2016年全球就业的社会前景——改造岗位来消除贫困

2016-03-15张关林

国外社会科学前沿 2016年10期

关键词：减贫穷人岗位

张关林/译

张关林/译

节选自国际劳工组织报告 2016年

概述

1. 近20年来，大多数国家的贫困得到缓解。

近20年来，大多数国家的减贫工作获得巨大进展。在新兴和发展中国家，估计现在总体有近20亿人每天生活费低于3.1美元（根据各国的生活成本差异进行了调整）。这个数字占新兴与发展中国家人口的约36%，是1990年统计的贫困率的近一半，国际社会在这一年第一次作出减贫的国际承诺。同一时期，极端贫困（每天生活费低于1.9美元的人）率的下降速度更快，2012年占新兴和发展中国家总人口的15%。

2. 但收益不平均，且很脆弱，尤其是发达国家居然出现贫困加剧的现象。

不过进展是不平均的。虽然减贫国家的数量增加很多，尤其是中国和许多拉美国家，但非洲和亚洲部分国家的贫困程度依然很高。另外，在发达国家，贫困反而有所加剧，尤其是欧洲。据估计，2012年发达国家有3000多万人生活贫困（根据收入水平低于中等收入60%来界定的相对贫困）。

在不同群体方面收益也是不平均的。贫困极大地伤害了妇女，对儿童的伤害更甚。在新兴和发展中国家， 15岁以下儿童中有一半以上生活极端贫困或适度贫困。在发达国家，36%的儿童的生活低于相对贫困线。

甚至在取得发展的地方，收益依然是脆弱的。脱贫的人中有很大一部分人的生活费每天只有几美元，只能有限地获得能使之持久脱离危机生活的基本服务和社会保护。在那些优质工作稀缺的发达国家，中产阶级家庭为维持稳定收入而产生的焦虑与日俱增。

同样，在亚洲、拉美、阿拉伯地区以及那些自然资源丰富的国家，经济前景的恶化开始暴露就业和社会发展的脆弱。在有些国家，收入不平等在缓解了几十年之后，现在又开始加剧，从而使迄今取得的减贫成果付之东流，这是可以想见的。无独有偶，最新趋势表明，欧洲和其他发达国家的相对贫困程度也在进一步加剧。

3. 如果不能进一步创造优质工作岗位，2030年结束贫困的目标就是画饼充饥。

在减贫上进展不平衡和脆弱，可能危及联合国在2015年9月通过的“可持续发展目标”的达成，包括目标之一——到2030年结束所有形式、所有地方的贫困。另外，穷人可能完全失去正在改变经济和社会的技术革命所带来的机会。穷人虽然占到世界人口的30%，但他们的收入还不到全球收入的2%。因此，如果不采取行动，贫困就会一代一代地纠缠下去。它将加剧社会经济的不稳定，导致增长的政策得不到支持。

本调研的一个重要发现是，如果没有良好的工作，只是坚持不懈地来减贫，是不可能成功的。换句话说，良好的工作是消除贫困的必要条件（但不是充分条件）。国际劳动组织估计，到2030年消除极端贫困和适度贫困，需要近10万亿美元。但这仅仅靠收入转移是做不到的。解决方法必须超越资源利用。的确，人们通过好岗位来养活自己的能力需要加强。新兴和发展中国家的极端和适度穷人中几乎1/3有工作。但这些工作非常脆弱：有时没有报酬，都是无需专业技能的职业，缺乏社会保护，而穷人能依靠的只能是劳动收入。另外，这些工作有2/3都是生产率很低的农业岗位。

在发达国家，有更多的工人从事有工资的工作，但这并不能阻止他们跌入贫困。事实上，发达国家的贫困工人中有80%以上是“工资劳动者”。如果不能充分供应良好的岗位，贫困工人很难改善工作条件，很难找到使家庭脱离贫困的职业。

