全面深改中的公共危机治理体系和治理能力现代化

苏 玉

(中国人民解放军南京政治学院 马克思主义学院，南京 210003)



全面深改中的公共危机治理体系和治理能力现代化

苏 玉

(中国人民解放军南京政治学院 马克思主义学院，南京 210003)

公共危机治理是国家治理体系的重要组成部分，其能力水平的高低不仅关系到全面深化改革目标的实现，更成为全面深化改革顺利进行的重要保障。基于对全面深化改革进程中公共危机治理体系和治理能力现代化之紧迫性的研究，勾勒公共危机治理体系和治理能力现代化的基本表征，提出实现公共危机治理体系和治理能力现代化的路径与对策。

全面深化改革；公共危机治理；治理体系和治理能力

伴随全面深化改革的不断推进，我国改革开放以来的整体格局将发生重大变化。我国社会面临的公共问题和风险也将有增无减。推进国家治理的现代化，无非是要通过体制机制创新，使国家治理体系能够有效适应现代性公共问题的治理要求[1]。公共危机治理作为现代国家治理结构的重要组成部分，其体系和能力的现代化必然是全面深化改革的题中之义。这里说的公共危机治理体系，是以党和政府为主导的多元治理主体有效应对包括自然灾害和人为灾害在内的公共危机事件，最大程度减少灾害的社会性损失的制度体系，包括社会运行、风险治理、应急管理等各领域的一整套紧密相连、相互协调的体制、机制和法律法规安排。公共危机治理能力，是公共危机治理体系运行能力和执行能力的集中体现。以全面深化改革为背景，检视我国公共危机治理体系和治理能力之流变，论析其成败得失，反思其经验教训，对于推进公共危机治理体系和治理能力现代化具有深远意义。

1 公共危机治理体系和治理能力现代化的紧迫性

第一，经济的快速发展与利益分配均衡性之间的矛盾迫切需要推进公共危机治理体系和治理能力现代化。在现代化的进程中，生产力的指数式增长，使危险和潜在威胁的释放达到了一个前所未有的程度[2]。随着危机逐渐成为当今社会的常态，国家控制、应对风险的体系和能力，不仅能够反映一个国家的公共安全状况、社会的整体稳定程度，更是衡量一个国家政府治理能力、国家综合竞争力和国家形象的重要指标。在我国改革开放取得巨大成就的同时，也积聚了许多社会矛盾和冲突。这既要求管理者提高依法解决国家日常管理事务的能力，更需要管理者具备解决国家管理事务中重大复杂问题，特别是处理各种突发性事件和公共危机的能力。通过强化国家治理的顶层设计和整体部署，推进公共危机治理体系和治理能力现代化，理应是全面深化改革的重要内容。

第二，民众日益扩大的政治诉求与政治体系容纳能力之间的矛盾迫切需要推进公共危机治理体系和治理能力现代化。通过全面深化改革，除了解决国家治理面临的问题，还应解决国家治理方面已存在的问题。以习近平同志为核心的党中央顺应历史新要求和人民群众新期待，将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”设定为全面深化改革的总目标。这意味着未来我国的治理模式将是国家治理者(执政党及其领导团队)要分享现代价值理念(如民主、自由、公平等价值)，要遵守现代生活规则(如法治、开放、竞争、协商等规则)，贯彻公平、正义、公开、透明等原则，坚持民主协商，实现依法而治[3]。公共危机治理作为国家治理结构的重要部分和环节，用现代化的治理理念和方法，把危机控制在局部范围内，不仅体现我国现代化发展的基本规律，也是全面深化改革的必然要求。

第三，全面深化改革进程中的利益调整与我国利益固化藩篱现状之间的矛盾迫切需要推进公共危机治理体系和治理能力现代化。随着我国全面深化改革的不断深入，面对多元、多样、多变的利益调整格局，改革必然会遇到各种所谓的“中梗阻”。能否打破利益固化的藩篱，成为决定改革成功与否的关键。美国学者亨廷顿就曾提出“现代性产生稳定，而现代化却会引起不稳定”的命题。而保持社会秩序的稳定性，积极的策略只能是通过制度的适应性变革，提高制度化水平，提升国家治理能力[4]。对于由全面深化改革可能引发的公共危机状况，公共危机治理作为化解国家治理危机的兜底环节，必须顺应这一发展趋势，在全面深化改革的同时，预先做出危机治理的制度安排，并根据制度体系的变革，尽快提高公共危机治理能力。

