创新金融革命——私人资本用于公益

乔

乔治亚·列文森·基欧汉（Georgia Levennssoonn KKeohane）　萨阿迪亚·麦兹伯格（Saadia Madsbjerg）

周岳峰/译

创新金融革命——私人资本用于公益

乔

乔治亚·列文森·基欧汉（Georgia Levennssoonn KKeohane）萨阿迪亚·麦兹伯格（Saadia Madsbjerg）

周岳峰/译

选自美国《外交》杂志2016年77//88月号

对于各国政府以及国际组织如何处理全球性挑战的各种评估常常以耳熟能详为特色，然而当涉及到资金的时候，这类评估就太少、太晚了。经济、社会和环境问题的各种代价随着时间的推移加重了，无论它是逐步升级为一种流行病的埃博拉（Ebola）的发作、测试欧盟实力的难民潮，还是增加贫困的各种社会不平等的增加。而各国政府和各个援助团体却很少证明能够在这类代价激增之前采取行动：确实，根据一些估算，它们应对各种危机所花费的资金是它们试图为阻止这些危机所花费的资金的40多倍。

造成这种情况的一个原因是各种复杂的国际问题往往几乎完全是由各国政府和非营利组织来处理的，私营部门通常退居一种次要的角色——而金融部门所发挥的作用尤为有限。受到各种预算限制和政治僵局的阻挠，这个传统的、主要获得公共融资的体系经常出毛病。各种政府的资金达不到所许诺的数量，它们姗姗来迟，而问题则恶化了。

可是，最近几年，随着私营部门、非营利组织和各国政府之间的各种合作带来了应对包括公共卫生、救灾和脱贫在内各种各样全球性挑战的创新的新方法，一种新的模式已经出现了。不是仅仅对各种危机做出反应和单单依赖于传统的资金，金融家们——与各国政府和非政府组织密切合作——正在采用促进这种共同利益并且也让投资者们赚钱的方法将私人资本市场与各种公共体系结合起来。通过依赖于诸如集体保险和证券化债务等金融工具，这些努力——它们已逐渐以“创新金融”出名——能够释放出各种新资源，并且导致各种具有成本效益的干预措施。与此同时，这类解决办法创造利润并且给予投资者一个用其绩效并不与整体经济或者金融市场的那种绩效挂钩的金融产品实现它们所持有的资产多样化的机会。

各种技术进展和创造性思维已经导致创新金融急速发展。可是，为了充分发挥其潜力，通过利用私人资本的方式解决各种公共问题需要来自政策制定者们的更多关注，他们应该考虑一系列步骤，以便鼓励在这个领域取得更大的进展。

发展的助推器

包括各个财政部、多边开发机构、非营利金融企业和传统投资银行在内，各种各样的行为体已开始拥抱创新金融。在大多数情况下，各种慈善基金会已逐步增加了种子基金。各个政府援助机构随后则通过为创造新的金融工具提供资金的方式把各种新概念付诸实践。

“创新金融”这个术语暗示复杂性，但是它并不比像听起来那么复杂。三个近期的例子有助于说明它意味着什么——以及它能够做什么。

2002年夏天，英国财政部推断政府的预算没有提供足够的资金来信守英国对千年发展目标（the Millennium Development Goals）所做出的承诺，千年发展目标是一连串旨在解决贫困及其诸多后果的雄心勃勃的全球性努力。英国人算不上是唯一碰到这个难题的：在已经同意千年发展目标的189个国家当中，许多国家的官员已意识到各种良好的愿望和大胆的援助承诺将不会产生足够多的资金来兑现各自的许诺。当时的英国财政大臣戈登☒布朗（Gordon Brown）相信私营部门的专长和各种资本市场也许能够帮上忙，于是他就跟投资银行高盛集团（Goldman Sachs）接洽。高盛公司的银行家们则求助于所谓的结构性融资这个工具箱，以便对于未来援助花销的各项承诺转变成用于千年发展目标各个项目的即期资金。

本质上，高盛集团的计划是一项对于持有住房抵押贷款的人以及对于像这样从他们未来的自己借钱来为今天所需要的住房付款的人来说，将是很熟悉的计划。虽然在那时，英国以及其他地方的政府缺少用于各自千年发展目标花销的资金，但是它们已承诺在未来15年里向千年发展目标各个项目投入大量资金。那种已许诺的未来花销代表着一种标的资产——类似于一位抵押权人的房子——高盛集团保证投资者们将会发现其是有吸引力的。这项创新是要设想出一种新型金融产品：一种其收益率将是由未来政府开发援助，而不是由诸如公路收费或水使用费等一个特定项目的收入来提供债券。

