中美公共图书馆法比较研究

王晓华

(漯河职业技术学院图书馆　河南 漯河　462002)



中美公共图书馆法比较研究

王晓华

(漯河职业技术学院图书馆河南 漯河462002)

摘要：对美国《公共图书馆法》和《中华人民共和国公共图书馆法(草案送审稿)》进行比较分析。比较的主要内容包括：中美两国公共图书馆的建设主体、管理主体和图书馆提供的服务。通过比较分析，从美国公共图书馆法的立法实践中总结经验，对我国的公共图书馆立法工作以启示和参考。

关键词：图书馆立法；美国；中国；比较研究

众所周知，美国是世界上图书馆事业最发达的国家之一。究其原因是其图书馆立法的完善保证了图书馆事业发展的法制化建设和管理。相比于美国，我国公共图书馆的立法工作显得滞后。在新形势下，为了保证公共图书馆事业健康、稳定、科学、持续发展，在2008年11月份，我国启动了《公共图书馆法》的立法工作。2011年《中华人民共和国公共图书馆法(草案送审稿)》报请国务院法制办进行审议。截止到目前，《公共图书馆法》的立法工作稳步推进，草案正在不断修改完善。在这种大背景下，对美国的公共图书馆法与《中华人民共和国公共图书馆法(草案送审稿)》(以下简称《公共图书馆法》)进行比较分析，深入研究美国公共图书馆法的立法实践和特点，为我国的公共图书馆立法工作提供有益的参考。

1中美两国公共图书馆法的立法概况

1.1美国公共图书馆法的立法概况

美国在摆脱了英国的殖民统治后，经济、政治、文化迅速发展起来。据《发达国家图书馆概览》的资料显示：在2010年，美国各个社区都有图书馆，平均每2 500人就有一家图书馆。美国公共图书馆事业为何能够如此繁荣，完善的立法保障是主要原因。在美国，由于实行的是联邦制的政治制度，由州政府担当起对公共图书馆事务进行管理的主要责任，联邦政府通过追加拨款的方式，帮助州政府进行公共图书馆建设，承担适当的责任。在这种体制下，美国公共图书馆的立法体系由州图书馆法、联邦图书馆法和行业立法三个层面组成。在1848 年，马萨诸塞州的立法机关颁布了美国第一部专门图书馆法《波士顿市图书馆法》。截止到目前，美国的50个州和1个直辖特区都颁布了本辖区的图书馆法。在州立法层面，以科罗拉多州和加利福尼亚州图书馆法为例，主要以立法的形式规定了图书馆设立的资格、董事会的权利、免费开放政策、民主决策管理等内容。在联邦图书馆立法层面，以《图书馆服务法》(1956年)、《图书馆服务与建设法》(1964年)以及《图书馆服务与技术法》(1996年)为例[1]，主要立法内容包括：用法律保障图书馆建设资金来源；规定每个人享有知识自由、平等服务；倡导资源共享；突出弱势群体利用图书馆的权利等内容。2003 年，美国联邦政府又颁布了《博物馆和图书馆服务法》,这些法案使美国实现了从城市到乡村的公共图书馆服务“全民化”。谈到行业立法， 1939年颁布的《图书馆权利法案》是美国图书馆协会最重要的行业法律。截至目前，美国图书馆协会已制定了22份《图书馆权利法案》阐释对它进行解释[2]。以《图书馆权利法案》及22份阐释为研究对象，主要内容包括：馆藏评估标准；学校图书馆的馆藏与服务；数字网络信息服务；面向所有种族、性别、年龄提供服务；馆藏发展的多样性；未成年人的阅读权利；服刑、残障等特殊群体的阅读权利等内容。2010年，《美国图书馆协会2015 战略规划》颁布，对未来5年美国图书馆协会的战略目标、发展任务和主要活动领域进行了明确阐述，充分显示了美国图书馆行业的重大使命和社会责任。

