边境管理模式创新研究<br/>——以云南省勐马镇“班户联防”治安模式为例

边境管理模式创新研究
——以云南省勐马镇“班户联防”治安模式为例

2016-03-15郭瑞马长泉

河北公安警察职业学院学报 2016年2期

关键词：治安辖区派出所

郭瑞马长泉

（中国人民武装警察部队学院，河北廊坊065000）

边境管理模式创新研究
——以云南省勐马镇“班户联防”治安模式为例

郭瑞马长泉

（中国人民武装警察部队学院，河北廊坊065000）

党的十八大以来，习总书记多次到边境沿海地区考察调研，了解边境管控和海上维权斗争情况，提出“治国先治边”等强边固防重要战略思想，对维护国家安全、经略周边作出一系列重大决策指示。然而，边境绝大部分地区社会发展水平相对较低，作为少数民族集中居住区，边境地区具有很多不同于内地的特点，其社会的治安形势也与内地不同，特别是边境地区的偷渡问题、毒品犯罪问题、枪支走私问题、民族与宗教问题、分裂主义和恐怖主义问题等，给边境地区社会治安防控体系带来了严峻的考验。云南省勐马镇的“班户联防”治安模式是勐马边防派出所结合日常工作总结出来的一种边境社会治安管理新型模式，通过对“班户联防”治安模式建立背景、经验做法、取得成效的研究，分析该模式存在的不足以及提出相关建议，使其成为一种更有效的边境管理模式，以期为公安边防部门更好地管理边防辖区提供参考和借鉴。

边境管理；创新研究；班户联防

一、“班户联防”治安模式建立背景

（一）勐马镇情况简介

云南省普洱市孟连县勐马镇位于云南省西南部，与缅甸佤邦仅一江之隔，是普洱市经济最繁荣的边境乡镇，同时也是对外交往的重要门户，辖区面积443.1平方公里，国境线全长38.5公里，有1个国营农场，1个橡胶公司，1个茶叶公司，1个经济开发区，7个咖啡厂。主要居住着傣、拉祜、佤等15个民族，有8个村117个村民小组，实有人口21372人，少数民族人口占全镇总人口的85.87%，辖区便道众多，境内外敌社情复杂，辖区矛盾纠纷突出，治安热点、难点问题较多，维稳任务十分繁重。

（二）“班户联防”管理模式概述

为了适应社会管控的需要，对辖区进行有效的管理，2011年初，守卫此地的勐马边防派出所立足辖区实际，探索建立“班户联防”社会治安防控模式。即：按照就近、志愿、便于服务管理的原则，将辖区8个行政村117个村民小组8629户划分为1368个治安片区，以相邻的10至15户群众为1个治安单元，通过群众自愿、治保会推荐、群众民主评议的方法，在每个片区选聘1名有一定法律水平、威望较高的群众担任“治安管理班长”，引导村民自我管理、自我防范，延伸防范触角，填补防控漏洞，形成以边防派出所为龙头、村寨为载体、治安片区为单元的治安管理班长“点”上“查”，村寨治保会“线”上“巡”，派出所“面”上“控”的三级治安防控网络，使该镇实现了从“治安问题镇”到“平安模范镇”的转变。

二、“班户联防”治安模式取得的成效

“班户联防”治安模式实行的以“治安联防、平安联创、党务联建、纠纷联调、应急联动”为核心的边境治安防控体系，引导村民自我管理、自我防范，延伸防范触角，填补防控漏洞，使该镇辖区社会治安状况发生巨大转变，辖区群众的安全感和满意度大幅提升。

