深化司法改革背景下司法行政机构称谓之选择

叶禹彤 ，柳建闽

深化司法改革背景下司法行政机构称谓之选择

叶禹彤 ，柳建闽

“司法”是具有特定含义的概念，在我国法治体系内特指审判机关与检察机关行使审判权和检察权的行为。司法部作为负责司法行政事务的机构，简单地以“司法”二字冠之，必然与真正行使司法权的机构相混淆。在深化司法改革的大背景下，厘清司法行政机构的定位并提出为之更名的参考建议，尤为必要。

司法；司法行政；机构称谓

考察中国法律史，最早负责司法行政事务的机构，可以追溯到清朝末年的“法部”。中华民国南京临时政府正式设立了负责司法行政事务的“司法部”，1928年国民党政府将“司法部”改为“司法行政部”。新中国成立后，设立了负责全国司法行政事务的司法部，六十多年来其职能虽经多次调整，名称却一直沿用至今。但是，随着全面依法治国进程的深入推进，司法部的名称已“名不副实”。分析研究司法行政机构的称谓沿革与职能设置，有利于进一步厘清其称谓与职能之间的内在关系，并为该机构的更名提供参考。

一、审视“司法部”之“司法”含义

一个机构的名称设定，虽有约定俗成之成分，但也应与其词语含义相一致。“司法”二字，在我国法制体系内就不能单纯从其字面理解，而是有着特定含义的。

（一）“司法”一词的语义分析

汉语的任何词汇都必须从其语境理解，“司法”亦是如此。虽然“司法”一词是现代法学词语，但我国早就有“司法”这一表述，只是不同的历史时期有不同的含义。在古代，“司”的首要意义为“主持，掌管”，收录1840年以前中国古代词语的《辞源》是这样解释“司”的：“司（一）主持，掌管。书高宗彤日‘王司敬民。’（即：君子主持国家的职责在于尊重老百姓）。（二）官职。（三）行政组织名。（四）姓。（五）侦察。古代“司”与“法”就含掌管法律之意，《周礼·天官冢宰第一·宰夫》云：“宰夫之职：掌治朝之法，……辨其八职：一曰正，掌官法以至要……，三曰司，掌官法以治目”①曹海英译注：《周礼·仪礼》，北方文艺出版社2014版，第14页。。古时，“司法”也是主管刑法的官名之一。“唐制，在府叫法曹参军，在州叫司法参军，在县叫司法。”①商务印书馆编辑部：《辞源（修订本）》，商务印书馆2009版，第0509页。即司法是地方政府主管刑事侦讯与判决的一个部门。可见，“司法”自古就含有“掌管法律”或“刑事机构”之义，即使是“刑事机构”其也与“掌管法律”相关联。现代社会，“司”同样有“掌管”之意。《辞海》解释“司”：“（1）掌管；（2）中央部以下一级机关的行政部门；（3）姓”。②夏征农、陈至立主编：《辞海（缩印本）》，上海辞书出版社2010版，第1767页。“司”字与名词连用，组成新的词，更有“掌管”之意，如：“司令”、“司仪”、“司机”等，司法之“司”也是一样意思。自清末变法移植西方法律制度以后，我国“法”开始涵盖所有的法律，而不是像古代局限于与刑事相关的法律，“司法”也指向审判及与审判相关的行为。《辞海》对“司法”的解释是：“指检察机关或法院依照法律对民事、刑事案件进行侦查、审判。”③同上。《法学词典》把“司法权”解释为：“国家行使的审判和监督法律实施的权力”，把“司法机关”解释为：“国家行使司法权的机关”。④《法学词典》编辑委员会主编：《法学词典（增订版）》，上海辞书出版社1984版，第241～242页。

在英语词汇中，与“司法”有关的单词有“justice”、“judicial”、“judiciary”、“judicatory”等，除“justice”外，其他单词都跟“judicial”有关联。而“judicial”有司法部门、法庭、司法的、法庭的、明晰的、公正的等含义，在英语司法系统、司法机关、司法程序、司法判例、司法行为、司法人员等词组中，都用“judicial”一词。由此可见，英语中“司法”的含义与法院、法庭、公正是密切相关的。⑤参见A S Hornby（霍恩比）著：《牛津高阶英汉双解词典（第七版）》，商务印书馆、牛津大学出版社（中国）有限公司2009年版，第1099、1103页。

