职务犯罪“风险立案”机制研究

张丽霞

（中南财经政法大学刑事司法学院，湖北武汉430073）

职务犯罪“风险立案”机制研究

张丽霞

（中南财经政法大学刑事司法学院，湖北武汉430073）

职务犯罪是一种严重的犯罪，它不仅侵害国家的管理职能，影响正常的工作秩序，而且严重破坏党纪国法，损害政府形象、司法权威和公众利益。随着职务犯罪态势高发，手段日趋智能化，案件不确定因素越来越多，稳扎稳打、波澜不惊的传统追诉思维方式已不能适应新时期侦查工作的发展。引进“风险立案”机制，对初查线索进行评估，当出现立案不确定、不立案又存在明显可以预见的危害时，经风险评估确定风险等级而作出“风险立案”的决策，以解决检察机关在办理职务犯罪案件时立案难、突破难等问题。

职务犯罪；风险立案；风险评估

《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）第一百一十条规定：人民法院、人民检察院或者公安机关对于报案、控告、举报和自首的材料，应当按照管辖范围，迅速进行审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任的时候，应当立案；认为没有犯罪事实，或者犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任的时候，不予立案。可见，立案条件包括“认为有犯罪事实”“具有管辖权”“应当追究刑事责任”三个条件。但在实践中，该立案条件呈现出多处瓶颈，使案件办理不断出现卡壳。检察机关对职务犯罪的立案要求把握得比较严格，立案时的材料甚至与提起公诉的标准相当，从立案时就要求能够诉得出，判得下，不符合刑事侦查规律，也不符合刑事诉讼原理。［1］所以，针对职务犯罪新的追诉要求，适时对现有立案机制进行改革尤为重要。

一、“风险立案”机制的概念和内涵

在职务犯罪办案实务中，初查后关于立案与否的决定主要有以下四种情况：第一，认为有犯罪事实需要追究刑事责任的，提请批准立案侦查，制作《提请立案报告》；第二，认为没有犯罪事实，事实或证据不符合立案条件或者具有《刑事诉讼法》第十五条规定情形之一的，提请批准不立案；第三，犯罪嫌疑人不能确定，但是必须通过侦查措施取证，证据可能发生变化或者灭失，犯罪造成的危害后果可能进一步扩大的情形提请以事立案；第四，初查中，由于各种障碍的限制，一时难以查明犯罪事实，但有再查的可能线索，中止初查，中止初查情况消失后再恢复初查。可见，在实践中，根据工作需要，传统的立案条件已有所改变和创新。主要是“以事立案”机制的引入，对事不对人，使侦查工作及时进入侦查程序，有利于侦查人员依法采取侦查措施获取证据，查明案情，防止证据灭失和制止犯罪危害进一步扩大，对推动职务犯罪侦查工作的开展具有十分积极的意义。［2］但在应对更加深入打击职务犯罪时，“以事立案”仍显乏力，如上述初查后第四种情况，明知有再查的可能性，但因种种原因不得不中止初查，期间导致的职务犯罪黑数也是不胜枚举。我们应该在“以事立案”的成功实践中大胆创新再前进一步，探求顺应时代的立案新机制——“风险立案”。

“风险立案”是在涉案嫌疑人未到案或未供述犯罪事实，但初查线索可指明初查对象身份与造成后果之间存在必要关联性且有其他证据使侦查人员和决策者能够充分确认有犯罪嫌疑事实的存在；对被调查对象要不要立案，敢不敢立案及其产生的后果的不确定，不立案有明显放纵潜在犯罪之虞，且不利于证据的收集调取，为进一步查明案情，合法运用侦查方法而进行风险评估后决策，先行立案并采取有关强制措施的办案机制，是一种新的立案模式。对比传统立案机制对人对事和“以事立案”对事不对人而言，“风险立案”是在一种不确定的基础上，既不着重对人也不完全强调对事。从实质上分析，“风险立案”是在一种不确定的模糊状态下的风险决策。它包含两种情形：其一，侦查办案过程中，在涉案人未到案或未供述犯罪事实，但有其他证据证明其有犯罪嫌疑的情况下，根据风险评估涉案人与危害后果的因果关系予以“风险立案”；其二，对被调查对象要不要立案，敢不敢立案及其所产生的的后果的不确定性进行风险评估，得出风险比及时进行立案。

