香港式社区警务:基于油麻地果栏的研究

马振华，陈咏伦，著;吴 真，译

香港式社区警务:基于油麻地果栏的研究

马振华，陈咏伦，著;吴 真，译①

本文的研究对象是人口稠密的香港市区中的传统水果批发市场的警务活动。基于人种志和历史学的调查，我们概述了支配市场内警察权自由裁量约定的政治安排。历史上形成的制度维持了非正式的境况，以此对抗各种变革的压力。我们发现，香港当前警务制度的主要特征是民主思潮下的社区警务和香港行政中的一些特定因素相结合。上述特征导致秩序维护是香港式社区警务的总体特征。

香港式社区警务;警察自由裁量权;秩序维护;油麻地果栏

一、油麻地果栏的功能和历史

香港人喜欢水果，政府估计香港每天消费的水果超过1500吨。②AFCD(Agriculture，Fisheries and Conservation Department)．(2013)．“Wholesale and consumption of fresh food．”Agriculture，Fisheries and Conservation Department．05 June 2013．Web．09 July 2013．分销这些易腐败的商品是一项大买卖，几乎全部通过两个批发市场:位于香港岛的西区副食品批发市场和九龙的油麻地果栏。③AFCD(Agriculture，Fisheries and Conservation Department)．(2011)．“Wholesale food＆fish markets along Victoria Harbor．”Harborfront Commission Meeting 18 July 2011．Web．10 July 2013．虽然二者是功能相当的水果批发市场，但是其组织具有不同之处。西区副食品批发市场是新建的，由政府建设和管理，每年水果批发销售额十亿港币。油麻地果栏与之相反，是一个凌乱、拥挤、历史悠久、由传统商人协会管理的机构。令人瞩目的是，以传统方式运营的油麻地果栏批发销售的水果数量是政府市场的两倍。

如果市场的效率是警务质量的指标，那么油麻地确实可以表征香港警务的某些方面。本文中，我们利用历史和人类学调查来描述油麻地果栏是如何组织有序和维持治安的。④本文依据的调查开展在2009年到2013年间。包括相关新闻和政府档案的回顾，在油麻地果栏十个月的参与观察，与包含警察、区议员、市场摊贩和邻近住户在内的三十名被调查者的深入访谈。更加具体地说，我们认为油麻地果栏所采取的特色的警务作为一种典型的“社区警务”方式与香港后殖民地的政治传承相关。

渔农自然护理署于1991年建立西区副食品批发市场。⑤Speece，M．(1994)．Wholesale markets for fresh fruits and vegetables in Hong Kong．Bethesda:USAID Regional Agribusiness Project．Technical Report No．4．市场一直在该部门的支持下经营，尽管日常管理已经外包给私人公司。市场位于靠近维多利亚港的一片填海地上，它有着巨大的货栈和自己的直通港岛高速公路的码头、充足的车位、宽敞的道路，但其周边围着的安全栅栏限制了“有兴趣逛市场”的人们的访问。市场入口的私人保安对每个来访者的身份信息进行记录。

这个综合市场专门从事批发，包括蔬菜、鱼、蛋和水果的不同销售区域。每个货栈都有高高的天花板和中央冷库。水果货栈有133个不同摊位，铺位面积从36到200多平方米不等。大部分商贩是家族生意，已经传到摊主的子孙辈手上。最早的摊主都是因为地铁建设从港岛中环地区搬迁而来。简而言之，西区副食品市场是功能完备、秩序良好的商业市场代表。

与西区副食品市场相反，油麻地果栏是其鲜明的对照。它的核心设施是一个建于1913年的迷宫般复杂的砖石建筑群。果栏在公众心目中的形象是一个传统文化聚集地，作为果栏管理者的九龙果菜同业商会(KFVMA，下文简称为“商会”)积极培育这一形象。果栏在2009年被官方评定为二级历史建筑。九龙果菜同业商会举办公开的中国功夫和舞狮表演，将果栏定位为类似玉器市场、庙街那样的著名旅游景点。

尽管以一种传统形象示人，油麻地果栏还是控制着香港水果批发业务的最大份额(超过70%)，是西区副食品批发市场营业额的两倍以上。因此，即便油麻地果栏的经营中确实具备传统方式的某些特征，但并未损害现代商业中的效率。我们认为这些传统元素实际上保障了油麻地果栏的功能秩序。更重要的是，油麻地果栏整体反映了香港式警务所独有的历史特征。