现代意义上“法”所涵盖的范围发生了变化，由此引发“司法”的含义也发生了变化，其不再是刑事侦讯行为，而是“主持、运用法律”的行为，即与居中裁判相关的行为。因此，将公安、司法行政等机关统称为司法机关，则明显具有历史遗留的痕迹。

（二）司法行政机构之“司法”

司法行政机构主管司法行政工作。从语法结构来看，“司法行政工作”是偏正结构短语，“司法”二字是“行政工作”的定语，中心词是“行政工作”；“司法行政工作”词义是涉及司法或为司法服务的行政工作，本质上是行政工作，而不是司法工作。

从具体职能来看，司法部是主管全国司法行政工作的国务院组成部门，其职能设置上并未包含审判权和检察权。根据《国务院办公厅关于印发〈司法部主要职责内设机构和人员编制规定〉的通知》（国办发〔2008〕64号），司法部主要承担以下职能：“（1）拟订司法行政工作方针、政策，起草有关法律法规草案，制定部门规章，制定司法行政工作的发展规划并组织实施；（2）负责全国监狱管理工作并承担相应责任，监督管理刑罚执行、改造罪犯的工作；（3）负责指导、监督司法行政系统戒毒场所的管理工作；（4）拟订全民普及法律常识规划并组织实施，指导各地方、各行业法制宣传、依法治理工作和对外法制宣传；（5）负责指导监督律师工作、公证工作并承担相应责任，负责港澳的律师担任委托公证人的委托和管理工作；（6）监督管理全国的法律援助工作；（7）指导、监督基层司法所建设和人民调解、社区矫正、基层法律服务和帮教安置工作；（8）组织实施国家司法考试工作；（9）主管全国司法鉴定人和司法鉴定机构的登记管理工作；（10）参与有关国际司法协助条约的草拟、谈判，履行司法协助条约中指定的中央机关有关职责；（11）指导司法行政系统的对外交流与合作，组织参与联合国预防犯罪组织和刑事司法领域的交流活动，承办涉港澳台的司法行政事务；（12）负责司法行政系统枪支、弹药、服装和警车管理工作，指导、监督司法行政系统计划财务工作；（13）指导、监督司法行政队伍建设和思想作风、工作作风建设，负责司法行政系统的警务管理和警务督察工作，协助省、自治区、直辖市管理司法厅（局）领导干部；（14）承办国务院交办的其他事项。”①司法部简介：《司法部主要职责》，http://www.moj.gov.cn/index/content/2014-08/25/content_900525.htm?node=7350，下载日期：2016年2月3日。上述职能没有“司法”所包含的“主持、运用法律”等与居中裁判相关的权力，因此可以看出以“司法部”来为司法行政机构命名，明显名不副实。

从权力属性来看，“司法”是与审判相关的工作。虽然我国不实行三权分立制度，但行政权与立法权以及审判权、检察权是各有各的权力运行范围。司法行政工作是政府行政工作的一个组成部分，司法部也是隶属于国务院的一个职能部门，用“司法部”来命名一个行政机构并不恰当。

由于司法行政机构与司法机关混同，给公众造成许多不解。如人民法院要求“司法为民”，而司法行政机构在乡镇街道司法所则挂着“中国司法”的牌子；最高人民法院出版的刊物叫《人民司法》，司法部出版的刊物叫《中国司法》，不知内情的人民群众很难从字面上分清二者之间的区别。

二、我国司法行政机构称谓沿革之缘由

分析我国司法行政机构称谓，应辩证地看待我国司法行政机构称谓沿革的历史，从中寻找更名之路径。

（一）1949年之前我国的司法行政机构及其职能

在我国古代社会，行政与司法没有明确的区分，更没有专门负责司法行政的机构。1906年清政府成立的“法部”, 是中国历史上第一个执掌“司法上之行政事务”的机构, 也是中国历史上第一次将司法权从行政权中分离出来, 标志着中国司法行政制度开始确立。②孙业群著：《司法行政权的历史、现实与未来》，法律出版社2004版，第15～72页。1912年1月1 日, 中华民国临时政府成立，设立“司法部”，职责是有关刑事、民事、非讼事件、监狱、户籍之事务，以及其他的司法行政事务，并监督法官。1928年国民党政府改“司法部”为“司法行政部”，隶属司法院，1933年“司法行政部”改隶属行政院，1935年和1944年其隶属关系又在司法院、行政院中反复一次，但“司法行政部”的职责没有改变。当时共产党领导的苏区人民民主政权，实行检察审判合一，中央苏区的司法审判与司法行政分立，司法人民委员会主管司法行政工作，地方苏区所设的裁判部则是负责裁判与司法行政双重任务。这也成为建国后的中央人民政府司法部的雏形。③王笑梅：《我国司法行政机构的职能演变探析》，载《山西省政法管理干部学院学报》2010年第2期，第23页。