英国政府以及其银行业合作伙伴还确认它们相信是筹集到这笔资金的最佳方法：花费在将有助于达到千年发展目标公共卫生指标的各种免疫接种运动上。2006年，它们创建了国际免疫筹资机制（the International Finance Facility for Immunisation ，IFFI ）并且开发出世界第一批“疫苗债券”。惠誉国际评级（Fitch Ratings）、穆迪投资者服务公司（Moody’s Investors Service）和标准普尔公司（Standard & Poor’s）给了这些债券一个AAA（或相当于AAA）的评级，而国际免疫融资机制于2006年11月安排了其首次债券发行，筹集到10亿美元的资金。诸如养老基金和各国中央银行等机构投资者以及散户投资者购买五年后到期并且提供5%年收益率的债券，这一年收益率要比那时美国财政部发行的五年期债券提供的基准利率高出31个基点。在自此以后的这些年里，国际免疫筹资机制以不同的货币和期限，向各个机构和个人等各种各样的投资者发行了30种债券，并且已募集到52.5亿美元的资金。国际免疫融资机制最近通过发行价值 7亿美元伊斯兰债券的方式进一步扩大了其投资者基础，这些伊斯兰债券通过避开利息或各种支付款的方式遵循伊斯兰贷款规则。

为了帮助确保将会采用最具有成本效益的方法花费这些资金，国际免疫筹资机制和全球疫苗免疫联盟（Gavi）合作，后者是一个由比尔及梅林达☒盖茨基金会（the Bill & Melinda Gates Foundation）部分出资的非营利机构，专门研究大规模免疫计划以及资助这些计划的各种创造性方法。国际免疫筹资机制的债券发行帮助全球疫苗免疫联盟将其年度预算从2006年的2.27亿美元增加到2015年的15亿美元，并且扩大了诸如消除小儿麻痹症倡议等计划，该项倡议已为新疫苗的研发和测试以及在诸如刚果民主共和国和印度等地贮存经过验证的疫苗提供资金。

由医疗保健咨询公司HLSP[现为莫特麦克唐纳公司（Mott MacDonald）的一部分]于2011年对国际免疫筹资机制所做的一项评估将拯救至少275万人的性命，并改善超过数百万人生活质量，这些都归功于前者这个筹资机制。在这期间，国际免疫筹资机制已允许英国和其他捐助国兑现各自对千年发展目标所做出的各项承诺，并且提供投资者良好的、可靠的回报。两个有代表性的例子包括由国际免疫筹资机制分别于2015年和2010年发行的一种三年期、利率浮动的伊斯兰债券和的一种五年期的“袋鼠债券”（以澳元计价，并且须遵守澳大利亚的法律和法规），伊斯兰债券获得一个AA的评级，提供投资者们一个比基准的三个月美元伦敦银行同业拆借利率高出14个基点的季度票息，并且筹集到两亿美元资金，袋鼠债券则获得一个AAA的评级，提供投资者一个5.75%的固定利率（比澳大利亚政府债券基准利率高出76个基点），并且筹集到4亿澳元的资金。

呼风唤雨

半干旱的萨赫勒（Sahel）地区横跨非洲北部，它对于各种干旱一点都不陌生——对于可能跟随着干旱而来的各种饥荒也不陌生。该地区在过去十年里已经历了三场严重旱灾，它们已经削弱了数百万人的粮食保障。对于这类紧急事件的这种传统反应包括联合国向捐助国发出一项要求提供财政援助的呼吁，财政援助常常到达太晚了，无法阻止一场旱灾最糟糕的后果。但是，去年，某种不同的情况事情发生了。