（一）缓解了基层警力不足

基层警力不足是长期以来影响我国社会治安稳定的一个重要问题。政府的财力是有限的，单纯依靠增加警力及科技投入并不能持久地、有效地打击违法犯罪。此外，边境地区由于受特殊的地理环境及人文历史因素的影响，与邻国山水相连，便道、小道众多，没有天然屏障，违法犯罪分子及敌对势力潜入潜出现象严重。随着国家“一带一路”战略的实施，边境地区从过去边缘地带走向对外开放的前沿地带，伴随开放而来的不稳定因素也越来越多。然而，由于受警力及经济发展水平的限制，现有警力及技防设施难以对边境地区实现有效管控与服务，“班户联防”治安模式的建立，通过发动群众，充分发挥群众在治安维护中的作用，有效地遏制违法犯罪，进而有效地缓解警力不足、财力有限等问题带来的压力。

（二）完善了立体化社会治安防控体系

立体化社会治安防控体系实质就是整合多方力量和资源、运用多种手段和方法，从根本上构筑“全时空”、“全方位”的防范和控制违法犯罪的立体网络，力求将违法犯罪活动控制在萌芽状态，力求从根本上消除违法犯罪产生的土壤与条件，是一种主动的治安防控模式。[1]“班户联防”治安模式通过组织发动群众，让群众积极的参与到社会治安防控体系建设，充分发挥辖区群众人熟、地熟、环境熟的优势，改变过去单纯依靠公安机关维护治安的局面，使防控主体、防控手段更加多元，不断延伸防范触角、不断丰富治安防范形式，使防范单元遍布辖区各个领域、各个时段、各个部位，基本实现了对辖区治安动态的全方位、多角度、监控，最大限度地压缩了违法犯罪分子活动的空间，也进一步完善了立体化社会治安防控体系的内涵。

（三）贯彻了我党政法工作的专群结合路线

专群结合是我党政法工作的重要路线方针，是党在长期政法工作实践中形成的优良传统。专群结合要求政法机关在同违法犯罪做斗争的过程中，既要依法行使职权，充分发挥自身的职能作用，又要坚持走群众路线，最大限度地取得人民群众的支持和帮助。[2]在社会治安维护中，公安机关在加强指导的前提下，通过“班户联防”治安模式，把辖区巡逻、情报信息收集、简单邻里纠纷等任务交由“班长”来具体承担，充分发挥其参与维护社会治安的巨大热情、智慧和力量，使公安机关和群众之间在共同关心的治安问题上形成了固定的联系形式，能及时发现和处理危害辖区治安秩序稳定的不安定因素。

（四）贯彻落实了依法治国方略

党的十八大以后，习近平总书记指出，要深入开展法制宣传教育，在全社会弘扬社会主义法治精神，引导全体人民遵守法律、有问题依靠法律来解决，形成守法光荣的良好氛围。[3]法国思想家卢梭也说，一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里。现阶段，由于历史和社会发展水平所限，边境地区的群众法律意识不强，遇到损害自身合法权益的事情时往往意气用事，处理问题的方式方法简单粗暴，甚至以恶制恶，不仅维护不了自己的合法权益，而且使自己触犯了法律。“班户联防”治安模式，通过设置法律服务站和开设农村法律讲堂等，加强法制宣传教育，营造良好法治环境，破除了部分群众“信访不信法”的观念，使群众养成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治思维。同时，建章立制，发挥乡规民约等基层规范在社会治理中的作用，推动农村治理能力社会化、法治化，是落实依法治国、建设法治边防的具体举措。

三、“班户联防”治安模式的主要做法

（一）政府主导，公安机关主抓，加强顶层设计

一是争取地方党委、政府的支持。党委、政府的领导和支持是做好社会化治安管控工作的组织基础和重要保证，勐马边防派出所结合辖区实际情况，积极主动向地方党委、政府汇报，推动驻地党委政府将“班户联防”治安模式建设纳入党政工程面向全镇推广，牵头成立组织机构，从政策支持、人员配备、经费保障等方面推动“班户联防”治安模式建设，形成了党委政府主导、村小组主责、边防派出所指导、职能部门联动、群众参与的建设格局。二是将“班户联防”治安模式建设列入党委、政府的重要议事日程，作为党委、政府对各职能部门考核的重要内容，定期召开会议，分析研判在“班户联防”治安模式建设过程中遇到的困难及瓶颈，推动工作持续开展。三是发挥公安机关的主导作用。勐马边防派出所立足自身职能，根据辖区社会治安状况实际，以翔实的资料数据为依据，准确地反映辖区治安现实状况和存在的问题，具体负责“班户联防”治安模式的运转，通过开展系列治安防控活动，提升“班长”维护社会治安的能力和水平。

