香港、新加坡保障房管理经验及启示

2016-03-15王筝

河南牧业经济学院学报 2016年3期

关键词：公屋保障性物业管理

王筝

〔河南牧业经济学院工程管理学院，河南郑州450045〕

香港、新加坡保障房管理经验及启示

王筝

〔河南牧业经济学院工程管理学院，河南郑州450045〕

保障性住房是我国针对中低收入家庭推出的一项住房制度，在实施过程中出现了资金来源不稳定、保障覆盖范围过窄、保障水平低、后续管理机制不完善等问题，迫切需要借鉴发达地区的管理经验，寻找解决问题的答案。香港、新加坡的住房保障制度经过半个多世纪的实践，取得了较好的社会效果，尤其是在保障房法律法规体系构建、建设与管理机构设置、小区管理模式设计、社区文化建设等方面，为内地保障房小区的管理提供了可资借鉴的经验，值得我们认真思考和学习。

香港；新加坡；保障房；物业管理

从经济学视角看，住房具有消费品和投资品双重属性，市场机制无法解决各阶层居民的住房需求，这为政府对房屋市场进行干预提供了必要性。

保障房一般是指经济适用住房、廉租房、公租房和限价商品房。我国保障房建设始于1998年国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，首次提出停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系；对不同收入家庭实行不同的住房供应政策，即最低收入家庭租赁由政府或单位提供廉租住房，中低收人家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁商品住房。

近年来，随着我国城镇住房制度改革向社会化、商品化迈进，住房市场发生了巨大变化，许多地区的房价不断攀升，城市中低收入家庭的住房矛盾越来越突出，亟需政府提供基本住房保障。而从各地保障房建设和管理的实践来看，存在着资金来源不稳定、保障覆盖范围过窄、保障水平低、后续管理机制不完善等问题，迫切需要借鉴发达国家或地区的管理经验，寻找解决问题的方法。

一、香港、新加坡保障房发展概况

1．香港保障房发展历程

（1）基本概况香港的保障房简称公屋。1953年，香港九龙石峡尾寮屋区发生大火，一夜之间5万多居民无家可归，被迫露宿街头。1954年，香港政府成立徙置事务署，实施公共房屋建设计划，兴建徙置大厦，用来安置灾民和寮屋清拆居民。香港政府又成立屋宇建设委员会（房屋委员会前身），负责建造为中等收入家庭提供居所的公共租住房屋。

由于五、六十年代政府建设的徙置大厦和廉租屋居住空间狭小、设施简陋，越来越不能满足居民的需求。1972年，香港政府推出“10年建屋计划”，目标是在1973～1982年10年间，为180万香港居民提供设备齐全、有合理居住环境的住所，并重建那些不符合标准的徙置区，改善现有公共屋村的居住环境。1982年，政府决定将计划顺延5年至1987年，以完成尚未达到的建屋指标。到该计划完成时，总计建成了可供150万人居住的房屋单位。

1987～2001年，香港政府开始实施长远房屋政策，先后推出“居者有其屋”计划、“租者置其屋”计划、“夹心阶层住屋”计划和“长着安居乐”计划，扩大公共房屋建设规模，确保所有家庭都能获得合适的居所，并协助市民购置自置居所。

1997年亚洲金融风暴对香港房产市场造成严重冲击，香港经济环境和住房市场需求发生巨大变化，房价下跌，房地产市场供需严重失衡。针对这种情况，2002年，香港特区政府调整房屋政策，决定集中资源为有需要家庭提供租住公屋，停止兴建和出售政府资助的各种公营房屋，大幅减少在整体房地产市场所占的供应比例。到2006年，约有1／3的人口居住在政府提供的公共租屋里，另有两成的居民购置了政府资助的自置居所。［1］

（2）管理体制为了执行上述计划，1973年，香港政府重组徙置事务署、房屋委员会等公营房屋组织，全面统筹香港的公共房屋建设和发展，并对公共房屋进行管理。同时，参与公屋建设的还有1948年成立的香港房屋协会，协会是非政府机构，通过政府获得廉价拨地及长期低息贷款，自行筹备经费，兴建的房屋介于公屋和商品房屋之间，收取的租金比较低廉，与公屋的入住条件接近。

香港公屋的建设管理机构是房屋委员会，执行机构是房屋署。公屋分布在市区、扩展市区、新界和离岛四个地区。房屋署下设若干个管理分区，每个管理分区根据公屋建设规模设置若干个公屋管理处，一个管理处负责多个屋邨，每个屋邨设置屋邨办事处，从而形成垂直一体化的公屋管理架构。