2015年1月，就在一场旱灾袭击了该地区后不久，三个国家——毛里塔尼亚、尼日尔和塞内加尔——就收到了一批总额为2600万美元的不寻常的款项。它们不是援助捐款，而是由这些国家对它们前一年所购买的旱灾保险政策提出索赔要求而产生的款项。虽然这笔资金的总数也许是不太大的，但是这笔资金的效果由于其到达的这种速度而被放大了：这些国家甚至在联合国设法发出要求提供援助的呼吁前就收到了它们的款项。毛里塔尼亚使用这笔钱及时将粮食运送到阿列格地区（the Aleg area）最需要的那些人的手中，从而阻止许多家庭为了急于活命抛弃自己的家园。尼日尔当局用这笔钱来资助面向蒂拉贝里地区（the Tillabéri region ）农民的各种工作计划，这些农民在各自所种植的庄稼绝产后已经再也无力养活他们的家人了。塞内加尔用它所收到的钱向遭受打击最严重的家庭分发食物，而且也向也许已失去了他们牲畜的牧场主们提供各种补助。

这些款项是由非洲风险能力（the African Risk Capacity）以及其旗下金融子公司——非洲风险能力保险公司（the ARC Insurance Company）促成的，非洲风险能力是非洲联盟（the African Union）的一个专门机构，而非洲风险能力保险公司则由非洲联盟各成员国共同拥有。非洲风险能力创办于2012年，其资金来自于洛克菲勒基金会（the Rockefeller Foundation）以及其他组织，而且是起源于对于这一国际应急援助体系各种低效感到沮丧，非洲风险能力是为了帮助非洲各国逐渐提高各自对于各种自然灾害的恢复能力而创建的。用来自于德国复兴信贷发展银行（the KfW Development Bank）和英国国际开发署（Departmentfor Inter national Development）的开发援助作为资金，非洲风险能力保险公司则建立于2014年，德国复兴信贷发展银行为德国政府所拥有。肯尼亚、毛里塔尼亚、尼日尔和塞内加尔成为第一批签约购买一种所谓的集体风险保险产品的非洲国家。为了每年多达6000万美元的旱灾保险金，每个国家每年支付的保险费介于140万美元～ 900万美元之间：大约是任何一国为了一种类似水平的保险金本来将不得不自己支付的保险费数量的一半。非洲风险能力自此以后已获得包括瑞士再保险公司（Swiss Re）和慕尼黑再保险公司（Munich Re）在内的一些世界上最大的再保险公司的担保。

除了提供获取保险的机会外，非洲风险能力也应做好准备。在各国可以购买一项政策之前，它们必须制定出详细的计划，说明它们将会以一种及时和有效的方式使用它们所收到的任何款项。这种规划在很大程度上依赖于非洲风险观察（Africa RiskView），这是原先由联合国世界粮食计划署（the UN World Food Program）开发的一个软件平台，其资金来自于洛克菲勒基金会，它使用先进的卫星数据和以往旱灾以及随后所采取的紧急应对行动的详细记录来测算作物损失以及与气候有关的各种麻烦的代价。

非洲风险能力具有改变发展中国家管理自然灾害的各种代价的潜力，从而说明有可能将这种负担从各国政府（以及贫困和脆弱群体）转移到全球金融市场，后者更有能力处理风险。迄今为止，非洲风险能力已向10个国家发放了总计5亿美元的抗旱保险，而到2020年的时候，非洲风险能力打算向大约30个国家提供15亿美元的保险额，帮助保护非洲大约1.5亿人口免受包括极端高温、旱灾、洪水、旋风甚至流行病在内的各种环境风险的伤害。

成功才付款

创新金融不仅仅是一种发展中世界的现象。在较为富裕的经济体里，各种新的金融工具已经被用于对付包括公共卫生在内范围广泛的挑战，公共卫生是一个其中传统方法常常未能满足对于预防和早期干预措施这种迫切需要的领域。不妨考虑一下“护士家庭合作计划（the Nurse-Family Partnership）”这个例子，这是美国的一个非营利组织，它派护士对低收入、首次怀孕的妇女做家访，从后者怀孕起就与她们合作，一直到婴儿出生后两岁。在改善孕产妇和儿童的健康以及支持自给自足方面，护士家庭合作计划具有一个令人印象深刻的记录。的确，它是美国历史上接受过最严格检验的反贫困干预措施之一，30项独立评估已经测量了其效果。由三所美国大学的研究人员于1979年所公布的一项研究结果发现，在参与护士家庭合作计划的首次怀孕妇女项目15年之后，平均来说，孩子们遭受州证实过的虐待或者疏忽的可能性减少了79%，而母亲们靠领取的社会救济金过日子的月份则缩短了30个月。 2013年，太平洋研究和评估研究所（the Pacific Institute for Research and Evaluation）发现这项计划有一个很明显的正面影响，对于健康的生育结果、儿童健康和发展甚至犯罪预防都有贡献，并且估算对于被服务的每一个家庭，政府在诸如刑事司法制度、特殊教育和医疗援助等事情上的花销节省了4万美元。