（二）立足实际，合理搭建网络，完善组织框架

一是科学划分治安片区。在反复调研、广泛征求群众意见的基础上，根据勐马镇边境治安特点，结合住户分布情况，积极探索创推“班户联防”治安模式。即将辖区8个行政村117个村民小组8629户划分为1368个治安片区，以相邻的10至15户群众为1个治安单元，每个单元为一个班，在每个单元选聘1名有影响、有威望、热心治安工作的群众担任治安管理“班长”，村委会主任、村民小组长为治安管理的“总班长”。二是明确“班长”职责。制定出台了《班长日常工作职责》《治安管理班日常工作十不准》等规定，明确了各层级班长担负宣传员、信息员、治安员、调解员、服务员等“五员”职责，协助民警做好片区治安防范工作，形成民警、治保组织、联防队员等共同参与的多位一体治安防范体系，建立“卡点、巡线、防面”相结合的立体防控网络。三是健全组织管理机构。按照“政府领导、边防负责、群众参与”的原则，从政策支持、人员配备等方面建立完善“班户联防”治安模式，由镇党委政府牵头成立了“班户联防”治安模式组织机构，明确了党委政府、边防派出所及治安班长的职责分工，党委政府负责宏观指导，派出所具体负责治安管理班长的聘用、管理、考核、奖励等工作，确保“班户联防”治安模式作用的发挥。

（三）依靠群众，注重队伍建设，打造防控品牌

一是严把入口关。按照“严把质量、按需物建”的原则，制定了“治安管理班长选聘办法”，采取本人自愿、群众选举、村委会推荐、派出所审核、镇政府批准的程序选聘“班长”，真正把有威信、懂政策、通法律、群众信任的人员聘用到“班长”岗位上，组织群众开展治安联防工作。二是严把培训关。采取以会代训、宣传教育、个别辅导等方式，适时开展教育培训，派出所每月召开“班长”工作例会，听取辖区治安情况汇报，通报预警信息，部署防范措施，每季度组织治安“班长”、联防队员等开展防恐、防毒、防盗、防骗、防抢、防交通事故“六防”技能培训，提高自防自治能力。三是严把考评关。实行治安联防承包责任制，镇政府、派出所分别与村组干部、治安“班长”等签订《治安联防责任状》，制定了《“班长”绩效考评办法》，规定考核内容及评分细则，每季度对各治安管理“班长”进行绩效考评，对工作表现突出、积极主动作为、作用发挥明显的“班长”给予精神和物质奖励，对作用发挥不明显、工作不积极、考核不合格的“班长”坚决予以辞退。

（四）注重职能拓展，联创联建，创新警务模式

一是增强基层组织维稳能力。充分发挥民警村官兼任村党支部副书记的优势，积极开展警地联创联建活动，帮助规范支部工作、民主议事、党员教育、党务公开、群众监督等制度，在有条件的村组建立党小组，夯实基层组织，选拔政治素质高、国防意识强的党员群众担任治安“班长”，成立党员服务队、巡逻队等，形成以基层党组织为核心、群防群治组织为基础、边防民警为骨干的基层维稳网络。二是增强应急处突能力。为适应反恐斗争形势需要，进一步提升“班户联防”网格化防控效能，弥补群防群治力量不足，普洱边防支队向该所派驻了由10人组成的“武装班”，负责辖区武装巡逻和突发事件的处置工作。2015年7月20日，协助公安机关成功处置了一起暴力劫持人质案件。三是增强军警民管防合力。与驻地综治、民政和解放军边防部队等部门建立管控协作、联席会议、信息共享、应急处置等机制，适时开展武装巡逻、边境踏查，联合打击边境各类违法犯罪，提升党政军警民合力治边工作效能。2012年1月，该所联合驻地解放军边防连队、武警41师驻勐马123团和辖区联防队员抓获2名逃亡深山的犯罪嫌疑人，打掉了一个流窜广东、云南等地的抢劫犯罪团伙。