1.2中国《公共图书馆法》立法概况

改革开放以来，我国的公共图书馆事业有了长足发展，但在发展过程中也出现了很多问题：地区发展不平衡，功能定位不清晰，人员结构不合理，制度体系不明确，政府责任不到位等。究其原因还是公共图书馆立法的滞后，为其健康发展埋下了隐患。我们必须用专门的立法保障为公共图书馆事业发展保驾护航。自2005年起，随着《中共中央国务院关于深化文化体制改革的若干意见》、《关于进一步加强公共文化服务体系建设的意见》、“十一五”和“十二五”时期《文化发展规划纲要》等一系列政策的相继出台，我国公共图书馆立法工作提到日程上来。当前政策层面、学术研究水平和地方立法实践也为公共图书馆立法工作打下了坚实基础。2008年，《公共图书馆法》立法工作开始启动，国家图书馆和中国图书馆学会牵头，在全国组织专家开展立法研究，成立了起草工作领导小组与课题组，准备法律条文的起草工作。2009 年2月至10月，课题组完成《国内外图书馆立法资料的收集与分析》、《立法背景与必要性、可行性研究》等关于起草公共图书馆法的11 个相关课题报告，经过仔细研究讨论，《公共图书馆法》初稿于11月正式形成。随后针对初稿充分征求了界内专业人士意见，经过相关专家反复修改，2010年3 月《公共图书馆法(征求意见稿)》形成。同年12月，《公共图书馆法(草案送审稿)》在文化部部务会上通过。2011年12月，《中华人民共和国公共图书馆法(草案送审稿)》报请国务院审议。主要内容包括：总则、国家图书馆和公共图书馆的设立与职能、图书馆服务、工作人员、法律责任、文献信息资源建设、附则共八章、四十八条内容。

2中美公共图书馆法的主要内容比较

2.1关于图书馆的建设主体

公共图书馆的建设主体通常指一个国家中保障公共图书馆建设所需要的政府、团体或个人[3]。

2.1.1美国公共图书馆的建设主体

美国公共图书馆的建设主体主要是地方政府，联邦政府和州政府是支持性建设主体。

横向方面，美国联邦宪法规定：县、市、镇政府、学区政府和特区政府在内的各类地方政府是公共图书馆的建设主体，他们可以根据州级政府授权、公民投票或居民创议决定是否筹备公共图书馆建设[4]。然后通过制定州图书馆法，规范公共图书馆的建设和服务。这种图书馆建设模式也体现了美国地方自治的特点。

纵向方面，在美国，基本上所有州都实施自己的公共图书馆法，美国联邦政府和州政府对地方公共图书馆建设提供财政支持和法律保障。美国公共图书馆的经费由三部分组成，地方政府投资、中央政府投资和其他基金(如罚款、捐款、有偿服务)。在美国，地方政府、联邦政府和州政府之间相互影响，形成多元化、纵横互补的美国公共图书馆建设主体格局。

2.1.2我国公共图书馆建设主体

我国公共图书馆的建设主体是县级以上人民政府。我国公共图书馆法第四条明确指出：公共图书馆的建设经费应该列入县级以上人民政府的财政预算，专款专用，不得挪用；公共图书馆事业建设必须纳入本级国民经济和社会发展总体规划。第六条明确规定：国家鼓励社会企事业组织、社会团体和个人支持公共图书馆建设，向公共图书馆捐赠发展资金、文献信息资源和信息设备等。第八条指出：县级以上人民政府要在管辖区域内建立一个方便、高效的公共图书馆服务体系，为民众提供信息服务。从这里可以看出县级以上政府即中央政府、省级政府、市(地)政府和县政府是我国公共图书馆的建设主体。

通过上述比较可以看出，在公共图书馆建设主体方面：中美两国政府都是公共图书馆的建设主体，这是共性。但是，由于美国的地方政府有多种类型构成，地方自治特色在公共图书馆的建设中得到了充分体现。在美国，地方公共图书馆事业的法律保障和经费支持还由美国联邦政府和州政府提供。而在中国，中央政府、省、市、县政府，自上而下多级政府构成了公共图书馆的建设主体，这种构成具有层级性的特点，会带来建设主体逐渐削弱的趋势，往往造成下级的公共图书馆事业得不到上一级政府的常规性经费支持。从草案可以看出，我国《公共图书馆法》中未明确资金的具体管理，缺少配套的资金保障措施，对公共图书馆经费投入的具体比例也没有规定。只有一些地方性法规和条例对图书馆的经费投入做了宏观上、原则性的政策规定。例如：《北京市图书馆条例》、《湖北省公共图书馆条例》、《内蒙古自治区公共图书馆管理条例》等。但这些法规和条例对经费的构成，所占地方财政收入的比例，如何具体使用等都没有明确的规定。在这种情况下，有些地方政府借机大量缩减公共图书馆的建设经费，有些建设资金甚至被挪用。