其中，公屋管理处是代表房屋署行使公屋管理及维修保养的监督部门，主要负责监督所辖区域屋邨办事处和物业服务公司的工作，制定与推行屋邨维修保养、改善工程计划及社区建设计划。1996年，为了加强对屋邨管理工作的监督，房屋署又在每个屋邨设置管理咨询委员会，成员由屋邨内互助委员会代表、民选区议员、分区委员会的委任区议员、商户协会代表等组成，负责监督评判屋邨办事处、物业服务公司的工作，评判意见决定屋邨办事处经理、员工的考核成绩和物业服务公司是否续约。［2］

2．新加坡保障房发展历程

（1）基本概况。新加坡保障房称作公共租屋。新加坡建国后，为了解决居民的住房问题，1960年，政府成立建屋发展局，全面负责保障性住房的开发、建设与管理。建屋发展局直属于新加坡国家发展部，它是一个独立的、非营利性的政府机构，财政预算纳入国家计划。1964年，新加坡推出“居者有其屋”的住房政策，制定了符合国情的保障性住房政策和分阶段建房计划，采取一系列法律、金融和财政手段，大规模兴建公共保障性住房，开启了新加坡保障性住房建设时代。

为了搞好保障性住房合理配售，政府制定了缜密而严格的法律法规，对购买人条件、购买程序、住宅补贴等做出严格规定，按照公平原则合理分配。

为了保证“居者有其屋”政策的实施，1955年，政府推出住房公积金制度，成立中央公积金局，规定政府和私企雇员自动成为中央公积金会员，按照一定比例缴纳公积金，后又将该制度延伸到个体经营户。公积金会员可使用一定额度的公积金存款购买公共租屋或者缴纳首付，存款不够的可申请公积金贷款。政府利用公积金投资政府债券，以低息贷款和财政补贴等形式注入建屋发展局，从而为建屋发展局大规模地进行保障性住房建设提供了稳定的资金保障。公积金制度不仅解决了保障房建设资金问题，而且解决了中低收入家庭购买力不足的问题。［3］

为使普通百姓买得起保障性住房，政府对保障房售价进行管控，保障房售价不是靠成本来定价，而是由政府根据中低收入阶层的承受能力来确定，远远低于市场价格，由此造成建屋发展局的收支亏损则由政府核准后每年从财政预算中给予补贴。

经过几十年的努力，到目前为止，新加坡全国住房拥有率已达90%，有80%左右的人购买了政府提供的保障性住房，包括租赁保障性住房的家庭在内，约有85%的人居住在政府开发的保障性住房里。［4］

（2）管理体制为实现“居者有其屋”目标，政府赋予建屋发展局广泛的合法权力，既代表政府制定保障性住房发展规划，又作为新加坡最大的房地产经营管理者，负责保障性住房开发、建设和管理。

为了对公共租屋进行统一管理、服务和维修，建屋发展局根据管理需要在全国设置43个办事机构，负责辖区公屋的维修和社会事务管理。管理服务内容包括：（1）居民住房维修和居住环境管理。包括日常维修、重要设施紧急维修及周期性维修、清扫环境和绿化工作；（2）对辅助设施如停车场、公房区市场、熟食中心等的维修和管理；（3）执行居住公约，保证个人利益不妨害住户的公众利益。公共租屋住户根据住房面积大小每月向区办事处缴纳26～34新元的维修保养费，由区办事处统一安排维修。同时，建屋局还成立私营产业管理公司，将公共租屋的管理、维修逐步推向社会，以减轻政府负担。［5］

二、香港、新加坡保障房管理经验及启示

1．成立统一的保障房建设管理机构

香港、新加坡保障性住房政策的成功之处在于政府是保障性住房供给的主体，是保障性住房的建设者、组织者和管理者，通过充分调动各种资源，有效地解决了大部分公民的住房问题。