最能具体反映油麻地果栏历史属性的是其地理位置。它仍旧占据着19世纪初发端时作为村前商栈的位置。自那时至今，周围的环境已经完全改变了:填海让港口移到了数公里之外;房地产发展让果栏周围都建起了摩天大楼。从空中鸟瞰，果栏的核心设施仿佛是一个落伍的大坑，那些占着价值几十亿港元地皮的一两层砖瓦房被摩天大楼的丛林团团围住。①Ming Pao News．(1999)．Fushi Shichang‘Jian’Zu 30 Nian Gengshu Shiyi．doc．19990427．这种土地使用的反差在20世纪60年代成为了一个政治问题，当时港英政府开始动迁香港食品批发商，将他们安置到一个政府专门建造的地方。长沙湾市场(一个与西区副食品批发市场很相似的综合市场)于1965年开始修建，用于动迁油麻地的食品批发商。②Speece，M．(1994)．Wholesale markets for fresh fruits and vegetables in Hong Kong．Bethesda:USAID Regional Agribusiness Project．Technical Report No．4．鱼禽蔬菜摊贩最终都被动迁到了长沙湾市场。水果摊贩则竭尽全力抵制将他们的业务搬迁出油麻地，结果他们被作为九龙曾经的食品集散中心唯一的经营者留下来。

水果批发商们之所以能保住他们的地盘，部分要归功于商会。商会最初是在1927年由一群在油麻地卖水果的东莞籍商人组建的。该协会的成员说，商会的成立，是出于保证安全的需要。东莞籍商人依托传统的老乡会安排生意，并共同对付20世纪初香港经济领域中的掠夺者。自成立至今的八十多年间，商会的活动已发生了改变。它现在不仅管理市场的经营，而且开展旨在提升果栏利益的颇具影响的公共宣传活动，它是组成“批发及零售功能界别”③功能界别是香港特别行政区代表社会各个职业而在特定公职选举中拥有投票权的分类，译者注。的99个团体之一，在立法会代表着商人们的利益。

二、油麻地的问题和警务:三大问题和五个方面

与西区副食品市场被安放在安全栅栏中形成对比，油麻地果栏则是杂乱无序。后者以一幢老旧市场建筑为中心，但许多商贩的临街铺面都摆到了房子外面，市场实际上毫无组织地摊放在临近街坊的大街小巷中。香港是全球人口最密集的地区之一，这里又是全香港人口最密集的街区。考虑到土地的压力，九龙果菜同业商会能够继续保有这么多的公共空间是一项非凡成就。商会向各级机构表达政治意愿，从市场日常管理(如装卸水果卡车)到反对动迁安置的各种政治和经济压力。要理解油麻地的警务，必须要理解油麻地果栏在社会环境中的政治结构定位。油麻地果栏在夜间经营，大约晚上9、10点钟的时候，进口商开始送来成卡车的水果。水果卸下车后被放在市场的货摊、人行道和街上。半夜时分，绝大部分的周边街道和所有人行道上的空地都耸立着一堆堆的水果箱。到了凌晨1、2点完成送货时，果栏周边的所有道路，包括连接东九龙到西九龙的主干道都被水果托盘挤满，仅剩一条车道(严格来说这样是违法的)。此时，买家和批发商会来仔细查验货物并谈判交易，交易后会将水果搬离道路，送到食品杂货店、餐馆、宾馆或任何零售的地方。当这些交易结束后，搬运工会将货物送到买家指定之处。这些街道将在早上6、7点，早高峰开始之前被清理干净。

从上述内容可以发现，果栏的日常经营会产生警务问题。这些问题可以被归为三大类:①Lee，L．T．(2009)．Transforming landscape:Yau Ma Tei wholesale fruit market．M．L．A．Thesis，Hong Kong:The University of Hong Kong．

(1)阻塞交通。装卸水果箱占据了大部分的周边街道，导致每晚数小时的严重交通阻塞，窝达老道的主路尤为严重。

(2)卫生问题。水果的搬运生成许多易腐垃圾，导致果栏内和周边街区的卫生问题。

(3)噪音。果栏的营业制造了相当大的噪音，引起周边想要休息的居民的不满。

以问题为导向的社区警务的一个基本点就是很少有问题是全面的、普遍性的。个别居民依据其个人感受报警，要求警察处理。在解决这些问题时，警察要坦诚地参与其中，尽可能地与不同的利益相关者对话。②Goldstein，H．(1979)．Improving policing:a problem oriented approach．Crime＆Delinquency，25，236－258．本文的人种志调查发现，三类不同的社会群体对上述问题的处理存在不同看法。这三类社会群体是:(1)当地年轻住户;(2)当地老年住户;(3)果栏市场里的工作者。在警察机关中地位不同的警察，与这三类群体的关系也有所不同。这也为一线巡警和管理层的警官提供了处理果栏问题的优势。下面我们将讨论这三个不同群体如何看待果栏日常经营中所涉及的问题。

对果栏最猛烈的批评主要来自年轻人和社会地位上升的新居民(尤其是那些买了此区域昂贵在建公寓的人)，他们认为果栏是滋扰和麻烦的生产者。在访谈中，他们经常讲述违章装卸水果造成的不便，阻塞交通以及公共卫生问题。他们对市场没有任何好感，希望果栏能搬迁。例如，有一对两年前刚搬进高档的“窝八”(小区名)的新婚夫妻强烈赞成政府搬迁市场的倡议，原因是重新开发这一地块将最终提升他们公寓的房价。

