公共服务提供能力建设视域下的基层政府公信力提升

2016-03-15李金龙张德芳湖南大学法学院湖南长沙410082

湖北行政学院学报 2016年3期

李金龙，张德芳（湖南大学法学院，湖南　长沙410082）

李金龙，张德芳
（湖南大学法学院，湖南长沙410082）

政府公信力是影响政治发展和社会稳定的关键因素。公共服务提供与政府公信力的建设是一个螺旋式循环的过程。近年来，基层政府公信力总体水平相对偏低，且面临着政策信用、行为信用、资信信用和绩效信用的弱化。这主要是因为基层政府决策方式自上而下、财政能力不足、公共服务提供主体单一、监管体系不完善、绩效评估机制缺乏。因此，公共服务提供能力建设视域下的基层政府公信力提升可以从建立公共服务提供上下结合的决策机制、完善财政制度、构建多元化供给体系、完善多元监管体系及绩效评估机制等方面展开。

公共服务提供能力；基层政府公信力；公信力弱化；路径选择

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2016.03.012

政府公信力是全世界范围的问题。从20世纪90年代中期开始，西方国家政府公信力呈大幅度下降趋势，引起全世界范围的广泛关注和研究。我国对政府公信力的研究始于2003年非典肆虐时期，此后十余年间学术界的探讨和研究不断深化。党的十八大报告提出要“创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力”。然而，在这些关于政府公信力的研究中，立足基层政府公信力问题的研究相对缺乏。在我国当前向服务型政府转型期间，政府的公共服务提供能力显得尤为重要，政府公共服务的提供若无法满足公众的切身利益需求或期望，势必会导致公众对政府极大失望和不满，进而导致政府公信力下降。因此，从公共服务提供能力建设这一视角来解释基层政府公信力的提升问题就值得深入研究。

一、公共服务提供能力建设视域下基层政府公信力的理论分析

1.基层政府公共服务提供能力与公信力的学术意蕴

基层政府在公共服务的提供过程中扮演着十分重要的角色。基层政府直接面向公众，大量的社会事务和公共服务都要依靠它去落实，因此基层政府公共服务提供能力的高低直接关系着公共服务的质量与效用以及基层公众对其满意度和信任度。“所谓基层政府公共服务提供能力是指政府在特定的地区、环境和制度条件下，通过获取、配置和整合各种有形资源和无形资源，按照一定的渠道或方式，为社会成员提供各种他们所需要的公共产品和公共服务的能力”[1]。学术界关于政府公共服务提供能力构成要素的研究很少，比较有代表性的是王峰虎的相关论述。他提出，“对每一项公共服务都经历的供给过程进行分析，将其按逻辑顺序分为决策、筹资、生产、监管、评估5个过程，并根据基层政府在公共服务供给各环节所起的作用将公共服务供给能力分为决策能力、筹资能力、生产能力、监管能力、评估能力等”[2]。

基层政府公信力是政府公信力的重要组成部分。“基层政府公信力是指基层政府和公众在共同管理社会事务过程中所体现出来的基层政府真诚守信状态及获得公众信任、认同与支持的能力与属性”[3]。它具体包括两个要素：主体上作为信用方的基层政府和作为信任方的社会公众。作为信用方的基层政府在行为上包括“信”与“被信”两种行为，它在管理社会事务过程中的职责就是为公众提供满足其利益与需求的公共产品和公共服务，公众从获得公共服务的数量、质量和价格等方面评价基层政府的行为信用、政策信用、绩效信用和资信效用等。因此，公共服务提供能力是基层政府公信力的基本分析维度。

2.公共服务提供能力建设对基层政府公信力的学理性阐释

政府合法存在的重要理由之一是向公众提供公共服务，既包括国防、治安等安全类公共服务，也包括教育、医疗、社会保障等保障类公共服务。基层政府作为直接面向公众的窗口，主要提供保障类公共服务。在当前建设服务型政府的行政改革大势下，公共服务已然成为基层政府与公众间的联接点。基层政府提供公共产品和服务不仅会影响公众对其信任，同时，“公众通过各种途径评价政府公共服务提供的公信力是政府衡量自身绩效的一个重要方式”[4]。