2 公共危机治理体系和治理能力现代化的表征

公共危机治理体系和治理能力现代化就是通过国家公共危机治理制度体系的构建、完善和运作，使得公共危机可以在最短时间内得到有效控制并化解，恢复社会秩序，维护社会稳定；通过将制度理性、多元合作、协商共治、科学高效等理念渗透到公共危机治理的各个环节，进而实现由传统危机管理向现代危机治理的转变，推进危机治理体系和治理能力的极大提高。公共危机治理体系和治理能力的现代化具有多重表征，具体包含五个方面。

第一，治理理念民主化。“国家治理体系和治理能力”的提出，表明全面深化改革的总目标要在一种更新的思想理念指导下去实现。国家治理又称民主治理[5]。民主化是国家治理能力现代化的最本质特征[6]。在公共危机治理中，其理念主要体现在：(1)确立多元协作的民主治理理念。从本质上看，我国的国家、社会和公民在任何时候都不是“对立对抗”的。在公共危机治理中，通过多元协作，为治理主体提供平等、公正参与治理的制度安排，进而进一步发挥合理配置资源、有效化解利益冲突的潜能。(2)确立“以人为本”的治理价值指向。“以人为本”指的是以广大的人民群众为本，一切为了人民群众，一切依靠人民群众。公共危机的治理过程也应强化政府的公共责任意识，坚持以实现大多数人民的现实利益作为公共危机治理工作的出发点和最终归宿，体现人民的意志和主体地位。

第二，治理方式法治化。法治是党领导人民治理国家的基本方略。党的十八届三中全会指出，坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。从逻辑上看，“法治化”是“现代化”的重要评判指标，同时也是“现代化”实现的必要条件。推进公共危机治理现代化的核心，就是要推进和实现公共危机治理体系和治理能力的法治化。其意义不仅体现在消除公共危机事件本身造成的危害，更在于其促成国家紧急权力与保障公民合法权利的合理平衡[7]。公共危机事件的突发性、现代社会中风险的不确定性和复杂性及公共应急紧迫性都使得公共危机治理权力和处置措施需要高度的能动性、灵活性，而法律不可能对所有紧急行政权的使用条件、程序做出细致周密的规定，因此，公共危机治理中，必须授予政府一定的自由裁量权以备不时之需。通过制度、程序设计，法律的规范、制约和监督来确保政府紧急权的正确运用、公民权利受到最小限制的公共危机法治化之路显得尤为重要。

第三，治理系统协同化。协同化是公共危机治理的内在要求，也是公共危机治理体系和治理能力现代化的重要特征。由于现代社会突发公共危机事件的复杂性及其边界外溢效应，使得公共危机的出现不可能仅局限于某一公共行政部门或领域[8]。公共危机治理作为多元、多向构成的复杂运作系统，治理主体各要素、各子系统应相互作用、相互影响、协同进化，具体体现在：(1)公共行政部门之间的协同。要避免部门化、分块化和碎片化所导致的地方和部门利益掣肘现象，通过体制内整体规划、组织重构、明确职能等方式，提高治理总体效能。(2)政府与社会之间的协同。改变长期以来公共安全治理由政府大包大揽而导致的社会资源配置效率低、腐败等弊端，充分协调政府与社会之间的关系以共同积极应对公共危机。(3)社会组织之间的协同。注重加强常态下社会组织间联系，通过信息共享和资源整合，避免紧急状态下出现协调不力、各自为战，难以形成合力的状态。