4. 因此，创造工作岗位是消除贫困的关键。

本报告强调这样的事实：有些重要的结构性障碍在阻止创造高质量岗位，从而妨碍了减贫。

首先，狭窄的经济基础阻碍了减贫的速度。事实上，出口全靠自然资源和初级商品的国家，在这方面的进展最小。在这些国家中，有的地方经济增长实际上加剧了贫困。这主要因为初级商品的出口，尤其是采掘产品的出口，往往限制了对其他经济部门的溢出效应。结果，对岗位创造和减贫的直接作用始终有限。基础狭隘的经济增长也加剧了收入不平等，因为收益集中于那些便于攫取利益的少数群体。大量非正式的农村经济，更恶化了利用自然资源与减贫之间的微弱联系。

第二，不断扩大的收入不平等——其原因除了上述以外，还有其他一些因素——抑制了增长，限制了减贫作用。具体而言，在一个资源有限的世界，增长收益流向富人的较多，因此减贫的范围就缩小了。这个发现指出：富人必须对难以解决的贫困问题承担一定的责任。

第三，贫困往往是软弱的制度设置的产物，这样的制度很容易使弱势群体边缘化。其软弱性包括工人权利有限，可靠的劳动市场机构设立不足，企业发展环境不良，治理低效或腐败丛生。许多时候，就业和社会计划不能有效减贫，是因为缺乏足够的实施能力，这些措施无法惠及穷人。这一点在有些发达国家也日益成为问题。

本报告指出，上述每一个障碍都可以通过高质量工作岗位和释放企业创造这类岗位的能力来解决。

首先，通过推动持续性企业扩大生产基础的方式。

如果以经济发展来促进减贫，就必须使经济基础宽广，就不能忽视易被遗忘的对农业等部门的决策。提高独立的小农场主的生产率，是解决这个问题的重要政策杠杆，这需要一系列的干预，包括研发、农业投入的供应和提高对信贷、交通枢纽和市场的接触率。农业合作社可在这方面作出重要贡献。例如在埃塞俄比亚和尼加拉瓜，这类措施改善了农业与其他经济门类的联系，同时又加强了农民在市场准入谈判中的地位。

促进农村的非农经济发展，是另一个重要因素。许多极端贫困家庭缺乏资源来利用农业生产率增长产生的机会，但却有条件通过建立小型非农企业使谋生手段多样化。国家需要用一系列措施来刺激建立农村企业，尤其要帮助小企业发展，帮助它们升级。中国减贫的许多成果反映了这条农村发展道路。当然，如果不能同时全面改善工作条件，尤其是农村经济中的条件，减贫就永远是不完全的，脆弱的。

促进向正式经济和正式就业转型，是消除贫困的必要条件。这将保证个人能获得社会保护，获得最低工资和其他就业和收入的支持，这是减贫的关键。也有助于加强日益发展的出口导向性部门与其他经济部门之间的联系。

总之，促进可持续发展的企业是关键。这就需要对企业法规作出重大调整，需要一个良好的环境来推动新企业的建立，促进现有企业的发展。另外，经济活动和就业岗位的正规化将加强税收基础，这是减贫计划融资所必需的，本报告提供了这方面国家政策的例子，如中东欧各国、加纳和乌拉圭。

第二，通过加强权利的方式。

虽然大范围的增长能形成提高穷人收入的经济基础，但这一点是不够的。穷人和弱势群体从这些机会获益的方式，必须能最适合其需要和愿望。在个人层面，他们应该对从事的工作类型有选择权，应该有能力拒绝不愿接受的工作。在集体层面，穷人和弱势群体应该有影响决策的发言权和能量，能使决策偏向于他们，如支持技能发展，采取保健和安全措施、支持集体协商、社会保护和反对歧视等。一言以蔽之，解决贫困需要个人与集体都具备一定的能力。

在这方面，国际劳工标准极其重要。劳工标准旨在赋予工人分享到经济增长合理份额的权利，从而解决工人的贫困和不平等问题。本报告发现了一些与贫困作战中具有重要作用的标准。它们包括国际劳工组织的8条基本规定，这些规定为公平的收入分配提供了框架条件。“联合国土著人民权利宣言”是另一个要件，因为它能授权于当地社群。对社会对话而言，标准也是必需的，这样老板和工人组织才能表达各自的看法，有助于找到消除贫困的有效政策。