公共服务提供能力与政府公信力存在着这样一种互动关系：公共服务提供质量的提高可以影响到政府公信力建设，同时，较高的政府公信力也可以通过降低服务成本、促进合作、提高服务效率来提高公众对服务结果的满意度。因此，公共服务提供与政府公信力的建设是一个螺旋式循环的过程：公众对公共服务满意度提高→政府公信力提高→公共服务满意度进一步提高[5]。

一方面，公共服务提供能力的高低直接影响基层政府的公信力。从提供方式上来看，政府与多方主体的合作可以提升政府公共服务供给的针对性，及时准确地了解公众的意愿、要求，使基层政府能够及时制定相应的公共服务供给政策，解决公众之所需，提高公众对服务提供的满意度，进而增强公众对政府的信任。从提供过程上来看，行政人员在公共服务供给过程中所表现出的行为与程序的合法性和道德性影响基层政府公信力；同时，行政人员合理有效的沟通能够了解民众之所需，使公共服务提供的价值目标与公众利益相一致，提高服务提供的效率，公众的满意度也会随之增加。从提供内容上来看，随着经济的发展，人民的生活水平得到了很大提高，人们所关注的焦点逐渐从传统的满足基本生活需要的物质需求转移到精神、社会等需求领域，人们对政府的期望也越来越高。此时，基层政府如果注重公共服务提供内容的多样性和层次性，民众对政府的信任度就会上升。从提供结果上来看，公众对基层政府提供公共服务的满意度将直接影响到基层政府的公信力。

另一方面，基层政府公信力影响到公共服务提供能力的发展与完善。良好的基层政府公信力能够促进公共服务合作提供方式的产生与发展，促进公共服务提供过程中行政人员与公众的沟通和相互信任，促进公共服务提供内容的补充与完善，不断提高公共服务的质量与效率。

二、我国基层政府公信力的发展及存在的主要问题

基本公共服务提供是社会发展的基础条件，是民心所向，也是执政党的根基。改革开放以来，随着经济发展水平的迅速提高，居民的生活水平日益提高。在经济发展的同时，各地基层政府在中央政府及上级政府的领导和支持下，积极推动完善公共服务供给体系，公信力得到了一定的提高。

虽然近年来基层政府公信力呈现稳中有升的发展态势，但是其总体水平还是相对偏低。美国行政学者弗雷德里克森提出了“距离悖论”，他认为“人们相信或者崇敬离他们近的政府官员，而认为离他们远的政府官员则是懒惰的、不称职和不诚实的”[6]（P163）。而在中国政府层级的信任方面却是相反的情形。基层政府作为我国纵向政府层级的最底端，其最基本、最核心的职责是直接面向公众提供公共产品和公共服务，然而其公信力水平却是最低的。从横向上来看，基层政府在社会管理和公共服务领域的公信力状况一直不够理想，成为影响政府整体公信度的短板。从纵向上来看，公众对政府的信任度随着政府层级的降低依次降低，基层政府的公信力最低。