然而，尽管存在这种记录，但是，如同其他很多有效的社会计划一样，护士家庭合作计划在争取它为服务于开展业务的37个州的更多家庭所需要的公共资金方面已遇到了困难。这样，护士家庭合作计划便在包括南卡罗莱纳州在内的一些有着最大需要的州里开始探索各种合作伙伴关系以获得新的私人资金来源，在南卡罗莱纳州，该州27%的儿童生活在贫困之中。2016年2月，护士家庭合作计划、南卡罗莱纳州卫生和公众服务厅以及南卡罗莱纳州儿童信托基金(the Children’s Trust of South Carolina)签订了一项开创性的“成功才付费”（pay for success）的合同，该合同是由一个名叫社会金融（Social Finance）的非营利金融组织制定并受其监督[作为该项倡议的一部分，南卡罗莱纳州也得到哈佛大学肯尼迪学院政府绩效实验室（Government Performance Lab）专家们的技术支持]。该项合同要求私人投资者提供护士家庭合作计划1700万美元的资金，该团体将运用这笔资金，再加上大约1300万美元的联邦医疗补助报销，将其服务范围扩展到南卡罗莱纳州的3200位母亲。如果护士家庭合作计划的干预措施通过完成具体指标的方式——降低早产婴儿数字、减少儿童住院和急诊室使用次数、促进有益健康的生育间隔和服务更多最低收入社区首次怀孕的妇女——成功地显著改善了这些参与者生活质量的话，那么这些投资者就可以用南卡罗莱纳州所储存的钱获得偿还款，并且可以预期收到一个介于5%～13%的回报率，从而具有一个跟各种以前的成功才付款安排的那些绩效相类似的绩效。如果护士家庭合作计划没有达到这些目标，那么投资者们将会失去他们的本金，而且政府将不欠他们任何东西。这些结果将会以一项随机对照试验来测量，而且该项评估将受到设在麻省理工学院的阿卜杜勒☒拉蒂夫☒贾米尔贫困行动实验室（the Abdul Latif Jameel Poverty Action Lab）的监督。

这类安排——其中护士家庭合作计划的安排是规模最大的之一，但是不是第一个——有时候被称为“社会影响力债券”（social-impact bonds）。这种说法有点用词不当：一项诸如这样的合同不像是一种债券，倒更像是一项股权投资，因为其回报率依赖于绩效，而且投资者一起分担潜在的上涨趋势和风险。在过去5年里，各种公私联盟在亚洲、欧洲、中东和北美已经签订了50多项这类成功才付费的协议，处理包括公共卫生、劳动力发展、寄养、退伍军人重新登记、住房、教育和司法正义在内的各种各样问题。各种目前的估算确定此类投资的全球市场规模为大约1.5亿美元，并且预测它在未来几年里将会增加到大约3亿～5亿美元之间。

价廉物美

一些因素有利于金融创新的发展。它们当中最重要的是近年来各种极低的利率，它们已经刺激了资本市场对于各种新型投资工具特别是那些绩效并不必然依赖于更加广泛的经济或者金融趋势的投资工具的胃口。即使当更多传统的股票和债券市场止步不前的时候，创新金融也能够给投资者提供价值。即使利率开始上升，正如许多人预期它们将会上升，但是各种创新金融的解决方法已证明了各自的价值，并且很可能将会持久存在下去。

但是为了发展和扩大，这类产品必须影响到更加广泛的资本，超越目前代表该部门最活跃行为体的这些机构投资者。某些创新金融产品已经可以被散户投资者们利用（得到），主要是通过诸如高盛集团城市投资集团（the Goldman Sachs Urban Investment Group）等各种专门投资基金以及通过为各大慈善机构管理投资的各种捐赠者指示用途基金。而包括在日本由国际免疫筹资机制所提供各种疫苗债券在内的越来越多的产品已经使得散户投资者们更容易得到（可以利用的购买，或接触）。