（二）建国后司法行政机构职能沿革

新中国成立后，审判机关和检察机关逐步分立为相对独立的国家机关。1949年 12月政务院颁布的《中央人民政府司法部试行组织条例》，确定司法部负责中央和地方审判、检察机关的机构设置、干部培训、人员调配任命以及物资保障等事项。1951年颁布的《人民法院暂行组织条例》、《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》分别赋予审判机关、检察机关承担系统内的人事、教育、会计、统计、庶务等部分司法行政事务管理的职责，形成了审判、检察机关兼管部分的司法行政事务的混合格局。在这期间，司法行政机构实际上只承担部分司法行政事务管理职能。

1954年颁布的中华人民共和国第一部《宪法》，确立了人民代表大会产生并监督下的“一府两院”国家权力运行体制。随后出台的《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》，确定了审判机关司法行政事务由司法行政机构负责管理，检察机关由于垂直领导的原因其司法行政事务则由其自行管理。随后我国法院的组织机构逐步完善，法院的干部队伍得到充实和加强，1959年全国人民代表大会决定审判机关的司法行政事务交由法院自行管理；检察机关的司法行政事务沿用原来的自行管理模式。

1966年“文化大革命”爆发之后，审判机关被替代，检察机关被砸烂，法院、检察院自身的司法行政事务也随之消失。1978年恢复重建司法制度，司法行政机构重新负责法院的机构设置、人事调配、装备经费等事务；重建的检察机关，由于法律监督的性质及地位的确定，其自行管理司法行政事务的体制也得以恢复。随着民主法制建设的不断推进，司法机构不断完善，1982年，司法行政机构又将其负责的法院系统的司法行政事务移交给法院管理。至此，审判机关、检察机关的司法行政事务已形成自行管理的格局。①参见徐汉明：《论司法权和司法行政事务管理权的分离》，载《中国法学》2015年第4期，第87页。而此后，司法部的行政职能又得到扩充，承担起了劳动教养、监狱管理、社区矫正以及组织全国统一的司法考试等管理和行政事务。

从上述司法行政机构职能沿革的历史可以看出，清末及民国的司法行政机构随着国民党政府迁往台湾地区而与大陆隔断，当今司法部的雏形是建国前苏区的司法人民委员会和地方政权的裁判部（科)，工作上实行司法与行政合一制度, 既是审判机关, 又是司法行政机关。因此，名为“司法部”有其历史必然性和一定的合理性。而随着新中国成立，一方面，审判机关和检察机关逐步分立出来成为相对独立的国家司法机关，司法部从此不再负责任何的“司法”工作。另一方面，对于审判机关和检察机关内部的司法行政事务，只在建国初期和文化大革命结束后的短暂阶段，由司法部承担部分司法行政事务，而1982年以后，司法行政机构已经不再承担审判机关、检察机关的司法行政事务。尽管1982年之后的三十多年来，司法部的职能有所扩充，但扩充的大多是行政职能。因此，司法部虽然名为“司法”，但其实际职能已经与司法工作没有直接关联。

三、境外司法行政机构称谓与职能之分析

当今世界，不同国家和地区的司法行政机构设立情况不太相同，行使的职能也有所区别，名称也未必完全一致，但对其进行分析比较，可以找出一些可借鉴的地方。

（一）境外司法行政机构称谓及其职能变革简介

1. 台湾地区司法行政机构称谓及其职能

1949年国民党迁徙台湾地区后，沿袭“五权宪法”的机构设置，隶属“行政院”的“司法行政部”沿袭负责司法行政事务。1980年，台湾当局为了健全司法机构，实施审、检分隶，把原隶属于“司法行政部”的高等法院以下的地方法院改为隶属“司法院”，并将“司法行政部”改为“法务部”。从此，台湾地区司法行政机构统称“法务部”。这次更名，把司法行政职能与“五权宪法”体制下的“司法院”区别开来，实现了司法权力与行政权力的相互分离和监督。