与此同时，本报告指出，在发展中国家和发达国家中，某些最重要规定的批准和执行之间存在差距。在一些案例中，涉及到的工人和企业（如没有报酬的家庭劳动和非正式企业）是有限的，但这对有效减贫具有持续的影响。

因此，对减贫而言，重要的是保证国际劳动标准应用于穷人。最近采用的“国际劳工组织对国内工人的规定”（189号）是这方面有所举动的一个例子。民营企业在加强标准的减贫潜力上也起重要作用，还有进一步的余地让它们更积极地参与。另外，加强了劳工监察的能力，促进了执行机构与其他政府服务以及民营实体之间的合作，政府就能扩大权利的落实范围。

此外，还要利用劳动市场机构。

劳动市场机构是国际劳工标准应用于穷人的重要推手。这些举措必须通过有效的劳动管理机构和监督机构以及强有力的司法途径来支持。各国都通过实施与国际劳工标准一致的立法来有效涵盖一贯的弱势群体，如洪都拉斯帮助家庭工人的例子。在莫桑比克，劳动监督机构与政府法律援助服务机构密切合作；在巴西，劳动检察机关努力推动最弱势群体获得司法机构的服务。另外，劳动监察机构可与基础服务部门联系，以便指导企业如何提高生产率，就像泰国的WIND项目所做的那样。

另一个重要渠道是为有代表性的雇主和工人组织建立一个有利环境。这种有利环境包括作为基本要素的结社自由，这也有助于确保一个有效的包容性过程，以帮助达成“可持续发展目标”，因为强有力的社会合作有助于提高政府政策的责任。工人和雇主组织能影响到新出现的工作形式，就能在拟定消除贫困战略时起重要作用。突尼斯最近证明了社会合作伙伴在拟定青年就业战略中举足轻重的作用，这类战略是消除贫困的关键因素。

第三，通过加强就业和社会政策的效率，并扩大其范围的方式。

就业与社会政策能帮助个人找到工作，改善目前的工作和收入状况，促使他们转向新的更好的工作。本报告提供了发达国家和发展中国家这类政策的许多例子。一个普遍的启示是：把这类政策作为提高不同工具之间协同增效功能的战略的组成部分来设计，是非常重要的。

例如，“伦理家庭收入计划”是智利到2018年消除贫困战略的重要成分。这个计划旨在扩大覆盖面，增强转换岗位的价值观，但也包含了新形式的就业支持，从而提高了对促进家庭自行脱贫、自我维持生计的重要性的认识。一些发达国家（例如日本和北欧部分国家）之所以贫困率较低，是因为实施了设计得很好的一揽子就业和社会政策。这些政策往往有针对性地解决遭受贫困的群体（如单亲家庭）。

社会对话能加强政策协同。通过社会对话，能保证政策落实，并确保责任分摊，分清不同行为者的职责所在。社会对话也能成为反腐机制，促成可信赖的治理结构。

最后，让战略能使用充足的资源。

本报告提及的许多政策工具需要现有工作的再定位，而不需要新的资源。政策着眼于高质量的工作岗位，改进监管和实施工具，使国际贸易和投资更具社会包容性（即兼顾解决不平等问题），这些都是很复杂的工作，但却不需要政府追加许多新的资源。

尽管如此，有些场合的确是需要公共资金的，如扩大社会保护面，强化劳动市场机构。但许多时候的措施在财政上是中立的，甚至是正面的。例如，非正式经济的正式化可以有效扩大税收基础。在有些拉美国家，简化税收计划（即单一税）是促进微型与小型企业正式化的有效手段，反过来又大大帮助了正式岗位的创造和社会保障的扩大。这个过程增加了政府收入，从而有利于落实额外的减贫工作。

这个方法在发展中国家依然做得不够，这个方法突出了发展援助的一个新作用，并更加重视创造高质量岗位的计划。与国际税收竞争和逃税作斗争，也应被视作为减贫计划筹资的一个机会。获益于这些税收做法的人，应该完全懂得其责任的重心所在。