2.2关于图书馆的管理主体

图书馆管理主体是指一个图书馆治理单元内负责图书馆发展重大决策事务的实体性管理部门[5]。

2.2.1美国公共图书馆管理主体

美国公共图书馆管理主体是图书馆理事会。由于美国公共图书馆法种类繁多，在这里对个案进行分析，依利诺依州的《服务公众：依利诺依州公共图书馆标准》规定：“由单一的理事会对公共图书馆进行管理，图书馆所有财产以及资金的支配权都由理事会掌握，理事会通过资格认证，可以任命一名管理者；管理者每月根据图书馆的运行情况向理事会呈交书面报告。”[6]

美国的理事会成员由代表不同利益群体的人组成，在决策过程中最大限度地避免权力干涉与个人专断，实现民主决策，体现利益均衡。以加利福尼亚州图书馆法为例，它规定：“加利福尼亚州图书馆理事会共由13名成员组成。其中9名成员由州长任命。在这9名成员中必须包括1名残疾人代表，1名经济弱势者代表，还有1名非英语母语群体的代表。其余6名成员代表从学校图书馆、公共图书馆、机构组织图书馆人士，学术图书馆、公共图书馆委员或专员、特殊图书馆行业选出。剩下的4名理事，其中2名由州议会任命，另外2名通过议长会议任命。还明确规定了每届理事会任期为4年。理事会成员的任期生效日是当年的1月1日。”[7]如此明确详尽的规定，在制度上保证了决策的民主性，使理事会中的各利益群体代表都有自己的“话语权”。

2.2.2中国公共图书馆管理主体

中国公共图书馆管理主体是各级文化行政主管部门。宪法是制定其他一切法律的基础，我国公共图书馆法的制定和实行必须要以宪法为基础。我国宪法第22条明确规定了图书馆属于文化事业，图书馆、博物馆、文化馆和其他文化事业要开展群众性文化活动。我国公共图书馆法第五条明确指出：中国公共图书馆的规划、指导和协调工作由国务院文化主管部门负责。地方公共图书馆由各级地方政府的文化行政主管部门根据所辖行政区进行管理。

从以上比较可以看出，在美国理事会行使图书馆具体事物的决策和管理权。政府只代表人民行使所有权，制定政策和对图书馆建设提供经费。在这种体制下，公共图书馆政策制定和决策、执行权分离，明显表现为去行政化的特色。而在中国，文化行政主管部门构成了公共图书馆的管理主体，掌控图书馆的人、财、物权，体现出明显的行政化特色。

2.3关于图书馆提供的服务

在美国，享受普遍均等的图书馆服务是公众的基本权利之一，美国通过立法，用法律的形式保护了公民这一权利得到实现。综观联邦图书馆法、州图书馆法及行业图书馆立法，其内容涉及到图书馆服务中方方面面的问题，细则具体且行之有效。比如服务改善问题，联邦图书馆法案《图书馆服务与建设法》中则开篇强调：“制定本法的目的就是帮助公共图书馆进行建设。促进各类型图书馆之间的资源共建共享，帮助州图书馆提高管理能力，提升大城市图书馆的整体服务能力。”比如对弱势群体提供服务问题，美国各层面上的公共图书馆法都未间断过对弱势群体的关注。如加利福尼亚州图书馆法指出：“州图书馆员要保证盲人或残疾人对一般印刷材料、录音带或其他相关读物的阅览。”[7]此外，《图书馆服务与建设法》和《图书馆服务与技术法》中都详细规定了关于残疾人服务的多项条款。《图书馆为老年人服务准则》、《图书馆为精神病人服务准则》等图书馆协会制定的行业立法也对特殊人群服务的基本准则进行了详细阐述[8]。通过众多的立法保障，使这些特殊群体得到平等服务、充分尊重和保障了他们自由获取信息服务的权利。

《中华人民共和国公共图书馆法(征求意见稿)》第五章集中规定了公共图书馆服务的内容：包括服务环境、开放时间要求、特殊人群服务、服务能力建设等内容，同时对服务项目也进行了规范。但规定过于笼统，缺乏具体操作性，做出规范的服务方式和服务种类也比较单一。公共图书馆法的立法目的就是要使读者免费地使用公共图书馆资源和享受公共图书馆服务。但在目前的读者服务工作中，依然有各种名目的收费项目存在。谈到免费的基本服务，在《中华人民共和国公共图书馆法(征求意见稿)》中只规定了免费的基本服务包括：文献信息资源的检索；图书期刊的流通；读书会、报告会、专题讲座、展览的举办；信息咨询服务等读者活动。条文中对免费的服务方式也没有提及。在立法中很有必要对免费的服务方式进行明确，对免费服务的种类进行增加。再以对弱势群体读者服务的规定为例，第三十四条规定：公共图书馆应设置盲人阅览区域、设置少年儿童阅览室；根据老年人、残疾人等弱势群体的具体特点，帮助提供适合其需要的文献信息资源、设备和服务。显而易见，这些规定过于笼统，缺乏具体的操作性。因此在《公共图书馆法》草案修订的过程中，要针对图书馆提供的服务内容和服务方式进行不断的完善。