综上，“风险立案”机制是一种对上面所论述的初查后第三和第四种情形的综合解决方案，在不能确定具体犯罪嫌疑人时，可在线索证据的收集分析基础上，评估涉案嫌疑人与危害后果的因果关系强弱，为进一步锁定犯罪嫌疑人、查明案情及时立案。除此之外，在犯罪嫌疑人可以确定的情况下，要不要立案、敢不敢立案也存在风险和挑战，在已有证据线索的指向下，集体评估决策及时立案。很多学者可能会以“疑罪从无”“无罪推定”原则否定“风险立案”的价值，其实是没有法律依据的。首先“风险立案”提前进入侦查程序只是追究刑事责任的需要，而非刑事审判的唯一根据；其次，“风险立案”只是启动刑事诉讼程序，大量的犯罪事实和证据需要通过侦查来获取，主张疑案不立不利于职务犯罪的侦查；最后，对某人涉嫌某罪进行立案，只是表明涉嫌某项犯罪而已，并不是认定其构成犯罪，所以和“无罪推定”“疑罪从无”毫无关系，是刑事诉讼程序客观规律的体现以及刑事案件追诉的正当需求。［3］

二、职务犯罪“风险立案”确立的必要性

职务犯罪调查线索隐蔽、证据收集困难、种类单一、行为人反侦查能力强、关系网复杂等特点在现有立案机制下出现不破不立、先破后立等各种违法现象。“风险立案”改变过去的立案模式，通过线索评估、风险划分、理性决策予以立案，试图改善当前职务犯罪立案工作中的弊端。这种新的立案模式，对于在新的社会条件和执法条件下开展职务犯罪追诉工作十分必要。

（一）“风险立案”是职务犯罪追诉工作适应反腐败斗争新形势的客观要求

党的十八大报告指出：“反腐倡廉必须常抓不懈，拒腐防变必须警钟长鸣，要始终保持惩治腐败高压态势，坚决查处大案要案，着力解决发生在人民群众身边的腐败问题。报道称，2015年全国共立案33万件，处分33.6万人，涉嫌犯罪移送司法机关处理1.4万人。涉嫌违纪的中管干部已结案处理和正在立案审查的90人，其中涉嫌犯罪移送司法机关处理42人。［4］习近平总书记2016年1月12日在十八届中央纪委六次全会上发表重要讲话：“3年来，我们着力解决管党治党失之于宽、失之于松、失之于软的问题，使不敢腐的震慑作用充分发挥，不能腐、不想腐的效应初步显现，反腐败斗争压倒性态势正在形成。”在国家治理腐败的新形势下，如果不能及时转变追诉理念，仍然坚持传统的办案模式和侦查思路，势必会放纵犯罪，阻碍侦查职能的发挥。因此，从过去的运动反腐模式、权力反腐模式、制度反腐模式、体系反腐模式过渡到新形势下的“司法反腐模式”是国家治理反腐的必然路径选择，而司法反腐有赖于科学的诉讼制度，科学的诉讼制度起始于有效的立案机制。“风险立案”应运而出，是检察机关适应反腐新的高压态势，提高办案能力，及时合理采取侦查措施，长久持效侦查职务犯罪的客观要求，是面对职务高、地位高、智商高、抗审意识强、抗审能力强、极具警戒性的职务犯罪主体的一种切中要害的打击。