相比这些人关注聚焦地产发展，老人和长期居住在此的人倾向于在“社区”本身投资。他们将市场作为一个集体记忆，并视其为识别街坊身份的要素。这些人谈到果栏时的一般反应是“如果我们没了果栏，这就不能再算是油麻地了”。他们列举了其他证据来证明果栏是他们生活中的重要元素。例如，有一位住在靠近果栏的老屋中的老人对我们说，他捡拾遗弃在街上的空水果盒后卖给废品站。他解释因为自己依靠拾废品谋生，所以果栏对他而言非常重要。

老年居民可与在果栏市场里工作的第三类人划归到同一个群体里。这些人将交通、污垢、噪音看作他们生存的环境，而不是当作要被解决的问题。市场中最多的劳动者是搬运工，有上千人被雇佣来装卸卡车上的货物。他们被按日或按件给报酬，工资一般每月9000港币左右。③Zhao，S．(2013)．“One hundred years of solid fruit．”Time out Hong Kong．N．p．，7 May 2013，accessed at http://www．timeout．com．hk/big－smog/features/58341/one－hundred－years－of－solid－fruit．html．这些人大都身形粗壮，身体健康，并强烈忠诚于他们的雇主。

他们的雇主——批发商行的老板——是这个组织中的资产阶级精英，也是果栏经营中的关键组织要素。根据九龙果菜同业商会的粗略计算，其会员中有250个独立批发商。作为这些商行的代言人，商会同意市场为香港社会带来价值的说法。这些价值包括抽象的文化遗产(在商会支持并帮助下市场在2009年被官方确定为历史建筑)和为香港食物提供水果的多功能服务。商会副理事长、交际组主任张先生在接受《南华早报》采访时说，“如果没有我们，你家附近的路边摊和本地水果零售店可能都不存在了”①SCMP(South China Morning Post)．(19 May 2012)．“Traders who keep the juices flowing”．，“是我们让水果供应免于垄断……没有我们，你们的水果会变得很贵”。②SCMP(South China Morning Post)．(28 November 2011)．“Fruit of labour fading away in Yau Ma Tei”．

商会同时参与到香港各级政府的政治中，像下面将提到的、类似建立社区组织来与警察管理层联系沟通的事，既包括通过地方政府组织正式社区警务协会的做法，又包括其他的如组织新年招待宴会这样非正式的传统做法。香港警务处(HKPF)一直保持独立于任何利益相关群体，与任何警察机关一样，其首要目标是维护社会秩序。这就导致了警署长官的目标与那些想保持现状的利益群体的目标取向相似。商会强烈支持和保护油麻地的现有秩序，这个利益取向必然为地方警务所共同认可。

商会这种有利的策略一致，使那些每天被唤来处置交通和噪音投诉的普通巡警有点难做。坦白地说，为确保市场的存续，当地居民必须忍受一定量的妨害，这是一个潜规则。警察和商贩也都明白市场在半夜里占用道路、制造噪音，严格来说都不合法。但大家就这一认识达成了默契，只要市场商贩在早高峰来临前将马路恢复有序的状态，警察不会过于严格执法，以防市场无法运转。

这种执法模式多年来已经成为解决轻微冲突和投诉的底线。解决这些问题的技巧依赖于在当地商贩和普通巡警间建立的沟通渠道。沟通是保障市场日常运转的首要资源。有一个警察在评论中清楚地阐述了这种法外力量:“是的，我们理论上能够适用(法律)，但实践中我们很少这样做，这是因为如果我们严格执行法律，我们会严重影响到商贩们的生计，这将不利于社会。”据这名巡警说，警察过于严苛的执法实际将影响保持当前现状的力量均衡。

这种说法有时会引起公众的不满。香港社会早期一直在致力于培养法治理念，③Man，S．W．，＆Wai，C．Y．(1998)．Whose rule of law?rethinking post－colonial legal culture in Hong Kong．Socio－Legal Studies，7(2)，147－169．像果栏现有的那种保持秩序的法外治理方式，在制度层面上是不可能被香港警方轻易承认的。地区统筹指挥中，警方管理层最大的压力就是维护公众心目中关于警察严格执法的形象。这些压力导致管理层的警察在访谈中的陈述高度一致，每个警署长官在访谈中所说的内容几乎都与其他长官所说的相同。这些严守纪律的专业人员表达的信息与官方高层一致。在一次访谈中，有个督察在回答他对于油麻地社区警务的看法时说道:“我怎么会有自己的看法?我的看法和我的领导一样。”另一个警方高层在采访中回答“果栏的社区警务实际如何运作”这个问题时，只是直接给了一本警务手册——《香港的社区警务:致力于社区》。④HKPF(Hong Kong Police Force)．(2009)．Community policing in Hong Kong:Engaging the community．Hong Kong: Hong Kong Police College．