概括地来看，我国基层政府公信力仍然存在以下几个主要方面的问题。一是基层政府政策信用弱化，公众对基层政府所制定的公共政策的合理性、科学性和有效性信任程度降低。基层政府在公共政策的制定上没有从公众的利益诉求和实际情况出发，而是在自身利益的驱动下制定了不少违背公众意愿的政策，而且规划无度失序，形成“一个班子一套思路，一届政府一个政策”的局面，对公共政策肆意改动变更，导致失去民心。二是基层政府行为信用弱化。一方面，基层政府在行政过程中由于受到财力的限制，没有履行或没有全面履行政府职能，基层公众的切身利益受到损害，从而损坏了基层政府的形象和信誉；另一方面，基层政府在履行职能的过程中出现越位、错位、缺位现象，直接介入市场交易过程中或随意地以政府的名义对市场主体的交易活动横加干涉，对本该自身提供的公共服务和应履行的职责却置之不理。三是基层政府资信信用弱化。基层政府在具体行政过程中，将可以公开的行政工作办事程序、办理方法、办理条件、结果等选择不公开，使得基层公众不能准确了解基层政府的工作流程及其是否对上级政府的方针政策进行了贯彻落实，公众在不了解信息的情况下浪费时间和精力办事，逐渐产生对政府的不信任。四是基层政府绩效信用弱化。基层政府追求的价值取向违背公众利益，以GDP论英雄，将经济增长作为官员政绩考核的唯一标准，为达到个人升迁的目的，在地方大搞形象工程，做表面文章，浪费有限的行政资源，导致公众对政府失去信心。

三、公共服务提供能力建设视域下基层政府公信力弱化的原因分析

政府公信力在横向和纵向上产生递减过程中存在一个交汇点，即基层政府有效履行社会管理和提供公共服务的能力和水平不高，这是基层政府公信力弱化的“软肋”。陈永国、钟杨运用实证研究证实了：“从改善公共服务提供方面来提升地方政府公信力是可行和有效的”[7]。因此，本文将视角放在从公共服务提供能力建设方面分析基层政府公信力弱化的原因。它主要包括以下方面：

1.基层政府公共服务提供决策方式自上而下，与基层民众需求脱节

现阶段，我国基层政府公共服务的提供仍然沿用自上而下的决策方式，供给总量、供给结构和程序方式等都不是从当地的实际情况和公众的真实需求出发，而是以政策（乃至行政命令）的形式层层下达，指令性高于实用性。从实际情况来看，我国各地区经济社会发展水平层次不一，对公共服务的需求差异较大，因此，需要政府从各地区的实际需要出发，对公共服务的提供做出科学决策。但是，我国对公共服务的提供却实行“一刀切”的自上而下决策方式，结果使得公共服务的提供偏离了基层公众的实际需要，导致供需失衡。例如，近年来某些基层政府开展的送书下乡活动、基层免费医疗查询活动等，都因为没有真正了解当地民众的实际情况，导致书籍无人问津、医疗帮助现场冷冷清清的窘况。这种不是基于居民切身需求和当地实际做出的公共服务提供决策势必会影响基层政府的政策信用，导致公信力下降。

2.基层政府财政能力不足，与公共服务提供任务繁重失衡，削弱了公共服务的提供能力

1994年分税制改革后，财权上移是中国政府间财政关系的一个明显趋势。上级政府将数额较大、较稳定的税种划归本级所有或作为共享税，而留给基层政府的财政税种种类零散、数额偏小。因此，基层政府财政收入大幅下降。“虽然近年来，政府加大了对农村经济社会建设的投入力度，但上级政府对基层政府的专项投入基本采取‘给、送、配’的零星拨款方式，局限于部分项目上搞工程，着重‘点上的效果’，并要求基层政府予以配套”[8]（P292-297）。这种财政转移支付和其他方面的财力补给已经不能满足基层政府公共服务提供能力建设的高要求和高成本，导致基层政府财政能力不足。与这种薄弱的财政能力相比，基层政府却承担着义务教育、公共卫生、社会保障和福利救济等公共服务提供的繁重任务。这样就造成了基层政府财权与其承担的公共服务事权的巨大落差，造成基层政府“事多财乏”的问题，导致基层政府不能负责任地履行提供公共服务的职责，降低了基层政府的行为效用。