（二）“风险立案”是职务犯罪之犯罪场控制的必然选择

犯罪场由潜在犯罪人和犯罪背景条件两大部分组成，犯罪背景条件包括时间因素、空间因素、被侵害对象因素和社会控制疏漏因素等。［5］这些要素通过一定结构组合，相互作用，结合成相对稳定的体系，成为具有特定功能的犯罪场系统。犯罪场是以犯罪行为人为视角，因其结构特性促使潜在犯罪人把犯罪动机实现为犯罪行为，对犯罪的控制和侦查就是对犯罪场的控制和侦查。理清职务犯罪的犯罪场结构特点，及时采取有效的诉讼程序介入调查瓦解职务犯罪的犯罪场结构是职务犯罪查办的重要任务。

1.潜在犯罪人主体性特点体现了“风险立案”的追责相当性。职务犯罪的犯罪场中，潜在犯罪人有别于一般刑事犯罪主体。首先，职务犯罪行为人职务本身给其创造的价值从生存而言可以说是处世无忧，不存在因为可能被酌情裁量的不可抗力因素，其实施犯罪多以贪利动机为主导。其次，职务犯罪行为人具备一定权力、资源调配能力。从其权力本身而言，如果其利用职务之便实施犯罪行为，不仅推翻自己原来的职责，而且给国家、社会、人民造成严重的危害，此所谓实权重害。最后，职务犯罪人具有相应学历背景、文化知识储备和心理认知能力，其对自身义务、犯罪危害性和国家法律都有相当的了解，但最终利用职务实施犯罪行为获取非法利益可推定其心理认知为侥幸心理，可视为自我让渡一般“犯罪嫌疑人”所有的人权保障权利。所以说“风险立案”放宽立案标准并没有打击面过大之虞，实质上使侦查工作更客观，更有针对性。

2.职务犯罪的犯罪场背景条件决定了“风险立案”的正当性。犯罪场的背景条件包括时间因素、空间因素、被侵害对象因素和社会控制疏漏因素等。

（1）时间因素。职务犯罪因大多数是预谋犯罪而呈现持续时间长特性。它并不同于一般刑事犯罪，比如性犯罪集中在6、7、8月，扒窃一般在白天，职务犯罪在任何时间都可进行。

（2）空间因素。职务犯罪没有明显的犯罪现场，不像某些刑事犯罪集中发生在车站、码头、城际交界处等特点十分明显的地方。在职务犯罪中，除部分刑讯逼供、虐待被监管人员、玩忽职守、私放在押人员等有明显的犯罪现场外，多发性的经济型职务犯罪、徇私舞弊等大多数职务犯罪极少会留下有勘验价值的现场。［6］因此，职务犯罪线索来源隐蔽，一般初查调查手段难以获取有力证据，特别是职务犯罪主体反侦查能力较强，能及时毁灭证据，隔断与案件的联系，进一步加剧了侦查人员调查取证的难度。

（3）被侵害对象因素。从职务犯罪的侵害对象而言，无一般意义的受害人。刑事被害人是指其合法权益或权利直接遭受犯罪行为人侵害的公民、单位和国家。在职务犯罪中并没有具体的自然人来承担犯罪行为带来的危害，职务犯罪的侵害对象主要为职责的清廉制度和宏观层面上国家、社会、公民的利益。如此，使侦查工作的启动和进行缺少有力的线索、材料甚至是证据的来源和支撑。