第四，治理流程科学化。治理流程科学化是实现公共危机治理能力提升的最直接有效的途径。所谓科学化，就是从实际出发，积极探索和把握我国公共危机治理的客观规律, 运用专业化、系统化、信息化的现代治理方法，建立健全职责明确、结构分明、完整规范、运行高效的治理流程和工作机制，提高治理工作效率和质量，实现公共危机治理效益的最大化。从公共危机的发展轨迹和演化路径来看，要实现治理流程科学化，除了要根据不同类型公共危机的风险特点，建立健全包括预警、应急处理、善后恢复等全主体、全风险、全要素、全过程的程序体制，还应研究建立快速的信息分析、监测、发布及反馈系统、相关的指标体系等数字治理机制。只有提高了对信息的掌控能力，才能更好地应对现代信息社会带来的风险。

第五，治理质量高效化。治理质量、治理绩效是衡量公共危机治理能力和有效程度的重要标准。高效化是我国公共危机治理体系和治理能力现代化的内在要求和追求方向。衡量公共危机治理质量是否高效，主要看公共危机治理的时效性和实效性。(1)时效性体现在时间维度。通过治理主体快速反应、及时有效地处置，更好地把握整个危机事件处置的主动权，使危机事件在最短时间内得到有效遏制。(2)实效性体现在政治效率维度。通过提高公共危机治理体系和治理现代化能力，使公共危机治理的效果以较低的行政成本，更高的行政效率和更好的公共服务，获得更多的公民支持。

3 实现公共危机治理体系和治理能力现代化的着力点

党的十八届三中全会决议指出，全面深化改革的总目标之一是推进国家治理体系和治理能力的现代化。这说明，全面深化改革与治理现代化之间存在着“目标-手段链”的关系。当前，以全面深化改革为契机，推动公共危机治理体系和治理能力现代化应着力在以下四个方面。

第一，建立健全制度体系，提高制度创新能力。制度是公共危机依法治理的核心要素和基本遵循。全面深化改革，就要解放思想敢于突破陈规，就要放开手脚打破条条框框。提高制度创新能力，一是从时间性考虑，规范危机治理的流程。尽快出台以程序法为依托的应急法规执行，真正落实和解决具体的法律适用问题。二是从针对性考虑，细化危机分类治理的政策工具。应针对不同类型的公共危机，根据科学的风险类型、特征、性质和等级识别，在统一要求下进行标准要素细化和分类，做出“主次分明、重点突出、条分缕析的公共危机治理的预案设计”[9]。三是从有效性考虑，完善各类配套政策措施。如完善权责体系，及信息公开、利益表达、行政问责等制度，为治理环节提供法律支持，以保证治理过程及事后追究程序的正当性。

第二，优化治理组织结构，增强社会协同能力。从现实情况看，当前我国公共危机治理结构碎片化的弊端十分明显，不仅体现在政府与外部主体之间关系的割裂，还涉及政府内部机构的裂化。增强社会协同治理能力，要做到以下两方面：一方面，优化政府内部危机治理部门的组织结构。减少组织的中间层次，使得政府组织结构从高耸垂直的政府体系向覆盖决策指挥、综合协调、咨询辅助、处理执行、信息管理等多个功能子系统的扁平化、网络化治理体系的方向发展。强化政府部门之间的合作和协调，提高治理效率。另一方面，强化多元治理主体之间的合作和协调。首先要通过公共政策，采取激励机制，保障公民伙伴权利，“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用”[10]。其次要整合各治理主体的结构与功能。通过建立科学、统一的政府-社会公共危机合作共治体制，采取“综合性应急管理系统+各专业应急处理系统”模式[8]实现不同行业、不同领域、不同层级治理职能的有机统一，提高对复杂危机的应对能力。

第三，注重预防和演练，再造政府危机应变能力[11]。公共危机治理能力的现代化，说到底就是看政府主导全社会实现公共危机治理结果的有效性，主要回答的是政府响应和管控危机的本领和效能。就我国危机治理实践看，政府、特别是地方政府及其职能部门的危机应变能力存在明显不足。再造政府的危机应变能力，应当从预防和演练入手，着手提高两个能力：一是快速反应能力。由于公共危机的突发性、非常态性，要求政府部门及其工作人员对危机的应对和控制不能守株待兔，不能按部就班，要尽快有效地控制危机事态的蔓延，最大限度地保护民众的生命财产安全；二是临场应变能力。在危机情境中，政府官员及其行政人员应根据危机情势，在其权限及法定范围内，最大限度地发挥主观能动性，临场处置遇到的紧急情况，如动态上把握和平衡利益、第一时间化解矛盾维护秩序、快速权变制定危机决策、运用民主和法治方式推进治理工作等。