为了达到更大的规模，创新金融产品的开发者们必须继续对希望进入这一片依旧不熟悉领域的投资者们提供具有吸引力的收益率，并且进一步减轻对于后者所造成的各种风险——不管是真实的还是感觉到的。设计这些产品的金融专业人士需要更好地利用各种政府担保和政府保险，诸如由美国国际开发署（the U.S. Agency for International Development）负责主持的开发信贷局（the Development Credit Authority）计划，该项计划向投资者提供部分债务担保，并且由美国财政部做担保。然而，促进扶植更多的参与需要的不仅仅是各种有竞争性的回报。投资者们也需要可靠的数据来使得他们确信创新金融将帮助他们行善得福。这里，技术创新正在补充金融创新。例如，不妨考虑一下近期在遥感器方面的各种进展，遥感器能够评估诸如森林砍伐等复杂过程的各种后果。这类数据新的可利用性已经使得设计出依赖于严格监测的成功才付费的合同成为可能。同时，更加准确和更全面的卫星图像也已经使得更好地评估由恶劣天气和自然灾害所带来的这些威胁成为可能，从而允许金融家们开发出更加复杂的保险投资产品，诸如现在正在非洲推广的各种自然灾害保险计划。

政府政策采用鼓励更多创新金融的方法正在出现转变。例如，2015年10月，美国劳工部废止了曾阻止美国各种退休基金在做出投资决定时考虑的各种社会、环境和善治因素的各种限制规则。这种“ERISA改革”——与《雇员退休收入保障法案》（Employee Retirement Income Security Act）有关——具有借助于必须遵循ERISA指导方针的各种养老基金刺激创新金融产品投资这种潜力：一个潜在资金的巨大来源。同时，在2015年，在德国宫埃尔毛宫（Schloss Elmau）举行的一次峰会上，七国集团批准了《InsuResilience倡议》（the InsuResilience Initiative），这是七国集团和一些特别易受气候变化后果冲击的国家之间所达成的一项合作；这项倡议寻求将防范各种气候灾害的保险范围扩大至4亿人口。更多的进展将需要来自捐助国的领导力以及协调一致的国际政策努力；一个好的模式便是社会影响力投资专案小组（the Social Impact Investment Taskforce），这是由英国前首相戴维☒卡梅伦（David Cameron）于2013年发起的一项八国集团倡议，它追踪并报告影响力投资方面的全球趋势。

如果对于金融分析师们应该如何测量和评估环境和社会因素，并将他们的研究结果融入于他们的报告中有着更加明确的规则和规范的话，那么投资者对创新金融的信任也将会提高。在这个方向的一个重要的步骤是于2011年成立的可持续性会计准则委员会（the Sustainability Accounting Standards Board），这是一个总部设在美国的非营利组织，它制定出特定行业的各种做法，用以应对在它们的会计程序和财务填报文件里的这类因素。

此外，各国政府必须提高各自对于在国内外社会和经济发展方面投资上的花销做出长期决定的能力。大多数富裕国家里的预算编制过程没有考虑到对于长期发展援助的各种战略承诺：要是这些参与国家不被容许对于它们自己的预算编制规则有例外的话，那么将不可能创建国际免疫筹资机制。在美国，国会应该通过立法——诸如《社会影响力伙伴关系法案》（Social Impact Partnership Act），此项立法是于2015年被提议的，是由两党共同发起的——将把联邦资金引向于州和地方一级的各种公私创新金融倡议里。

利用资本

2016年2月，各个国际捐助国在伦敦开会，并且做出了一项令人印象深刻的承诺，提供大约 110亿美元援助以及额外的400亿美元的贷款用来应对叙利亚内战所造成的巨大代价，包括目前使得中东地区和欧洲难以承受的各种移民潮。联合国秘书长潘基文（Ban Ki-moon）夸口说:“国际社会在单独一天里从来没有为一场单独危机筹集到如此多的资金。”但是，各种人道主义援助和危机应对的老手们则带着一种不祥预感注视着这次会议，因为它们知道大量所答应的资金得不到兑现，而且即便有着最好意图的援助也常常无法达到其目标。

创新金融有助于改进国际社会对于这类危机中某些代价最昂贵的方面的反映。例如，不妨设想一下成功才付费的合同或者跟国际免疫筹资机制的方法相类似的各种方法是如何允许各国政府通过把未来的花销转化为证券的方式迅速为医疗保健、住房和难民的教育需求筹集到资金的。这类提议也许曾经是太牵强附会的，但现在已经不是了。和持续不断的慈善支持以及来自于各国政府的持久承诺一起，创新融资能够将私人资本市场的这种力量运用于为公益效力。

原文标题:The Innovative Finance Revolution