（4）社会控制疏漏因素。在任何社会里，既有促发犯罪产生的致罪因素，又有维持社会结构稳定、强化和协调社会运行机制的免罪系统。社会控制疏漏因素是职务犯罪的犯罪场中功能最强大的一个因素，主要表现在：其一，国家机关、国有企业、公司、事业单位、团体内部管理制度不严，虽有规章但没有严格执行，给潜在犯罪人制造犯罪条件；其二，法制不完善，主要表现在立案标准规定不科学。如《刑事诉讼法》对立案条件的规定：有管辖权，认为有犯罪事实，需要负刑事责任。管辖权没有异议，但就犯罪事实和需要负刑事责任两个条件却存有疑虑。“认为有犯罪事实”中的“认为”带有主观色彩，而“犯罪事实”却是客观事实。认为的标准能被确认为犯罪事实，必然是以行为符合犯罪构成为前提的。犯罪事实是一种围绕着刑法所规定的犯罪构成的诸多要素高度整合的综合体。在立案过程当中要求对案件认识必须达到其符合犯罪构成确定存在犯罪事实，不仅颠倒了刑事诉讼法的程序设置，亦不符合人的认识过程，同时违背无罪推定原则。根据《刑事诉讼法》第12条①《刑事诉讼法》第12条：未经人民法院依法判决，对任何人都不得确定有罪，只有法院才有权认定犯罪。的规定，某一行为是否犯罪，裁决权在法院，并且仅当法院通过刑事审判认定某案件为有罪案件时，该案与定罪量刑有关的事实要素方可转化为犯罪事实。所以说，不科学以及壁垒高筑现行立案机制是妨碍职务犯罪查办的最大阻力。

（三）“风险立案”是响应《刑法修正案九》关于贪污犯罪新规定的最佳选择

《刑法修正案九》将刑法第三百八十三条修改为：“对犯贪污罪的，根据情节轻重，分别依照下列规定处罚：贪污数额较大或者有其他较重情节的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金。贪污数额巨大或者有其他严重情节的，处三年以上十年以下有期徒刑，并处罚金或者没收财产。贪污数额特别巨大或者有其他特别严重情节的，处十年以上有期徒刑或者无期徒刑，并处罚金或者没收财产；数额特别巨大，并使国家和人民利益遭受特别重大损失的，处无期徒刑或者死刑，并处没收财产。”可见，修正案草案将现行刑法对贪污受贿犯罪的定罪量刑标准具体数额的规定改为视情况而定。

取消特定数额的限制相对来说给立案带来了新的挑战，侦查人员经过初查掌握一定证据以后，面对已查办的贪污数额视情况而定予以立案与否具有一定的风险。“视情况而定”是放之四海而皆准的原则，但正确把握需要大量的信息佐证。于立案而言，则需要对贪污数额进行评估，该评估考量因素包括当地经济发展水平、涉案人工资水平、涉案人所在单位管理制度缺漏等其他相关因素。在“视情况而定”本身具有风险的标准下，必须有相匹配的立案机制在一个模糊的界限内达到契合，方可使刑法和刑事诉讼完美连接。

三、“风险立案”机制实践操作

“风险立案”机制的实践操作主要包括“风险立案”评估组织、评估内容、评估等级、评估程序等内容。

（一）“风险立案”机制的组织机构

“风险立案”遵循“谁承办、谁评估、谁决策”的原则，由检察机关侦查部门全程负责。这只是一个比较笼统的提法，“风险立案”机制作为一个独立的立案模式，原则上应该有一个独立的组织机构。检察机关侦查部门应设立案件不予立案和立案的风险评估委员会，由检察机关检察长、侦查部门负责人、案件承办人、人民监督员等组成，负责对职务犯罪案件立案中出现的不确定性导向进行评估。［7］立案中出现的不确定性，是指向不予立案还是应予立案，如果偏向不予立案那就实事求是不予立案，如果偏向立案但又因其本身不确定性及不予立案存在无法挽回的损失，通过评估风险比控制在一定范围内则予以“风险立案”。

（二）“风险立案”评估的主要内容

“风险立案”评估委员会必须在决策立案前科学严谨地对初查材料、线索、证据进行评估。集中表现在对拟作出不立案或者撤案决定带来风险或者危害性的评估，建立职务犯罪案件线索的评估和论证机制。着重于评估内容的准确性，评估线索来源的可靠性，评估举报主体的真实性，评估举报方式的价值性，以此来判断信息的真实性。具体的评估内容主要包括：

1.初查的证据是否客观、全面、扎实，是否能顺利开展下一步的侦查工作，或者是否给侦查工作带来不良的影响。

2.案件当事人的基本情况，举报人与涉案当事人的关系。

3.“风险立案”的条件和标准是否把握准确，是否存在应该立案而未立案，不立案将会带来哪些不同等级的危害。如初查对象是否会趁机潜逃、自杀、串供、毁灭证据，不立案是否会引来大范围的舆论导向、引发新的矛盾，是否会引发涉检涉诉信访等。［8］