（五）注重工作实效，联防联控，筑牢安全屏障

一是建立警情联通机制。协调驻地移动公司推出“户户联防”信息平台，建立群众、班长、村民小组长与责任区民警电话、派出所报警电话互联互通电话群，班内群众遇到暴恐袭击等紧急情况时，只需拨打平台短号，责任区民警、邻近群众就能第一时间接到报警求助，迅速开展互防互助，达到“一户有难，十户帮助”的目的。同时，责任区民警还可通过“户户联防”信息平台通报警情、发布温馨提示、收集社情民意等工作。二是建立矛盾联调机制。充分利用“班长”人熟、地熟、情况熟的优势，建立“班户”矛盾纠纷化解和群众诉求反映平台，开展矛盾纠纷排查化解工作，力争将问题化解在基层，消除在萌芽状态。三是建立治安联治机制。充分发挥“班户联防”作用，组织“班长”开展联合巡逻，加强社会面治安防控，共同整治吸毒、涉枪涉爆和非法出入境等治安热点问题，净化社会治安环境。

四、“班户联防”治安模式存在的不足

虽然“班户联防”治安模式给勐马镇的社会治安状况带来了巨大的改变，但在实际工作中仍存在不少薄弱环节，这些薄弱环节在一定程度上制约了“班户联防”治安模式有效、长期、可持续的推进。

（一）“班长”整体素质不高

长期以来，我国广大农村地区社会经济发展不均衡，特别是广大边境农村地区，社会发展严重滞后，群众受教育程度低，村民经济收入不高、综合能力素质较低。作为“班户联防”治安模式主要参与者的“班长”来说也不例外，由于文化水平低，一些“班长”的法制意识还很差，在对法律的运用上还存在很大的盲区，他们既不知道如何正确的运用法律来规范自己的行为，更不知道如何运用法律来处理日常事务，还存在利用过去的宗族关系及个人影响来解决日常生产生活中产生的矛盾纠纷，导致问题处理不彻底，存在复发甚至更严重案事件的发生。此外，受自身能力素质的局限，他们对社会治安的管控力较差，在应对当前在边境农村地区中出现的一些新的治安状况及新的问题时，适应性差，无法有效地、积极地面对与处理。

（二）保障机制不完善

在资金保障方面，对“班户联防”治安模式的投入不够，资金难以得到保障，联防队员目前每个月能拿到手的补助只有140余元，随着边境地区经济的快速发展，边防辖区群众生活水平的不断提高，微薄的补助对联防队员的工作积极性造成了极大的打击。在装备保障方面，现阶段为联防队员解决的只有联防队员的服装和简单的执勤器具，联防队员缺乏有效的防护装具及遇到突发状况时的处置器械，如抓捕器械、警用盾牌等。在法律制度保障方面，法律是农村治理持久发展的关键所在。现阶段，我国还没有一部完整的法律法规对社会治安防控体系进行明确的定义和规范，没有对社会治安防控体系建设中涉及到的人、财、物以法律的形式加以保障。“班户联防”治安模式也存在此问题，法律规范的欠缺为成员员开展日常工作带来了限制，很多时候无法用法律的形式来界定其行为的合法性与合理性，影响了“班户联防”治安模式效果的延伸。