诚如上文所述，一线警察更能提供自己的个人意见，并且会用工作中的轶事趣闻来佐证自己的观点。这些故事大多与不同社区成员建立和保持关系有关。即便他们抱怨处理市场里的问题有许多困难，他们并不怀疑自己的工作所维系的秩序是有利于市场继续经营的。一名一线警察说:

“一般来说，我们不会对果栏的日常经营采取行动……我在油麻地长大。多年以来，我都是从堆满水果箱的街道走过，完全不觉得有什么讨厌的。在我看来，一般油麻地的本地人并不会抱怨果栏的日常经营。我现在成为油麻地的巡警，如果我接到关于果栏日常经营的投诉，我基本上认为这个投诉人肯定不住在油麻地，否则他(她)就是个精神病。”

这就是普通警察的普遍看法。当新毕业的巡警被安排到油麻地，其他警察会专程帮助他们“了解”果栏。一位警察是这样描述的:

“一天晚上和一个刚毕业的巡警一起巡逻时，我突然发现他想要给一辆果栏的卡车开违章停放的罚单。我马上制止了他，并解释我们与果栏有一个良好的合作关系。因此，除非我们得到上级的明确指示，否则不会对果栏经营采取法律措施。之后，我需要花整个晚上让他知道果栏的价值……因为这个巡警从未在油麻地生活，也不了解果栏。正如你所知，刚毕业的新巡警常把他们自己当作打击违法行为的超级警察。”

综上，油麻地果栏日常一般需要处理三方面的警务:交通、卫生和噪音。如果要理解这三个方面的警务需求的产生以及满足上述需求的做法，需要考量五种不同观念或立场之间的互动。第一种是“亲‘发展观’”。年轻人或者新住户更相信搬迁果栏将提升地价，有助于经济发展;第二种是“怀旧宽容”。老人、本地老住户将果栏的鲜明特色(即便是烦人的特色)作为共同生活经历的来源，从而生成集体身份意识和共同社会资本;第三种是“市场需要”观。果栏摊主和雇工认为交通、噪音和水果垃圾不是问题，而是社会生产过程中不可避免的副产品。第四种是“默示宽容”。警方管理层处在这种最为矛盾的位置，他们认识到果栏的继续经营是现有周边经济的必要组成部分，但又在包含其他观点的政治利益争论中不能明确表明立场。第五种是“明示宽容”。巡警在冲突和矛盾的环境中花费大量时间来维持现有稳定状态。他们因此比上级警官更习惯于明确主张维护果栏继续经营中的“社区”普遍利益。

综上可见，在油麻地的警务需求中有多种观点或立场。那么，香港警方是否用了“社区警务”策略来有效满足这些多元需求呢?

三、香港的社区警务和地方治理

虽然“社区警务”的构成要素十分模糊，但其概念的基本精神与民主政治程序相一致。这种一致性来源于管理的多元化。上文提到的需要警察处置的情况，不同的利益相关者在警务问题上存在利益冲突，社区警务本质上关注的是公共秩序的认同，因为其会影响可以顺利执行的行为标准。①Thacher，D．(2001)．Policing is not a treatment:alternative to the medical model of police research．Journal of Research in Crime and Delinquency，38(4)，387－415．管理一个社区就是民主政府解决更为宏观的问题(如发展社会正义的公众意志)的缩影。

我们接下来将介绍上述多元观点如何被嵌入到一个更为广泛的政治形势中，以及这种社会镶嵌是如何在社区警务中影响警方行动的。我们想要展示的是:社区警务的民主精神和香港特区政府的一些特定元素间的复杂互动如何成为油麻地警务的特征。

在一般所认为的民主政府中，立法程序中会吸收包含普遍公众情感的法律和政策，并由行政权去执行这些法律，独立的司法权则负责解读这些法律。②Balbus，I．(2011)．Governing subjects．NY:Routledge．尽管中立的法官和行政部门的法治立场都很坚定，香港的政策形成的过程并不完全符合这些要求。简单地说，香港特区的政策制定的公众参与度并不够充分。公众意见当然通过选任的委员会传达，但这些委员会的角色仅限于咨询，政策制定的实际流程留给了成员均由精英选举产生的行政部门。③Holliday，I．，＆Hui，G．(2007)．Local，advisory and statutory bodies．In W．Lam，P．Lui，W．Wong，＆I．Holliday (Eds．)，Contemporary Hong Kong politics:Governance in the post－1997 Era(pp．97－112)．Hong Kong:Hong Kong University Press．