4.立案的时机是否成熟，是否应该提前介入侦查，是否有利于深挖犯罪，是否有利于追赃挽回损失。

5.不立案是否会影响司法公信力甚至损害党和政府形象。

6.一些涉足行业型、系统型、复杂性的经济职务犯罪案件不立案是否会影响经济稳定、社会稳定。

7.其他可能引发风险的情况或原因信息。

（三）“风险立案”的评估等级和决策

“风险立案”的不确定性需要权衡不予立案和立案的利弊，建立“风险立案”导向指标，可以按照风险等级划分进行综合评估和决策，即“风险立案”前对于存在立案的不确定性而引发涉检上访、群体性事件、个人极端行为以及社会舆论负面评价等风险隐患进行评估，依据现实可能的危害程度、性质和影响，拟定风险等级和应对决策。

1.一级风险。指在决定职务犯罪案件是否立案存在不确定的时候，案件影响巨大，社会关注度高，案件处于敏感时期，极有可能出现突发性事件，［9］不予立案可能会导致犯罪嫌疑人为了掩盖犯罪事实守住犯罪所得畏罪自杀的极端个人行为，或者会引起群众集体上访影响社会稳定，严重阻碍侦查机关办案，而初查所得证据倒向犯罪嫌疑人与所涉犯罪事实存在关联性，立案风险比控制在10%以内。对此，应立即作出“风险立案”决策，控制犯罪嫌疑人。

2.二级风险。案件具有较大复杂性，所涉社会关系庞杂，集中在行业性、系统型、复杂性经济及职务犯罪，在一定地区范围之内有重大影响，引起社会舆论和媒体关注以及可能出现涉案当事人采取暴力方式妨害司法公务，［10］潜逃、串供、毁证，导致职务犯罪侦查工作进入瓶颈阶段，使侦查工作停滞不前错失打击犯罪的有利时机。对此，应作出“风险立案”决策，提前进入侦查程序，合法运用侦查措施进行及时调查搜集证据。

3.三级风险。案件具有一般复杂性，影响仅限于案件本身所涉当事人，从初查线索评估角度而言，指明初查对象身份与造成后果之间存在必要关联性且有其他证据使侦查人员和决策者能够充分确认有犯罪嫌疑事实的存在，不立案有明显放纵潜在犯罪之虞，且不利于证据的搜索调取。对此，为进一步查清案情，合法运用侦查方法而进行风险评估后决策，先行立案并采取有关强制措施。

4.四级风险。案件线索评估符合一般刑事案件立案争议，涉案被害人对案件处理有争议，因初查方法的限制导致证据不充分，证明力不强，不能确定性指向犯罪嫌疑人。四级风险的评估结果无法作出决策，应不予立案，等待新的线索和证据的发现。

5.其他风险。从事物发展的一般规律而言，除了着眼于立案还是不立案之外，案件查办过程中还存在其他风险，如时间上的风险，侦查人员业务素质是否与“犯罪嫌疑人犯罪手段”匹配的风险，初查过程中情报采集不力风险等。

综上，职务犯罪案件“风险评估”等级决策主要是：其一，对案件初查线索进行评估，基于案件线索的社会背景因素（是否存在影响社会稳定的可能性）、办案阻力因素（是否存在影响办案的各方阻力和阻力大小）、线索程度因素（对立案不立案的导向指标）；其二，对涉案对象的评估，主要包括其可能存在的人身安全风险和对其他人人身安全的威胁风险；其三，对案件突破成败的评估，即予以“风险立案”是否可能导致案件侦查失败的风险，由于职务犯罪的特殊性，特别是一些关联性广而强的案件涉及多机关多单位。因此，“风险立案”后进入诉讼程序带来的政治效果、社会效果、法律效果都需要统一进行评估，而且需要对侦查思路、计划、方向进行科学性预设，不能蛮干硬上。