3.基层政府公共服务供给主体单一，导致公共服务的供需失衡

供需失衡一直是基层政府公共服务提供面临的突出问题。一方面，我国公共服务主要依靠政府来提供，政府在公共服务供给领域占据着垄断地位。虽然中央政府投入了大量的财力物力资源发展基层义务教育、医疗卫生、社会保障等，但总体上公共服务的提供总量与经济社会发展产生的需求仍然有较大差距。单中心的公共服务提供方式不能满足公共服务需求的多样性与层次性，基层政府始终走不出总量不足、结构失衡的怪圈，这给基层政府公共服务的提供带来了沉重的负担。另一方面，“由于社会上其他非政府主体很难进入公共服务市场，在公共服务总量及个性化需求增加的情况下，基层政府只有在教育、文化、医疗、社会保障等诸多领域广泛撒网，形成公共服务‘小而全’的提供体系。这种公共服务的提供体系造成我国基础设施等方面的公共服务总是存在着较多‘瓶颈’”[9]。

4.基层政府公共服务供给过程中监管体系不完善，监管力度不足

一直以来，我国基层政府对公共服务的监管主要以行政手段为主。然而目前，我国各地在公共服务领域已经开始出现“多中心”的供给主体格局。公共服务供给主体的多元化发展趋势要求在保证政府合理监督之下，加强社会监督，灵活运用经济的、法律的、社会的手段进行系统的、无缝隙的监管，但目前尚未形成符合这一要求的监管体系。在目前的监管体系之中，政府占据着支配地位，统领全局，起着主导或者惟一的作用。政府在公共服务的提供过程中扮演着提供者和监管者的双重角色，往往导致监管只是“走过场”，流于形式。而且许多基层政府在公共服务提供的监管上缺乏实践经验，角色处理能力不足，忽视了公共利益代言人角色应履行的职责。由于存在不完全竞争、不对称信息、外部性及公平性等问题，完全依赖市场机制保障公共服务供给的有效性和公平性已不可能。当前有关公共服务监管的法制建设不完善，现有的监管规则缺乏统一性，不同层次的部门与部门间、地方法规和国家法规间存在矛盾。由于信息不对称、参与渠道不畅通、缺乏对话机制等问题，使得公众与社会无法参与监管，进而对政府失去应有的信任。

5.基层政府公共服务供给缺乏科学而有效的绩效评估机制，难以落实问责

目前，基层政府公共服务提供能力建设普遍处于扩大覆盖面和提高保障水平并存的发展阶段。基层政府对公共服务提供的主体、内容、模式、监管等尚未形成完整客观的绩效评估体系。首先，一些基层政府由于受到经济发展水平的限制和公众参与意识淡薄的影响，对公共服务供给能力的评价尚处于政府内部的试验阶段。尤其是我国西部地区基层政府，为了追求自身利益，对公共服务供给能力建设意识淡薄，更遑论政府绩效评估了。其次，当前一些乡镇政府为了追求所谓的政绩，在公共服务提供过程中经常不公布甚至公布虚假信息，使得当地民众对政府绩效评估失去信心。再次，某些基层政府绩效考核制度不合理，由于公共服务指标难以量化，经济发展指标长期成为考核基层政府绩效的主要指标，从而忽视了对公共服务方面的考虑。最后，由于公共部门垄断了公共信息，公众和民意机关由于缺乏信息而无法对政府公共服务进行科学的评价，公众考核的作用难以发挥。

四、公共服务提供能力建设视域下基层政府公信力提升的路径选择

卢梭在《社会契约论》中强调政府源于人民公意，是由人民与政府订立契约而组建。一旦政府违背人民公意而为，人民将有权推翻并重建新政府。因此，政府公信力实际上是政府合法性的一种体现。作为与公众直接接触的基层政府，提供满足公众自身及社会发展的一系列公共服务是其应有的职责，也是体现其合法性的重要途径。政府可以通过加强公共服务提供能力的建设，追求公众的高满意度，进而提升自身公信力。

1.建立公共服务提供上下结合的决策机制，增强基层政府的政策信用

决策是政府管理的核心环节。政府公共服务提供的决策是否符合实际，符合民众最迫切和多样化的需求，直接关系到公共服务提供能力建设的效能。为了实现基层政府公共服务提供与需求之间的充分对接，关键在于形成和完善上下结合的公共服务提供决策机制。如果没有基层民众的参与和意愿的表达，基层政府公共服务提供的决策可能会与民众的需求相悖。所以，我们必须充分考虑基层民众对公共服务的实际需要，让民众参与到公共服务提供的决策中来，从而做出代表基层民众公共服务需求的决策，增强基层政府的政策信用。