下文可分为三部分。第一部分聚焦英国殖民地到特区政府的转变，描述了维持油麻地果栏秩序的警务系统是如何在香港统治的宏观体系下形成的。第二部分描述了油麻地果栏附近的政治焦点问题，介绍果栏如何对抗众多的搬迁的政治压力从而保持现有的位置。第三部分转向更宏观的政治环境来考察具体到警务实践的治理结构。我们通过总结背景因素得出这一部分的结论，油麻地的特征可以被视作“香港式”特色社区警务的具体反映。

四、香港特区的地方治理

香港特别行政区被分为18个行政区域，每个都有他们自己的区域办公室①译者注:民政事务处。Cheng，Y．S．(2004)．The 2003 district council election in Hong Kong．Asian Survey，44(5)，734－754;Lo，S．H．(1999)．Democratization without decentralization:local government in Hong Kong．Journal of Contemporary China，8(21)，297－318．和区议会。这些区域办公室是负责协调执行香港民政事务总署发布的政策指令的执行机构，其主要治理机构是地区治理委员会。该委员会由参与本地管理的各政府部门的高级官员组成，包括警察、交通、劳工、教育、住房、福利、城市服务等等。委员会由民政事务专员主持工作，定期召开例会讨论和协调当地政策的执行。

与区域办公室的执行功能不同，区议会大部分功能是协商，它就针对政府事务的社区态度向区域办公室提出建议。油尖旺区议会(果栏所在的行政区域)由20个议员组成。17名是由当地选民选举，3名由特首任命。大部分分析人士认为，香港的区议会很少有实质权力，他们的主要功能是作为“行政吸纳政治”，这个由金耀基提出的术语指的是类似区议会的咨询机构在以“协商治理”标准处理公众意见时的角色。②Ming Pao News．(1999)．Fushi Shichang‘Jian’Zu 30 Nian Gengshu Shiyi．(accessed?)doc．19990427．

社区警务将区域内的警署长官与政府联结起来，由隶属于区域警署长官的“警察社区关系办公室”(PCRO)负责协调各部门的工作。③警务区的设置在地理上与区政府机构并不统一。例如，油尖旺区政府包括2个警务区，油尖和旺角。这个办公室跟与之相对应的区议会社区代表和其他被选中的类似“地区打击犯罪委员会”这样的咨询团体——他们负责传达社区在社区警务方面的呼声——共同磋商。就像香港警务处官方说明中表述的那样:“(政策的制定)是建立在各地区建议基础上的，依次考虑过地方警务的关注点与问题。这意味着在区域和部门层面与社区进行了商议，长官也据此与当地区议会和地区打击犯罪委员会在警务问题上进行了协作。”④HKPF(Hong Kong Police Force)．(2009)．Community policing in Hong Kong:Engaging the community．Hong Kong: Hong Kong Police College．

咨询提供的政治代议身份表明了民主的不足。如前所述，区议会缺乏制定政策的权力，他们仅仅向有权者提供参考意见(下面将更多提及警务政策制定)。而且，在警察和类似区议会这样的咨询主体间的社区警务安排，仍完全与香港特区权力向地区办公室转移的政策执行主要流程不一致。看起来，社区代表与警察合作的真正功能是促进香港特区既定目标的顺利执行。

现在的地方政府是自后殖民时代到回归后时代香港地方行政一系列改革和重组的历史产物。其结果是:香港回归以后，制度上表现出民主和非民主的紧张关系。原先英殖民机构的地方政府是洁净局(Sanitary Board)，⑤1883年，英国殖民地部特派专员全面检讨香港居住卫生环境及供水设施，成立洁净局(sanitary board)，负责清洗街道等卫生工作。1936年更名为市政局。——译者注1936年才更名为市政局。市政局的成员中，有很小比例由一小部分人选出。直到1981年，选举市政局代表仍是“香港唯一的政治选举”。⑥Lau，Y．W．(2002)．A history of The Municipal Councils of Hong Kong，1883–1999:From the Sanitary Board to the Urban Council and The Regional Council．Hong Kong:Leisure and Cultural Service Department．

1984年《中英联合声明》宣布香港将回归大陆，不久之后，英国殖民政府尝试引入民主政体，根据普选原则对立法会和市政局进行直选。1994、1995年，民主普选产生的市政局开始行使相关职权，直至其在1999年被解散(见下文)。因此，在回归前后的几年间，市政局在香港和九龙地方政府层面开展了民主选举。

在这个短暂的时期里，市政局制定政策决定，并通过城市服务部执行这些决定，整个服务部雇佣大约16000人。市政局对本地警务的广泛监督包括:

1．建造并管理市场和屠宰场，颁发牌照并控制小贩和“令人不适的行业”;①“令人不适的行业”指的是包括给禽类褪毛、煮骨头、融牛油或加工肥料在内的生意。

2．街道清理、垃圾处置，公共厕所和大众浴室、下水道、排水管和井的管理;

3．颁发食物业处所牌照并检查;抽样检查食品和药品;

4．区域公共卫生相关事务，检查住宅，调查并减少非法妨害，害虫防治，污染控制，传染病防治;