2. 香港、澳门地区司法行政机构称谓及其职能。

我国香港特别行政区律政司原称律政署，职权范围包括草拟政府法律草案、刑事检控、民事代理、为政府提供法律意见、司法行政以及律师管理等，除了没有审判权以外，几乎涉及香港政府所有重要的法律事务。我国澳门特别行政区设行政法务司，职权范围包括政府立法事务、公共行政、民政事务、司法行政事务、法律推广、公证指导等，特别行政区法院、检察院的司法行政事务管理则由其内部相应机构负责。从上述介绍可以看出，两个特别行政区司法行政机构的权力范围远远超出了司法行政事务。

3. 日本、韩国司法行政机构称谓及其职能

日本司法行政机构统称法务省，管理着政府的法律事务。其主要职能包括部分司法职能（主要是检察职能）、司法行政事务（如户籍与国籍管理、公证管理、律师管理、司法援助、青少年权益保护、组织司法考试）、刑事执行管理（拘押与监狱场所管理、社会改造）、治安管理、出入境管理、司法制度法令的制定等。韩国司法行政机构统称法务部，其主要职能与日本类似，也是管理着政府的法律事务，包括政府法律顾问、司法行政事务、出入境管理等。

4. 美国司法行政机构称谓及其职能

美国联邦司法部，职责是代表美国政府处理法律事务以及对美国司法机关进行监督。美国法院设有行政管理局，负责联邦及州法院系统的预算、人事、工资、项目管理、行政支持等司法行政管理；检察系统的司法行政事务管理权则由总检察长行使。对于美国联邦司法部这个汉语翻译，法学界有一部分观点认为是翻译上的误区，现代意义上的“司法”英文对应词只能为“Judiciary”或者“Judicial”，而“Justice”应取法律事务、司法行政的意义，因此“Department of Justice”的直译应为“司法行政部”或者“法务部”。①陆通：《质疑“司法部”之译》，http://article.chinalawinfo.com/ArticleHtml/Article_41228.shtml，下载日期：2016年2月4日。

5. 德国、法国司法行政机构称谓及其职能

德国司法行政机构是联邦和州两级的司法部，其分别负责联邦、州法院人员任命、经费预算、设备购置、财务管理等行政性事务，并分别领导联邦、州检察院。法国设立单一的司法部，地方没有设置相应机构，国家司法部统一管理全国的司法行政事务，地方司法行政事务由司法部长授权上诉法院院长和总检察长共同管理。值得注意的是，我们习惯把德国、法国司法行政机构称为“司法部”，笔者认为可能也是因我国司法行政机构称“司法部”而对应翻译使然。

（二）境外司法行政机构称谓与职能设置模式的比较分析

以上境外司法行政机构的称谓类型，主要表现在以台湾地区、日韩为代表的“法务部”类称谓，以美国、德国、法国为代表的“司法部”类称谓和香港地区的“律政司”类称谓三种。其中，“法务部”类和“律政司”类的司法行政机构，其称谓都明确体现出了与行政事务有关的职能特征。而美、法、德等国由于其司法权与立法权、行政权分立制衡的体制设置，行使司法权的机构都不包括行使司法行政事务的机构，法院和检察院的司法行政事务一般由我们所称的“司法部”承担，但是司法部本身也依然仅具有行政机关的本质属性特征，况且“司法部”名称的翻译还有争议。

可以看出，境外司法行政机构称谓与职能设置不太一致，没有统一的模式，难以说哪种更适合我国司法行政机构。但是，从称谓上看，“法务部”、“行政法务司”、“律政司”一类行政职能特征突出，比较适合我国司法行政机构；从职能上看，应该从我国人民代表大会制度出发，结合我国的机构设置、司法行政职能变迁、司法改革进展实际赋予司法行政机构相应职权。