为此，我们首先要健全和完善人民代表大会制度，使人民代表和基层人民代表大会能够将基层民众对公共服务的真实需求顺利地集中起来，上传或平行传达给同级政府。其次，要规范和促进非政府组织发展，激发基层民众参与非政府组织的热情，使基层民众通过非政府组织参与到公共服务提供的决策中来。最后，要建立保护基层民众享受公共服务提供权益的法律制度，提高基层民众在政府公共服务提供中的谈判地位。

2.完善公共服务提供的财政制度，增强基层政府的行为信用

公共服务提供能力建设必须以财力作为支撑，政府公共服务职能的履行也是以相应的财力为基础的。在公共服务提供过程中，基层政府面临的主要问题是财权与事权不匹配。因此，我们必须完善公共财政制度。首先，必须按照财权与事权相匹配的原则，科学配置基层政府的财力，增加对基层政府一般性转移支付的规模和比例，进一步完善分税制。按照“分级分税”原则，合理划分五级财政之间的税种、收入范围和分成，让基层政府有稳定的税收来源，并适当扩大基层政府的税权，增强基层政府财政收入的汲取能力。其次，“按照推进公共服务提供均等化的要求，加大对农村和落后地区基本公共服务的投入，提高这些地区的基本公共服务水平，逐步缩小城乡间、发达与不发达地区间公共服务供给的差距”[10]。建立规范的财政转移支付制度，中央政府在运用财政政策进行宏观调控时，加大对基层政府公共服务的财政投入，对那些教育、交通、通讯等基础条件差的地方，加大财政资金的倾斜和关注，从宏观上提高基层政府公共服务能力建设。再次，必须尽快转变观念，实现“建设性财政”、“投资性财政”、“绩效性财政”向“公共服务”为导向的公共财政制度的转变。加强对公共服务偏好信息的收集和分析，根据公共服务的稀缺度、公民对公共服务的需求与满意度排序，优化公共财政资金的配置结构，降低公共服务提供成本。

3.构建公共服务多元化供给体系，增强基层政府的行为信用

政府的经济绩效影响着公众对政府信任的判断，政府机构的低效率会导致公众对政府的消极态度。公共服务种类的多样性使基层政府无法满足公众所有的公共服务需求，为此，如果要致力于提升基层政府公共服务的供给能力，必须重视基层政府开发、配置各类资源的过程，构建多元化公共服务供给体系。“基层政府要调整其职能，构建有限但有效的政府，为市场和社会力量参与到公共服务的供给提供空间”[11]。首先，基层政府要辨明适合进行市场化供给的领域，明确市场化步骤，对适合市场化提供的公共服务进行评估；在公共服务租赁、承包过程中明确双方的责任和权限，对公共服务提供市场的准入、价格、品质作相应的规制；利用市场竞争实现优胜劣汰，提高公共服务提供的效率和质量。其次，基层政府应重视政府信用，积极吸引社会力量参与到公共服务的提供中来。基层政府应充分挖掘当地社会资源，积极培育和建立非政府组织，吸引民间资本提供公共服务，通过与社会力量的合作提高公共服务的效用，进而提升公众对政府的满意度。