5．颁发牌照并管理洗衣店、商业浴室、殡仪馆和殡葬业人员，管理墓地和火葬场;

6．管理和维护海滨浴场、游泳池、网球场、公园、游乐场、体育中心和运动场;

7．颁发台球房、保龄球场、溜冰场、乒乓房和公共娱乐设施牌照;

8．颁发出售含酒精饮料牌照;

9．管理公共图书馆、博物馆、画廊、文化中心和市政厅。

香港回归两年后，特首董建华通过下放市政服务来强化其政治控制。他于1999年12月31日解散了市政局并将上述管理功能吸收到市行政中心的不同部门。这也许能提高行政功效，但是，由地方执行特区政府的政策决定存在合法性争议，区议会在地区治理中的角色需要重新定位。根据1982年地方行政计划，设立区议会来协调活动，但在市政局解散之后，区议会承担了一个为当地政府运作提供合法性的重要角色。

这种政治重构产生的效果之一，就是区域办公室行使的警察权(如颁发牌照和管理果栏)与区议会的“社区联系”行动(主要是象征性的)脱钩，这导致在解决涉及多方主体的争端时出现麻烦(正如上文谈到的问题)。纯粹的民主政治制度的价值之一就是政策制定过程中允许各方利益主体参与其中，构筑共识。香港的地方议会在很多情况下被认为这种功能不足，他们反而用公共关系特权来掩盖政治争议中的实质问题。

油尖旺区议会对油麻地果栏的讨论是一个很好的范例。在过去五年的会议中，针对果栏的不满都被记录在区议会备忘录中，并以一句公式化的“将严格执行法律”来回应，同时针对果栏的警务实践(其并没有遵循严格执行法律这一原则)仍保持不变。社区警务中的社区参与是通过香港区域(所谓的代表)政府的正式机构来组织的，其更多的是尊重上层警方的政策决定，因而相当被动。

五、油麻地果栏与政治定位

2009年，香港特区立法会上提出了因果栏经营而产生的更高的政治问题。来自九龙西区的新当选议员李慧琼(Starry Lee)代表那些反对油麻地果栏经营现状的选民发言，公开质疑食品及卫生局局长周一岳医生(Dr．York Chow)。李问道:“就目前油麻地区域从晚上九点到第二天上午八点期间果栏经营所导致的严重噪声损害和道路阻塞问题，政府部门有何种解决措施?……相关部门将采取何种措施来控制这种不法行为的蔓延?”②HKLC(Hong Kong Legislative Council)．(2009)．“LCQ6:Yau Ma Tei Fruit Market，”retrieved from http://www．info．gov．hk/gia/general/200906/24/P200906240235．htm．李慧琼通过引用1969年政府决定搬迁市场时的审计处记录来体现该问题的历史。周首先回顾了分别发生于20世纪90年代、2000年，以及2007年的试图迁移果栏的三次失败尝试。20世纪90年代的尝试包含这样一个计划:作为长沙湾中心二期工程的一部分，建造专用的水果批发场所和设施，将油麻地的摊贩安置到那里去。这一规划因1997年房价大跌导致的财政困难而流产。2000年的第二次尝试，是拟在长沙湾市场以外建设专门的水果批发场所。这一计划被批准，但因该项目招标后没有合格的投标，所以该设施未能建造起来。第三次尝试开始于2007年，多个政府部门、民政事务处和区议会与九龙果菜同业商会进行磋商。根据周的说法，商会与政府间的谈判因在垄断议题上的分歧而陷入僵局。商会提出只有在政府保证该场所可以合法地垄断香港的全部水果批发生意后，协会才同意将油麻地市场的摊贩迁出。政府并不情愿做出这样的保证，因此该问题依然悬而未决。考虑到这一僵局，周说道:

“为应对因果栏的经营所引发的危害，相关政府部门，包括警务处以及食物环境卫生署在内，将会继续采取必要的执法行动。民政事务处将会监控市场周边街道的环境卫生条件，并协调相关职能部门采取措施解决这些问题，必要的情况下会在果栏周边街道实施部门联合清理行动。”①HKLC(Hong Kong Legislative Council)．(2009)．“LCQ6:Yau Ma Tei Fruit Market，”retrieved from http://www．info．gov．hk/gia/general/200906/24/P200906240235．htm．

这表明针对油麻地果栏现存经营情况的实际政策已经形成:在特区政府这一层面出现了政治僵局。虽然更高层面的“磋商仍在进行”(尽管已经进行了40年)，但警察在日常管理时，仍必须履行应对果栏经营过程中产生问题的职责。