（三）派出所警力不足

公安机关作为维护社会治安秩序的最重要力量，承载着社会治安防控体系最主要的工作，但不是所有的防控工作，但是在现实中，社会各个职能部门包括广大人民群众，都将维护社会安全稳定的重担压在了公安机关身上，使公安机关成为维护社会治安事实上的唯一主体。然而，由于历史和现实的各种原因，受困于体制编制影响，农村公安派出所的配置不合理，特别是驻扎在此地的公安边防派出所，在管理上，他们要完成日常例行的各种思想政治教育，在业务上，要完成地方公安机关下达的各种任务指标，造成事多人少、疲于应付的矛盾。一方面农村地区由于地域广、工作环境较差，离家又远，民警对家庭照顾少，这样的条件让民警自觉到农村公安派出所工作难度很大。另一方面，勐马镇系少数民族聚居区，而勐马边防派出所的民警全部是外来人员，不通晓当地少数民族语言，造成日常沟通交流不畅；受现役体制的制约，民警流动性较快，不适宜工作的开展。

五、完善“班户联防”治安模式的建议

（一）加强教育培训，提高“班长”能力素质

农村社会治安防控体系管理队伍的能力水平直接决定了辖区社会治安管理水平效率和管理质量的高低，农村社会治安防控体系建设的关键就是要有一支稳定的有素质的有专业技能的队伍，因此要不断强化对“班长”的教育培训。要定期组织他们学习了边境管理的相关政策、法律法规及情报信息搜集的方法、要点和法制宣传的方式、技巧等，阐明当前边境地区在维稳防控和打击涉枪、涉爆、涉毒等违法犯罪活动等方面面临的严峻形势，选拔军事业务骨干开展队列、擒敌、体能、警械装备使用等科目的训练，全面提升了联防队员的军事素质，为“班长”更好地履行职责、维护边境安全稳定打下了坚实的基础。此外，要进一步完善“班长”的准入机制，要确实把那些能力素质强的人员选拔进队伍，同时，要强化“班长”的考核机制，把那些工作积极性不高，没有发挥作用的人员清除出队伍，保证“班长”队伍的活力与战斗力。

（二）提升民警能力素质，合理配置警力

要根据边境地区派出所工作实际，加强对民警个人能力素质的培训，努力建立学习型、服务型社区民警队伍，着力提高民警管控社会治安的实际能力和水平。要加强对民警，特别是新入警民警的实际工作能力的培训，发扬好“传、帮、带”，加强民警执法办案能力、群众工作能力、治安防范能力建设，同时，保证民警队伍及岗位的稳定，让民警尽可能多的发挥自己的特长，防止因队伍流动及岗位变动造成的对新工作及新环境的重新适应。要加强对民警少数民族语言的学习，消除语言障碍关，加深同当地少数民族群众的沟通与交流，更好的融入少数民族群众中。此外，要合理配置警力，要根据单位及辖区的实际情况，合理分配内勤及外勤的人员比例，尽可能多地将民警沉入到辖区群众中去，去发现辖区深层次的治安隐患苗头。针对派出所警力不足的实际，应加强对上级公安部门的沟通，按比例配齐辅警人员，充实派出所警力。

（三）完善保障机制，提高群众参与积极性

首先是经费保障。要主动向当地党委政府汇报“班户联防”治安模式工作开展情况，主动汇报在工作开展中遇到的问题，破解“社会治安，公安包打天下”的误区，争取党委、政府在经费方面加大投入，给予支持，增加“班长”待遇，为相关奖励机制提供保障，提高“班长”工作积极性。其次是装备保障。装备是提升“班户联防”治安模式管控能力的重要保障之一，要结合日常工作的开展，购置相应装备器械，比如强光手电筒、警棍、抓捕器，防护装具等。再次是组织保障。要把“班户联防”治安模式作为“一把手”工程，派出所领导要会同乡镇领导深入调查研究，加强指导检查，制定详实的工作计划，保证工作落到实处。最后是法律保障，各级部门应根据各自权限，结合日常实际工作，出台相应规章制度，对“班户联防”治安模式相关人员及工作开展进行相应规范与保障，此外，应为“班长”人身安全提高相应保障，如购买保险等，为其工作开展消除后顾之忧。

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