4.完善公共服务提供多元监管体系，增强基层政府的行为信用和资信信用

完善公共服务提供的多元监管体系，要从内部监管和外部监管两个途径出发。从政府的内部监管方面来看，上级政府对基层政府的监管要加强力度，强化责任，建立合理的惩罚机制；基层政府要发挥对上级政府的监管，履行好自己的监管职责；基层政府各个部门的职能需要进行明确地划分，给予行政监察机关和审计机关充分的监督权，在人事、财经方面摆脱完全受制政府的不合理限制，充分发挥其监督权。从外部监督方面来看，基层政府要强化法制化建设，建立一套规范政府行政人员的法律规范，使行政人员在执行公共服务提供的过程中有法可依，在维护公众的利益时做到公平公正。建立一支包括行业专家、经济学家、会计师等组成的专业监管团队，在确定主体准入价格、协调价格控制、监管复杂的交易活动等方面发挥有效作用。进一步拓宽监督渠道和扩充监督主体，充分发挥舆论媒体的社会监督作用，公开公共服务供给的行政决策过程，广泛征求民意，激励广大公民积极参与到公共服务的监管中来，及时纠正基层政府的不良行为，强化政府的信誉。

5.完善公共服务提供的绩效评估机制，增强基层政府的绩效信用和资信信用

许多国家的改革实践表明，绩效评估管理有助于提高政府的公共服务提供能力，增强政府的公信力。公共服务涉及到社会公众普遍关注的民生问题，为了不断提高基层政府公共服务提供的水平和质量，提升公众的满意度，需要建立并完善公共服务供给绩效评估机制。基层政府直接面对民众，为基层民众提供基本的公共服务。“完善基层政府公共服务提供绩效评估机制，有助于健全公共服务供给体系，优化供给能力，使公共服务提供更加科学、规范，保障各项资源的有效产出。同时，强化成本效益盘算，使资源配置权力赋予、奖励报酬与服务绩效挂钩，形成科学的激励机制”[12]，从而增强基层政府的绩效信用。

一方面，鉴于我国基层政府往往将经济增长指标作为政府绩效评估的主要指标甚至是全部指标，基层政府应加强和完善公共服务提供绩效评估指标体系，将公共服务提供能力纳入到评估指标之中，逐步增加其在政府绩效评估中所占的比例，实现经济发展导向型的绩效评估方式向公共服务提供导向型的绩效评估方式转变。另一方面，“公民作为基层政府的服务对象，与其他评估主体相比，对地方政府的绩效则有着最直接、最真切的感受，公民参与是地方政府绩效评估不可或缺的一个重要环节”[13]（P166）。为此，基层政府必须要及时公开公共服务提供的准确信息，让基层民众了解并参与到基层政府公共服务提供的绩效评估过程中，拓宽基层民众参与公共服务提供绩效评估的有效渠道与机制，杜绝基层政府在公共服务提供过程中的不作为和乱作为行为，保障公共服务的有效供给，从而增强基层政府的资信信用。

[1]蒋云根.提升基层政府公共服务供给能力的路径思考[J].甘肃行政学院学报，2008，（3）.

[2]王峰虎，方丽娟.基层政府公共服务能力分析及提升对策[J].西安交通大学学报，2008，（6）.

[3]熊光富.基层政府公信力评价指标初探[J]新西部，2009，（18）.

[4]张瑶琼.公共服务提供与政府公信力关系的实证研究——基于浙江省的实证研究[D].杭州：浙江大学硕士学位论文，2010.

[5]张燕.政府公信力视角下的地方政府公共服务研究[D].贵阳：贵州财经大学硕士学位论文，2013.

[6][美]乔治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M].张成福，等.北京：中国人民大学出版社，2003.

[7]陈永国，钟杨.公共服务、政府管理对政府公信力的影响——中国城市政府公信力问题的调查研究[J].上海交通大学学报，2012，（3）.

[8]蔡红英.中国地方政府间财政关系研究[M].北京：中国财政经济出版社，2007.

[9]张武强，汪雷，王蕙.基层政府公共服务能力：影响因素及对策分析[J].江西社会科学，2009，（5）.

[10]薄贵利.论研究制定服务型政府建设的战略规划[J].中国行政管理，2011，（5）.

[10]张开云，张兴涛，李倩.地方政府公共服务供给能力：影响因素与实现路径[J].中国行政管理，2010，（1）.

[12]沈荣华.提高政府公共服务能力的思路选择[J].管理，2004，（1）.