上文描述了警察是如何实际履行这一职责的。他们在维持秩序时，对于那些维持市场正常经营的必要法外行为持一种心照不宣的宽容态度。警方将其称为“社区警务”以使这种安排合理化。但是，形成这种社区治安政策的核心动力是相当奇特的。区议会是当地社区的官方代表，如李慧琼呼吁(警察)“严格执法”那样，区议会一贯与持“亲发展”观点的群体站在一起。然而，正如我们访谈巡警时了解到的那样，警方对于社区的意愿有一种完全相反的理解。事实上一位(巡警)受访者将这种要求严格执行法律的要求描述为某些精神病人或者非油麻地本地人的要求。这种“社区警务”的模式迫使街头巡警秉持一种与区议会所提出的完全相反的社区理念。这就是“香港式”的社区警务。只要我们将其看作是香港政治历史发展的产物，一切就不难理解，这一切都根植于历史上就形成的分工:即运用社会控制力来维持在这座城市已经被接受的经济秩序。

六、法律执行与裁量权的构建

尽管油麻地果栏经营中产生的问题在一些人看来已经是滋扰，但是油麻地果栏所在区域的治安秩序容许一定程度的交通、噪声和废弃物问题的存在。警方认为这些危害对于维持市场的存在是必要的，因而许可其继续存在。尽管警方可以通过诸如《香港简易程序治罪条例》《噪声控制条例》和《检疫及防疫条例》等法律的执行来阻止危害的发生，但是这种做法可能会导致水果市场停业。警方享有不援引法律的自由裁量权。油麻地果栏秩序的维持完全在警察自由裁量权的范围之内。

油麻地的处境说明，在文化上和结构上，警察的自由裁量权建立在警察过去在社会秩序维护中所扮演的角色之上。②Newburn，T．，＆Reiner，R．(2012)．Policing and the police．In M．Maguire，R．Morgan，＆R．Reiner(Eds．)，The Oxford handbook of criminology(pp．806–837)．Oxford:Oxford University Press．在香港，警察的作用就是悄无声息地处理那些因更高层级政府未能解决的矛盾所衍生出的问题，同时还要确保警务行动不会遭到认可法治理念的公众舆论的反感。运用符合法治意识形态及合法的专制手段维护法外秩序的能力是香港式社区警务的另一个突出特征。我们可以通过了解警察自由裁量能力的背景因素来解释这一特征。纽伯恩(Newburn)和雷纳(Reiner)认为，警察自由裁量权包括以下三大体系:(1)政策形成和执行的官僚机构;(2)法律问责的司法机构;(3)投诉。下面我们通过描述这三大体系在当代香港的运作方式来揭示在这一体制之下香港式社区警务的运行。

香港警察机构遵循“三分式”的管理方式。也就是说，特区政府依据行政授权指挥警察，地区政府机构依据当地需要授权来辅助地方警务措施的施行，专业的警署长官凭借其专业技能管理日常的警务活动。这一体系体现于特首、地区政府机构和警务处处长间的架构关系。根据《香港基本法》(也被称为香港的小宪法)，特首指挥所有的政府部门，包括警务处。但是，香港的行政部门根据政治中立原则享有很多的自治权，严格依据法律规定来评价警察行为的合法性，并且这种评价独立于政治影响。因此特首被寄望于不干涉警察行为，这种状态渐渐发展成为惯例。在事实上的自治权范围内，实践中的警务政策是根据警方高级管理层与地区政府机构协商来制定的。正如《警队条例》第4条规定的，“警务处处长，在符合行政长官的命令及管制下，对警队负有最高指示及管理责任”。条文中的“最高指示与负责”同样适用于地区警队的负责人与地区政府机构成员协商的情形。这导致油麻地的基层警务人员倾向于维护市场已经形成的秩序，而非从严执行法律。

那么法律问责应该怎么办呢?警方不被要求严格执行法律规定难道是合法的吗?与其他地区不同(例如英国的《警察与刑事证据法》)，香港并没有明确规定警察行使裁量权的法律依据。但是有几条针对警察行为司法审查的规定，第一条就是《基本法》本身。就像所有其他在香港的政府部门一样，警方也受《基本法》的约束。《基本法》第三十九条就与警务有关，其规定:“《公民权利和政治权利国际公约》《经济、社会与文化权利的国际公约》和《国际劳工公约》适用于香港的有关规定继续有效，通过香港特别行政区的法律予以实施。”可见香港的警察权是遵照这些国际公约运行的。①Wong，K．C．(2012)．Policing in Hong Kong．Surrey:Ashgate．不仅如此，根据刑法，香港警察违法行使职权也将受到刑事检控。根据《廉政公署条例及预防贿赂条例》，警察如果有腐败行为也将遭到刑事检控。

香港公民经常提出针对警察行为的司法审查。然而，以司法审查的方式追究警察行使裁量权的法律责任，从根本上说仅仅是以个案为导向的，而且可以说是无用的，司法审查只适用于警察已经采取了实际行动的情形。我们所描述的在油麻地发生的情况，仅仅涉及警察不作为的问题。这种不作为只要不涉及腐败或者行贿，都不大可能引起任何形式的检控。因此，虽然通常意义上法律责任的追究对于香港的警务很重要，但是它无法解释油麻地果栏的警务秩序。