第四，重塑舆情应对能力，增强政府的公信力。公共危机突发事件的解决并不意味着公共危机的结束。卡斯帕森曾指出，灾难事件的后果远远超出了对人类健康或环境的直接伤害，导致更重要的间接影响，如义务、保险成本、对制度丧失信心、污名化、脱离共同体事务等[12]。因此，通过政府公关消除消极影响，进而提高政府公信力是危机治理里不可或缺的内容。当前，重塑我国基层政府的舆情应对能力应注意两点：一是提高政府公关能力，把握危机舆论引导的主动权。在危机不同时段，主动开展不同形式的政府公关活动，积极向民众传送“生命第一”、“公开透明”、“快速及时”、“经得起历史检验”等人本价值观，及时解答公众对治理过程存在的质疑。通过加强与公众的沟通、交流与合作，对内可缓和公众紧张情绪，维护社会稳定，增强公众对政府的信心；对外可树立起良好的国家形象。二是建设危机舆论引导的自组织信息化系统。各多元治理主体利用网络和信息技术，及时公布危机治理的实时进展情况，如政府的应急预案、各治理主体的计划安排、物资储备及调配动向、志愿者的专业技能、危机的治理进展、慈善款的发放情况等。通过各治理主体及时的信息公开，避免谣言传播。

[1] 张凤阳.科学认识国家治理现代化问题的几点方法论思考[J].政治学研究，2014(2)：11-14.

[2] Ulrich Beck. Risk Society: Towards a New Modernity[M]. London: Sage Publication,1992.

[3] 燕继荣.国家治理改革的方向[J].中共福建省委党校学报，2015(1)：8-11.

[4] 燕继荣.让国家既有效又有限[N].学习时报，2015-06-08(03).

[5] 俞可平.民主法治：国家治理的现代化之路[J].团结，2014(1)：24-27.

[6] 刘建伟.国家治理能力现代化研究述评[J].上海行政学院学报，2015(1)：98-106.

[7] 赵颖.公共危机法治研究[M].北京：法律出版社，2011.

[8] 刘学民.公共危机治理：一种能力建设的议程[J].中国行政管理，2010(5)：71-74.

[9] 刘霞，严晓.我国应急管理“一案三制”建设：挑战与重构[J].政治学研究，2011(2)：94-100.

[10] 中共中央.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[EB/OL].[2013-11-15].http://news.xinhuanet.com/2013-11/15/c-118164235.htm.

[11] 廖业扬.论政府公共危机治理能力的再造[J].广西民族大学学报：哲学社会科学版，2010(7)：114.

[12] Roger Kasperson, et al. The Social Amplification of Risk: A Conceptual Framework[J].Risk Analysis, 1988(2):177-187.

(责任编辑：张中胜)

The Public Crisis Governance System and the Modernization of Governance Capacity in the Course of Deepening Reform Comprehensively

SU Yu

(School of Marxism，PLA Nanjing Institute of Politics，Nanjing 210003 China)

The public crisis governance is an important part of the country's governing system. The level of its capacitynot only concernstherealization of the goal of deepening reformcomprehensively,but alsoguaranteesthe proceeding of the deep reform all aroundsmoothly. Based on the urgency ofthe public crisis governance system and the modernization of governance capacity, the present study depicts its basic representation, andput forwards the corresponding path and countermeasures.

Comprehensively Deepening Reform；Public Crisis Governance；Governance System and Governance Capacity

2016-07-16

国家社会科学基金项目(15BKS059)

苏玉(1983- )，女，安徽安庆人，讲师，博士，主要从事政治学理论研究。

D035

A

1009-7961(2016)06-0007-04