多，单靠政府的投入是很难解决中国的养老问题，因此政府需要加大政策支持力度和快捷方便的办事效率，以更好地汲引社会资本的投入；对新增的养老服务机构进行风险评估，达到要求的按注册资金和规模1∶1的标准给予前期启动资金补贴；对办得好的民办养老院给场地、待遇等方面的奖励；还要加大招商引资力度，鼓励外资兴办大规模的高标准养老院。

（二）加强科学规划，为民办养老提供发展空间

养老事业是一项涉及面很广的工作，政府应当将民办养老机构建设列入当地社会经济发展规划，应当提供土地、水电、医疗等配套政策支持。要给民办养老机构留出建设用地，优先规划，在水电通讯消防等各方面给予政策倾斜，而不是一味地设卡。

第一，科学规划民办养老事业。（1）加强科学合理规划，拓展社会养老事业空间。各级政府要像规划学校、幼儿园、社区卫生服务中心、农贸市场一样，把养老机构建设纳入当地国民经济和社会发展规划，纳入城镇设施总体规划，最主要的是要将社会化养老服务机构建设用地纳入经济社会发展规划、城乡建设规划、土地利用规划和年度土地利用计划，保障养老机构建设用地优先安排；（2）在城乡建设规划中要将社会福利设施特别是老年人服务设施纳入公共设施统一规划，在开发区建设、房地产开发、市政工程、社区建设中置换或预留养老机构建设用土、用房；（3）根据新建养老床位的工作目标和年度任务，按照养老床位建设标准和建设规模确定养老机构建设用地指标，充分利用原国有闲置土地和集体建设用地兴办养老服务机构。同时，要充分利用社会闲置厂房、宾馆、学校以及机构拆并过程中的办公用房开办各类养老服务机构，在审批程序、建设用地、税费收取、项目立项等方面予以适当优惠。

第二，针对前置审批条件进行研究，为民办养老机构取得办证资格创造条件。民政部新颁布的养老机构文件规定，所有民办养老机构（包括老的养老机构）重新获得许可才能继续开办，而要获得许可却设置了有许多前置审批条件，如消防、环保、卫生等部门前置审批，这就给养老机构的发展无形中设置了严重障碍。比如说，零陵区四家民办养老院将没有一家能够获得许可，公办敬老院将有95%以上不能获得许可，这样一来，开办了十多年的养老机构竟然有可能变得不合法，这对于零陵区民办养老机构的顺利发展带来严重的影响，因此要借鉴其他省市的经验，清理一切阻碍民办养老事业发展的条条框框，创造一些便利条件，为民办养老发展提供发展空间。

（三）明确部门工作职责，加强政策落实到位

相关部门要按照国发［2013］35号《关于加快发展养老服务业的若干意见》和省、市、县各级政府相应文件规定，不折不扣地落实好规划、建设、税费减免、用地、用水、用电等方面优惠政策。大力宣传支持社会力量兴办社会福利机构的政策，调动社会力量投资兴办养老服务业的积极性。

第一，要明确有关养老的管理职责。各级政府要明确责任和任务，以确保政策落实到位，如建立权力清单、责任清单，推行窗口办理、便捷服务，实行民主决策、社会监督等措施。另外，由于民营养老机构政策落实往往涉及多个部门，政府各级部门应当加强沟通协调，增强服务热情，切实提高办事效率，给予民办养老院最大帮助。

第二，允许合理收益，支持养老院做大做强。社会上有一种观念认为养老服务作为一项公益事业，不允许有利润空间，这一观念是不正确的。无偿的服务本身是需要有偿报酬来提供的，养老产业要有资本来支撑，没钱很多事情是办不成的。许多无证民办养老院都是私人出资兴办的，由于利润不大，很难吸引社会上多元资本的介入。因此，给予养老产业一定的利润空间才能吸引社会上更多资本进入。民办企业追求的是利润，必须允许其获得合理收益，才能确保民办养老院发展壮大。

第三，简化办事程序，提高工作效率。发改、民政、国土、城建、消防、环保、卫生、税务等相关部门要对民办养老机构简化办事程序、减少审批环节，要依法优先核准、备案、审批、立项。祁阳县寿星老年公寓的负责人就提到政府对民办养老机构设置门槛过高，相关文件手续难办，因此，适当调整国家消防安全和卫生防疫标准，根据实际情况合理地灵活地采取措施放宽对民办养老机构审批的准入条件。此外，政府财政对民办养老机构每张床位一次性建设补贴和按入住人数每月运营补贴要保障到位，相关工作部门对现有优惠政策要按文件规定出台具体措施落实到位。

（四）加强养老队伍建设，发挥非政府组织作用

第一，加强养老服务职业培训。政府要开展养老服务职业培训，提高从业人员的专业素养和服务水平，为养老事业提供人才队伍保障。劳动就业服务部门要制订培训计划，对现有养老服务人员和有志从事养老服务的社会待业人员进行家政、保健、营养、心理、职业道德等方面培训，提高专业技能和服务意识；要组织从事养老服务人员专业技术职称考试，成绩合格者，颁发相应的职业资格证书。各类养老服务机构聘用从业人员要审验应聘对象职业资格，一律实行持证上岗。