3对我国公共图书馆法建设的思考

他山之石，可以攻玉，通过比较分析，借鉴美国公共图书馆法的建设经验，也应该对我国公共图书馆立法工作进行深层次的思考。

3.1完善我国公共图书馆的立法工作

随着社会政治经济的快速发展，图书馆立法也会面临一系列新的问题，可持续发展是图书馆立法的应有之义。例如，本文前面提到的美国各个层面上的公共图书馆法，每一部都是经过多次修改和完善完成的。以联邦图书馆法为例，联邦政府在1956年、1964年和1996年颁布的图书馆法，都是根据社会的发展变化，为了解决公共图书馆发展过程中出现的新问题而制定的。党的十八大提出了“完善公共文化服务体系，提升服务效能”的明确要求，随后，在党的十八届四中全会上又提出全面推进依法治国，建设社会主义法治国家的方针。这些充分表明我国的公共文化服务体系建设和法制建设都迈上了新的台阶。这都为新形势下我们加强立法工作提供了契机。我们应该加强修改完善我国的公共图书馆法，推进我国公共图书馆事业的蓬勃发展。

3.2公共图书馆的建设和管理应该去行政化

从中美公共图书馆的建设主体和管理主体比较中我们可以看出，建设主体与管理主体分离是美国公共图书馆的一大特征，这一特征使得在建设和管理公共图书馆时，政事分开、管办分离，政府职能得以准确定位和发挥。而在我国，公共图书馆的建设和管理主体是一体的，带有明显的行政色彩，在公共图书馆建设和管理中政府权力不断渗透，图书馆自主权的不断流失，导致了许多具体事务的决策和管理不能科学独立进行，严重阻碍了我国图书馆事业的健康发展。借鉴美国的做法，在建设主体方面突破行政级别，建立联合性建设主体。具体模式是：以县级以上政府为基本建设主体，在经济较发达地区实行省——县联合模式，在不发达地区，实行中央——省——县三级联合。在管理主体方面：在“政事分开”的前提下，用立法来保障图书馆的理事会制度。在实施过程中正确处理理事会和政府、馆长以及理事会内部的各种关系，实现图书馆决策和管理科学化，从真正意义上做到“去行政化”。

3.3加强对图书馆的资金保障

图书馆是公益性事业，经费支持是其稳定健康发展的重要保障。在美国种类众多的州图书馆法和联邦图书馆法内容规定中，首先就对图书馆经费保障问题进行了明确规定。同时还对图书馆的运行经费来源和经费用来改善服务的具体内容做了重点阐述。由于美国的公共图书馆法种类繁多，我们只选择联邦一级的图书馆立法进行分析，根据社会环境的发展变化，美国在《图书馆服务法》、《图书馆服务与建设法》以及《图书馆服务与技术法》中都及时对图书馆事业的拨款额度、拨款方式进行了规定和修改。因此，借鉴美国的经验，我国在公共图书馆立法中也应该确定固定的资金管理主体，保障公共图书馆专项经费，确保资金使用公开透明，保证公共图书馆的经费投入每年及时到位并被科学利用。

4结束语

由于国体不同，我们不可能像美国的联邦和各州那样为每个省份确立不相同的图书馆法。但在我国公共图书馆立法过程中，在图书馆管理上如何保证民主决策原则，在经费保障上如何保证资金来源的明确性、使用的科学性，在具体法律条文的制定上如何保证其可行性和可操作性。这些都是值得我们继续深思的问题。

参考文献

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[5]蒋永福.论图书馆理事会制度[J].图书馆,2011,(3):31-34.

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[7]California Library Law 2012[EB/OL].(2012-07-18)[2015-06-18]. http://www.library.ca.gov/publications/librlaw_2012%2012-20-2012%20final_1pk.pdf.

[8]曹森,肖希明.美国图书馆政策的重点领域及对中国的启示[J].国家图书馆学刊,2012,21(1):15-21.

(收稿日期：2015-09-18责任编辑：刘丽斌)

中图分类号：G250

文献标识码：A