最后，投诉可行吗?一个因果栏经营而烦躁失眠的居民可以通过向一些监督警察行为的政治团体投诉来向警官施压，迫使其执行《噪声条例》的规定吗?香港有三个机构受理和调查有关警察行为的投诉。包括香港廉政公署(ICAC)、独立监察警方处理投诉委员会(IPCC)和警方内部受理投诉办公室(CAPO)。廉政公署是一个职能覆盖包括警察在内的所有公务员腐败问题的强有力的机构。他们指控为了犯罪目的或者个人利益滥用职权的行为，并且办理了香港历史上最为臭名昭著的警方被检举的案件。但是，我们所描述的在油麻地的警察既没有犯罪，也没有腐败，因此廉政公署并没有兴趣处理这样的投诉。独立监察警方处理投诉委员会是有法定权力监督和审查有关警方投诉的独立机构。它与警方内设机构——警方内部受理投诉办公室合作，根据这个投诉是“可报告的投诉”还是“须申报的投诉”的差别进行分工。一个可报告的投诉，必须有一个明确的主体被警察的不当行为所侵害。当这个可报告的投诉被受理，独立监察警方处理投诉委员会就要监督它的调查。那些匿名投诉或者代表被侵害团体进行投诉的，将被归类为须申报的投诉并由警方内部受理投诉办公室进行处理。理论上讲，一件针对油麻地果栏经营状况警察玩忽职守的举报可能会被支持。但是，独立监察警方处理投诉委员会的支持比率大概是10%左右，这种投诉成功的可能性不大。在我们的受访者中，这种可能性并未增加。

七、结论:香港式的社区警务

油麻地果栏的问题根源于主张将果栏安置到一个新场所进而追求地区新发展势力和主张将市场原地保留的守旧势力之间的矛盾。警方在这场冲突中处在一个有点尴尬的位置。警方在社会体制中扮演的角色是应明确遵从法律规定的，但是，警方实际的运作方式则维持了一个历史上由法外安排形成的秩序。香港警方利用裁量权的空间，使其意识形态价值在前台的表现与其在后台参与维持已被接受的现实政治秩序的行为区分开来。政治环境的现状与制度手段构造的警察裁量权揭示了政权回归后的香港的特殊环境对社区警务的实践产生了较大影响。

正如我们所呈现的，英国试图在香港创设民主授权的遗产，但后续改革将实际权力从议会中去除，二者之间形成的历史张力塑造出了当代香港治理的面貌。警方管理当地的秩序时，缺乏传统上与社区警务相关联的民主过程。尽管如此，社区警务已经成为香港警方自20世纪70年代改革以来的指引典范。在这独特的政治环境背景之下，“社区警务究竟意味着什么”是一个有趣的问题。

我们认为，这个问题的答案在于传统安排的历史效果被嵌入到已经被接受的经济秩序之中。香港的警察，就像所有地方的警察一样，依据警察条例下的自由裁量权负责管理世俗社会的滋扰。然而在香港，自由裁量的因素在承担起一个角色，以使警方可以容许一个传统市场，在面对为发展房地产业将其驱逐的压力时坚持下来。

这从一线警察倡导维护当地社区的传统秩序，反对社区的区议会代表要求“全面执行法律”的要求中可以看出。如果香港的传统经济想要存续，这种有分寸且灵敏的“违背法律”的警务模式是有必要的。在全球占优势的“社区警务”理念，为适应后殖民时代香港特殊环境，体现出与众不同的本地意涵。

(责任编辑:付传军)

Hong－Kong－style Community Policing: A Study of the Yau Ma Tei Fruit Market

(Jeffery T．Martin，Wayne W．L．Chan)

This paper explores the policing of a traditional wholesale fruit market located in a densely populated neighborhood of urban Hong Kong．Based on ethnographic and historical research，we outline the political arrangements that govern the discretionary arrangements of police power at the market．A historically developed system maintains an informal status quo against various pressures to change．We identify crucial features in the contemporary policing system that emerge from a fusion between community policing ideals and some particular aspects of local administration in the Hong Kong Special Administrative Region．These features of this historically developed mode of order－maintenance，we suggest，might be seen as broadly characteristic of a“Hong Kong style”community policing．

Hong－Kong－style community policing;discretionary arrangements of police power;order－maintenance;Yau Ma Tei fruit market

D616

A

1008－2433(2016)03－0074－10

2016－04－16

马振华(Jeffrey T．Martin)博士，伊利诺伊大学香槟分校助理教授;陈咏伦(Wayne W．L．Chan)博士，香港公开大学讲师。

吴 真(1980—)，男，江苏苏州人，华东政法大学2014级犯罪学专业博士研究生。本文系中国法学会课题阶段性成果，课题编号为CLS(2015)Y09。