要建设一批专业化的养老队伍。提高养老质量和水平，必须要有一批专业化的养老服务队伍，因此要有计划地在高等院校开设老年医学、管理学、护理学、营养学以及心理学等专业，为养老服务业输送有专业知识、懂专业技术、会专业管理的人才，以利于养老事业上水平、上档次，更好地促进我国养老事业的发展。

第二，民办养老院要加强自身队伍建设。拥有一支数量充足、结构合理、素质优良的管理队伍和服务队伍是确保养老事业健康发展的前提。因此民办养老院一方面要把好管理队伍和服务队伍入口关，多招收接受过专业培训或相关专业毕业的人员，以他们的专业技能更好的照顾和服务老人，提高老人养老的质量；另一方面，要定期对工作人员进行管理、医疗、护理等多方面的培训，更好地提高老年人养老的服务水平。

第三，积极发挥NGO（非政府组织缩写Non-Governmental Organizations）的作用。一是应发挥非盈利性社团和慈善组织的作用，提高其参与养老服务的程度。比如，积极鼓励非盈利组织定期到养老院以义工的形式帮助老人，这既可以减轻民办养老院人员不足的负担，同时也为老人们带去精神上的安慰；二是充分利用NGO组织培训相关的养老服务人员；三是加大社会宣传力度，积极为民办养老院开展义捐活动；四是建立并推进养老志愿者服务制度，深化养老志愿服务记录试点，进一步拓展养老社工服务事业。

（五）创新养老服务多样化模式

创新养老服务模式，必须坚持以市场为导向，在管理体制、服务内容、人才使用、硬件设施等方面根据老年人的需求和社会环境的变化而不断创新。要改变当前以吃、住等基本生活需求为主的服务模式，可采取三种方式。（1）“微型养老院”模式。这种社区型的养老模式规模不大，便于小额资金的投资，容易得到快速复制，而且方便老人选择离家近的熟悉的社区养老［5］。（2）医养结合模式。这是一种有病治病、无病疗养、医疗和养老相结合的养老模式。这一模式的优势在于，整合养老和医疗两方面资源，为老人持续提供服务，在一定程度上省去了老年人频繁往返于医院和养老机构的麻烦，还能缓解医疗资源紧张，提高医院床位的周转率［6］。（3）招投标模式。政府可以将“十三五”规划期内需启动的养老项目经过精心包装，搭建平台，整体向社会推介，通过招投标的形式，委托社会力量举办、管理、运营养老机构。此模式意义在于，一改往日体内循环、行政推动的传统方式，而完全按市场化运作，公开、公正、公平、透明［7］。

［1］蓝青.民办养老院：要政策更要落实［N］.中国老年报，2006-01-17.

［2］叶家绩.民办养老院现状调查及对策——以成都市民办养老院为例［N］.现代经济信息，2012（17）.

［3］陈莉丽.养老：面临“孝”的困境［N］.铜陵日报，2012-04 -28.

［4］陈学军.关于加快推进我区社会养老服务体系建设的几点建议［N/OL］.上虞新闻网，2014-03-05.

［5］徐巍.上海将鼓励开办“微型”养老院［N］.劳动报，2014 -07-06.

［6］白林.“医养结合”开启中国养老新模式［N/OL］.新华网，2014-04-15.

［7］胡玉清，等.创新养老服务发展模式完善养老服务体系建设［N］.社会福利，2010（10）.

On the Restricted Factors of Private Pension Institution Development and Countermeasures：A Case Study of Yongzhou City of Hunan Province

PAN Jian-feng，GUO Kai-hu，LI Ding-kun
（Hunan College ofScience and Technology，Yongzhou，Hunan 425199）

Private pension institution is of great significance to the social pension in China.However，in some less-developed areasin China，Yongzhou for example，there are some problemsin the development of private pension institution，mainly demonstrated by the difficult implementation of the supporting measuresof the government，lack of general planning，restriction of the land，personnel resources，professional nursing，low level of economic development，traditional pension concept，etc.To promote the rapid development of private pension institution，some measures should be taken，such as strengthening the support from the government and having scientific planning，making clear the responsibilities of the governmental development and enforcing the implementation of policies，constructing the old-people nursing staff，creating variousand standard model of nursing service，etc.

private pension institution；restriction；countermeasure；Yongzhou

C913.6

A

1674-831X（2016）04-0097-07

［责任编辑：刘济远］

2015-12-01

潘剑锋（1968-），男，湖南永州人，湖南科技学院教授，主要从事养老伦理研究；郭开虎（1971-），男，湖南耒阳人，湖南科技学院讲师，博士生，主要从事思想政治教育研究；李定坤（1980-），男，湖南岳阳人，湖南科技学院副教授，主要从事思想政治教育研究。