目前我国保障房建设与管理职能依附于各级建设和房屋行政管理部门，国家层面是住建部，各省（区）层面是住建厅，地市一级是房管局，缺少像香港、新加坡那种自上而下独立设置的保障房垂直管理机构，导致管理部门职能重叠、管理职责履行不到位。因此，可借鉴香港、新加坡的做法，在住房和城乡建设部的统一领导下，组建一个独立的全国保障性住房建设与运营管理机构，在各省市设立分支机构，专门分管各城市保障性住房工作，统一进行保障性住房的开发建设、分配和管理，改变保障房多头管理的局面。有学者建议，针对我国大量国有大中型房地产企业在市场进行商业性开发的现实，可以考虑整合部分国有大中型房地产企业的职能，从市场性开发转向政策性开发，改变保障性住房多头管理，国有、集体、个人共同参与开发的混乱局面。

2．建立完善的保障房法律法规体系

香港政府为了保证住房政策目标的实现，制定了相当健全的住房法律体系，包括《房屋条例》、《建筑条例》、《业主与租客条例》等，同时还制定了操作性很强的实施细则，从立法上规定了住房保障的适用对象、保障标准、保障水平、资金来源、管理机构建立及相应的处罚措施等。［6］

20世纪60年代新加坡颁布《建屋发展法》，明确了政府发展住房的目标、方针、政策，确立了专门的法定机构行使公共租屋建设、分配和管理职能。同时，还颁布《建屋居住法》、《特别物产法》等相关法律，规定只有月收入不超过一定标准的家庭，才有资格租住公共租屋，若家庭收入超过规定标准须适时退出。这些法律法规，为新加坡政府“居者有其屋”政策目标的实现提供了可靠的法律基石。

香港、新加坡的实践证明，实现住房保障目标，必须通过立法明确政府发展住房的目标、方针、政策，并确立专门的法定机构行使政府公屋建设、分配和管理职能。

目前我国各地保障房建设和管理的依据是国务院、住建部和各省市颁布的有关经济适用房、廉租房和公租房等方面的行政法规，法律层次较低。鉴于此，我国应尽快制定一部比较完善的纲领性法律《住房法》，明确规定公民的基本住房权力，商品房市场的各种关系及政府的责任；在此基础上，再制定一部比较完善的《住房保障法》，规定住房保障的范围和政府、单位、个人的责任；根据这两部法律再出台一系列配套的实施细则，逐步形成完善的法律体系，努力做到有法可依。［7］通过这些法律的颁布实施，明确住房保障的方针、政策、目标，确保保障性住房建设、分配和管理的公平性，为住房保障制度的建立提供依据，为住房保障制度的成功实施奠定基础。

3．因地制宜，确定保障房管理模式

新加坡公共租屋的管理模式比较单一，都是由建屋发展局统一管理、服务和维修。建屋局在全国设立办事处，负责各公共租屋的管理和服务。同时，建屋局还成立私营产业管理公司，向市镇理事会承包公共租屋的管理和服务，并将公共租屋的管理、维修逐步推向社会化，以减轻政府的负担。在物业管理实施过程中，政府有关部门对物业管理制定了详细的规章制度并形成为法律。物业管理部门在住户入住前，会编写《住户手册》、《住房公约》和《防火须知》等管理要求，把注意事项和相关知识详尽地告诉住户，明确住户的权利与义务及物业管理部门的权利和责任，居民和物业公司都能按章行事，使公共租屋管理规范、高效。物业公司还根据辖区的具体情况，设立监督部门，监督各类法规执行情况和受理住户投诉，提高服务和管理水平。

香港公屋管理有两种方式：早期物业管理市场不发达，公屋由房屋署自行管理，在屋邨设办事处，实行经理负责制，约占屋邨总数的1／3；后期随着市场机制的健全，开始采用服务外包形式，将公屋管理服务外包给私人物业公司，约占屋邨总数的2／3。鉴于管理公共房屋造成了巨大亏损，香港政府于2000年施行《私营机构更多参与房屋委员会屋邨管理及服务保养计划》。一方面谨慎地把公屋管理外包给私人管理公司，另一方面推行员工自愿离职计划和员工自组公司计划。员工自组公司可与房屋署签订三年服务合约，服务期满后参与市场竞争。［5］

香港公屋管理之所以取得较好的社会效果，一个重要原因是相关法律健全、公民法律意识较强，租客或业主认为住房交物业管理费是理所当然的事情。同时，香港在推出公共房屋之时就在租住合约中列明了物业管理的内容，具有法律效力。不缴或欠缴管理费的租户和业主可能被清除、起诉、坐牢，当然对特别困难的家庭，政府也设置有申请渠道予以豁免。因此，在香港不会出现租客或业主欠交管理费的现象，承包公屋的私营物业服务公司可及时顺利地获取物业管理费用，保障物业管理各项措施的落实，这是私营物业公司管理公共房屋的基本保证。另一方面，香港公屋在规划时都配套建设了相应的商场、街市及停车场，私营物业服务公司可以通过运作这些商业设施增加收入，不但可以补贴物业管理费用的不足，还可以通过其专业化运作取得盈余，使公司具备可持续发展的能力。［8］