（四）“风险立案”机制的工作程序

“风险立案”评估实行一案一评估，承办人在办理职务犯罪初查和立案前，应当根据案情和现有证据材料，对不立案可能存在的风险进行评估，根据有关规定划分风险等级，提出评估意见，填写《风险立案评估登记表》，及时提交部门负责人审核，并可根据案情的发展和证据的加强适时调整风险等级，采取有效性侦查措施。

1.检察机关职务犯罪侦查部门向线索提供者了解与案件有关的具体问题，重点了解线索来源。秘密调查、搜集证据、初查终结后，相关材料应当立卷归档，初查人员提交线索档案。

2.风险评估委员会针对初查所获证据和案件具体情况，按照上述评估标准进行风险评估，案件承办人员根据评估结果告知评估意见，包括证据证明力、犯罪嫌疑人指向确定性、不予立案的危害以及风险立案的合理性确定风险等级并填写《风险立案评估登记表》。一、二级风险提交检察委员会审批，三级风险提交检察长审批，四、五级风险由检察机关侦查部门负责人审批。

3.《风险立案评估登记表》经相关负责人审批后启动“风险立案”，进入侦查程序，或者作出“不予立案”决定。因为“风险立案”的特殊性，可优先考虑秘密侦查、技术侦查等特殊侦查措施。

总而言之，一个富有生命力和实践操作可行性的机制必须有一套完备的自行一体的体系，以保证这个机制得以运转和产生效力。“风险立案”机制的构成要素除了组织机构、评估内容、风险评估等级、工作程序外，还包括责任分配和立案监督问题，与一般立案没有差别，故在此不作赘述。

［1］［3］倪泽仁.贪污贿赂犯罪检察实务疑难问题解析［M］.北京：中国检察出版社，2009.

［2］［8］何旭光.职务犯罪侦查流程与规范［M］.北京：中国检察出版社，2015.

［4］境外媒体：中国反腐将保持高压态势范围变宽要求严格［N］.参考消息，2016-01-17.

［5］储槐植.犯罪场［M］.重庆：重庆出版社，1996.

［6］任惠华.职务犯罪侦查指引［M］.北京：中国检察出版社，2015.

［7］耿红.检察机关案件风险评估机制的合力构建［J］.人民检察，2008（6）.

［9］陈秋华，雍志航，肖世杰.检察机关构建反贪工作风险评估预警机制探析［J］.湖南行政学院学报，2012（2）.

［10］陈建雄，陈茜.试论反贪办案风险评估机制的科学构建［J］.法制与社会，2012（6）.

【责任编校：边草】

Build"Risk Filing"Mechanism in Duty Crimes Investigators

Zhang Lixia
（Zhongnan University of Economics and Law，Wuhan 430073，China）

Duty crime is a serious crime.It is not only against the management functions of the state，affecting the normal work order to the state，but also causing great harm to the citizens'personal and property and serious damage to the party discipline，damaging the image of the government，the judicial authority and the public interest.With the high incidence of crime situation，more and more intelligent crime means，more and more cases of uncertainty，the steady and traditional way of thinking placid prosecution cannot meet the development of the new era of investigation any more.So we should introduce new mechanism of"Risk filing"to assess the preliminary investigation clues.While there is uncertainty filing，or there are no significant hazards can be expected，we can make a"risk filing"the decision after risk assessment by risk assessment，in order to solve the problems of the procuratorial organs in handling duty crime cases，such as filing difficult and difficult to break through.

Duty Crimes；Risk Filing；Risk Assessment

D631.2

A

1673―2391（2016）05―0093―05

2016-02-21

张丽霞（1991—）女，江西上饶人，中南财经政法大学侦查学专业2014级硕士研究生。

2015年中南财经政法大学研究生创新教育计划项目“职务犯罪案件风险立案评估机制研究”（2015S0710）。