四、深化司法改革背景下“司法部”更名之必然

为“司法部”更名，必然涉及哪些机构属于司法机关的问题？对于这样的问题，法学理论界多年来讨论颇多，出现过司法等同于审判、司法是诉讼活动、司法是解决纠纷的手段等观点，②参见陈光中、崔洁：《司法、司法机关的中国式解读》，载《中国法学》2008第2期，第77页。对“司法机关”的界定也有广义和狭义之说，但是已经逐渐达成了一些共识，从“公检法司”缩小到“检法”甚至只指法院。更重要的是，随着我国法治建设的深入推进和司法文明的稳步发展，对司法的内涵外延以及司法机关的定位作用的研究和认识也逐渐深入明晰。特别是1997年召开的十五大明确提出“确保司法机关依法独立公正行使审判权、检察权”，从这以后，中国共产党的历次最高会议，都强调把司法改革与公正高效权威的审判权、检察权紧密地联系在一起。

由此可见，在我国现有的法治体系框架内，司法机关特指法院和检察院，“司法”一词是特指审判机关、检察机关独立公正行使审判权和检察权的行为或者派生行为，而行政机关或者其他组织的行为均不能称作“司法”行为；也只有审判机关和检察机关从事司法办案的工作人员才可称为“司法人员”，“两院”内部从事司法行政事务的人员统称为“司法行政人员”，而司法部以及其他机关从事法律工作的人员，似乎也不宜称为“司法行政人员”。我国的司法权力运行机制和司法管理体制的历史沿革和顶层设计已经明确了审判机关和检察机关的司法行政事务自行管理的基本原则，从逻辑上看也不应当存在“两院”的司法行政事务再由另一个行政机关来承担的制度基础。

当前，我国深化司法改革的各项制度设计陆续出台，司法人员分类管理改革、司法责任制改革、省以下法院、检察院人财物统一管理、设立法官、检察官遴选（惩戒）委员会等各项改革措施的根本目标和总体趋势就是“司法去行政化”、“司法去地方化”，让司法机关摆脱行政机关和地方有关部门对司法工作的不当干预，从根本制度上确保司法公正。“司法部”早已不再承担“两院”的人财物管理等司法行政事务，如果依然对其冠以“司法”之名，不利于明确其应有的正确职能定位，与“司法去行政化”的改革目标相背离。由此可见，“司法部”作为行政机构，其名称沿用“司法”二字已然不符合全面依法治国的根本要求。

笔者认为，为“司法部”更名，首先应当明确司法行政机构的定位和职能。国务院设立的“司法部”，是主管全国司法行政工作的国务院组成部门，其定位就是主管司法行政事务的机构。那么，其与司法机关“两院”是何种关系呢？根据前述，我国法治体系已经明确了由“两院”自行承担一般司法行政事务，而当前的司法改革也明确了省级以下法官、检察官将由省级法官、检察官遴选（惩戒）委员会统一选拔、考核和管理，省级以下法院、检察院的财物将由省级财政部门统一管理。因此，主管司法行政事务的机构，首先应当与上述“两院”所直接相关联的司法行政事务划清界限，在此基础上代表政府行使有关法律行政事务的执法权、管理权和服务权，如拟订司法行政工作方针、政策，负责监狱与行政戒毒场所管理、开展社区矫正、鉴定与公证机构管理、律师管理、组织法律援助、指导法治宣传、基层法律服务等工作。综上所述，我国的司法行政机构目前只代表政府行使有关法律行政事务，不行使真正“司法”权力，有必要对其更名，以改变其名不符实的状况，并与真正的司法机构区别开来。

五、结语

基于以上讨论，笔者认为，为“司法部”更名，有两种方案可供参考。一种方案是更名为“司法行政部”。其优点在于与当前职能契合，容易为各方接受，但其弊端在于还是较为容易让人与司法机关产生混淆，且依然给其将来以“司法行政”名义重新承担“两院”司法行政事务留下空间。因此，如采取此种方案，应明确此“司法行政部”的“司法行政”不涵盖“两院”自行负责的司法行政事务，而是狭义上的代表政府行使有关法律行政事务。另一种更为彻底的方案是更名为“行政法务部”。此称谓与澳门特别行政区的“行政法务司”类似，其优点在于“行政”二字表明其本质属性，“法务”二字表明其职能属性，即行政性质的法务工作机构，由此可以与真正意义上的司法工作及其司法行政工作区别开来，进一步明确和理顺司法权与行政管理权的关系。

（责任编辑：林贵文）

D926.1

A

1674-8557（2016）03-0115-06

2016-08-25

叶禹彤（1995-），男，福建南安人，吉林大学法学院2013级法学专业学生。柳建闽（1964-），男，福建寿宁人，福建农林大学文法学院副院长，副教授。