随着保障房建设规模扩大，我国内地社区管理水平不到位，保障房小区房屋维护不善、小区环境脏乱差、物业费收取困难、邻里关系不和谐等问题逐渐显现，在管理方面应借鉴香港、新加坡的做法：一是鉴于保障房居民多为中低收入居民，收入偏低，对物业管理费用承受能力较差，政府部门要承担起相应的管理职能，在条件不成熟时，不能急于把小区物业管理外包。如果政府管理部门贸然把社区管理推向市场，物业管理将难以为继。二是在保障房小区规划建设时要配套建设一定的商业设施，商业设施的运营收益可为物业管理机构提供稳定的资金补充。

4．注重社区文化建设

保障性住房建成以后，如果社区管理没有跟上，就会产生较为严重的社会问题，目前城中村存在的环境和治安等问题就会在保障房小区重演，香港早期徙置区被称为“红番区”就是很好的例证。［9］保障房社区中低收入居民过于集中，长期相处容易相互影响，一些消极的思想和行为习惯容易在群体中扩散，一些小的矛盾和纠纷容易复杂化，进而引发群体性事件，社区文化建设任重而道远。

在社区文化建设方面，香港房屋署确定的“非营利性”和“以人为本”的管理理念值得内地保障房管理部门学习。为了加强社区管理，香港房屋署在公屋社区普遍建立了由租户和业主组成的互助委员会，还成立了屋邨管理咨询委员会、业主立案法团等自治群体，以及爱心义工队、养老院、帮助妇女就业团体、帮助低收入居民就业劳工社团联会等组织，这些非政府组织填补了政府在公屋管理中的不足，使许多低收入居民得到了应有的照应和帮助。

因此，内地保障房管理部门应不断探索管理模式的创新，引导居民自主管理，或者向社会购买服务，引入社工组织提供服务，创建积极向上的社区文化，这在未来保障房社区管理中具有非常重要的作用。从长远来看，内地保障房小区应建立政府主导、居民参与、物业管理公司和社工组织提供服务相结合的社区管理制度，在政府主导下，有效引导保障房居民参与社区管理，降低服务成本，提高居民的安全感和参与意识，建立积极健康的社区文化。

三、结语

香港、新加坡公屋建设与管理半个多世纪的实践经验表明，保障性住房制度能否取得预期的效果，有赖于政府建立一套完善的法律法规体系，有赖于政府成立专门机构长期有效地执行政府房屋政策，并能够通过多种途径为不断增加的保障房建设提供资金及实施专业有效的运营和管理服务。目前我国内地在保障性住房管理机构的安排上，已经不能满足社会对保障房日益增长的需求，迫切需要建立一支专业化的队伍来专门负责处理保障房建设和管理中出现的各种问题，并根据社会经济发展，适时改进和完善公共住房社会保障政策。

［1］王坤，王泽森．香港公共房屋制度的成功经验及启示［J］．住宅与城市房地产，2006（1）：40－45．

［2］华佳．香港公屋的租后管理［J］．上海房地，2012（8）：44－46．

［3］刘秉军．新加坡的保障性住房建设与管理［J］．中国建设信息，2011（9）：37－39．

［4］倪建伟，张伟．新加坡保障性住房建设与管理核心制度及对中国的启示［J］．亚太经济，2014（6）：75－79．

［5］颜芳芳．新加坡和香港保障性住房物业管理的经验与启示［J］．科技与企业，2012（1）：32－34．

［6］李小莹，刘伊生．香港公屋建设监管的研究与启示［J］．建筑经济，2011（5）：51－54．

［7］张协奎，李泽君．典型国家住房保障制度的比较及其启示［J］．广西大学学报，2011（4）：18－22．

［8］郭立，等．香港公共房屋物业管理启示［J］．城市开发，2013（1）：69－71．

［9］刘祖云，吴开泽．香港公屋管理出现的问题及对内地的启示［J］．中南民族大学学报，2012（5）：92－97．

（责任编辑：张明海）

10．3969／j．issn．2096－2452．2016．03．006

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