司法改革背景下对人大选任法官作用的反思

2016-03-15李雷

黑龙江省政法管理干部学院学报 2016年2期

关键词：司法改革

李　雷

(中南财经政法大学法学院，430073)

司法改革背景下对人大选任法官作用的反思

李雷

(中南财经政法大学法学院，430073)

摘要：在当前法官选任中，人大常委会仅能对提名的法官候选人进行投票表决，且大多全票通过，难以充分发挥选任作用。党的十八届三中全会提出推进司法制度改革，人大应抓住这一历史机遇，合理发挥其在法官选任中的作用，落实宪法赋予的权力。纵观各试点省份的司法改革，不论是司法改革指导意见的制定，还是法官遴选委员会的设定，人大都难以发挥主导作用，甚至有被边缘化的可能。因此，必须回溯到宪法条文关于人大在法官选任中的立法原意，结合《法官法》的具体规定，反思人大在司法改革特别是法官选任中究竟应该发挥怎样的作用，并通过制度完善促进该功能的实现。

关键词：人大；司法改革；法官遴选委员会；法官选任

依据我国现行宪法的规定，全国人大是我国最高权力机关，地方人大是各级地方的权力机关。但在现实的政治形态中，人大作为权力机关的地位还没有得到有效的落实，如在法官选任中，人大几乎沦为“橡皮图章”，仅能对法官候选人进行合法化背书*目前我国初任法官由法院院长向本级人大常委会提请任免，现实中出现了法院法官名额出缺，院长根据缺额，在院内遴选法官候选人，甚至出现了“一个萝卜一个坑”的现象，将候选人名单交由人大表决，但凡能够被提名，人大往往对所有候选法官都全票通过，极少出现人大常委会否决法官任命的情形，若出现则必成重大新闻，如新华网2002年12月5日报道，武汉市人大日前否决一法官任命的消息向社会公布后，成为江城街谈巷议的焦点。。有必要对当前实际运行中与宪法法律规定相背离之处进行适当修改，为此，党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对深化司法体制改革作了全面部署。随后，中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》，对若干重点难点问题确定了政策导向。并在东、中、西部选择上海、广东、吉林、湖北、海南、青海六省市先行试点*参见《中央司改办负责人解读——司法体制4项改革先行试点》，载《人民日报》2014年6月16日。。但在司法改革实践过程中，特别是各省份关于法官遴选的制度设计，仍然没能突出人大的作用，必须正视这一问题的存在，并反思如何化解理论与现实的脱节，实现宪法规定的人大功能。

一、问题缘起——现实中人大在法官选任中有被虚化和边缘化的危险

法官是指司法审判人员，法治的文明进步和社会的公平正义很大程度上需要依靠审判人员予以保障和执行，因此法官的选任是保证司法公平的首要环节,直接关系到我国法治进程的进步与发展，具有重要意义。德沃金曾在其法学著作《法律帝国》中有经典的表述,“法院是法律帝国的首都，而法官是帝国的王侯”[1]。“选任”一词在《现代汉语词典》中的解释为“选拔任用”*参见《现代汉语词典》词条“选任”，商务印书馆2005年版第1545页。。即既有选拨的过程也有任用的过程，相应地，“法官选任”可以解释为“选拔人员担任法官职务”。根据宪法和《法官法》对法官选任的规定，人大在法官选任中应该发挥主导作用，但不论是在过去还是当今的司法改革中，人大的选任作用都没能得到充分的发挥，有被虚化和边缘化的倾向，与其宪法地位不相符。

(一)传统模式下人大在法官选任中有被虚化的危险

如果说法院是社会正义的最后一道防线，那么法官就是这道防线的守门员[2]60。法官的选任是一个系统工程，中间包含有若干环节，如候选人范围的选定、考察、选举任命等。在传统模式下，人大在法官选任中，往往只能参与最后的一个环节，即在人大常委会会议中对法官候选人进行投票表决，根据得票情况予以任免，且根据实际操作情况来看，但凡在会议上提出任免的候选人名单，人大几乎都全票通过，极少有不能通过的情形[3]。在现实中人大常委会往往成为了一个表决机器，对同级法院院长提出的候选人名单进行简单的投票，人大的任免权力极度虚化弱化。

依据我国《法官法》第11条规定：地方各级人民法院院长由地方各级人民代表大会选举和罢免，副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和审判员由本院院长提请本级人民代表大会常务委员会任免*严格来讲，在《法官法》中，法院院长需要由本级人大选举产生，人大常委会任免的是副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和审判员。本文为了讲述的方便特用法官代替审判员，本文所指法官仅限于审判员，本文所指的法官选任也仅指初任法官选任，而不包括院长、副院长、庭长等，因为他们都带有一定的行政级别，在选任过程中不仅要依据《法官法》的规定，还需要参考《党政领导干部选拨任用工作条例》。。按照该法的立法本意可以看出，任免是一个过程的综合体现，涉及人员名单的提出、考察、投票等各个环节，不能简单的将审判员职务任免理解为仅由人大投票表决。因为如果人大不能在前期参与提名、考察，不能深度参与法官任免的全过程，那么人大对候选人的情况则知之甚少，仅仅在人大常委会会议期间，表决法官人选根本没有起到把关的作用，也无法体现人大对法官任免的意义。更有甚者，人大常委会对法官候选人名单的全票通过，通常被解读为候选人政治素养较高，业务水平过硬，才得以被全票通过，但现实中人大对候选人的了解程度明显有限，不足以做出同意与否的判断，既然是任免，那就一定会存在不能通过的情形，但现实中法官候选人在人大常委会不能通过的案例几乎没有，使人大仅能对候选名单进行简单合法化的背书。

(二)司法改革背景下特别是在遴选委员会中人大有被边缘化的趋势

法官遴选制度是法官的准入制度，它在一个国家的司法活动中占有非常重要的地位，严格、科学、合理的遴选程序可以保障遴选出高素质的职业法官，它对司法权的正确行使，法律的正确实施，社会公平正义的维护，促进社会和谐进步等方面具有重要的意义[2]59。纵观中国历次司法改革以及《人民法院五年发展纲要》的提出和实施，大都是由中共中央提出，并交最高人民法院在法院系统内启动改革，事后将改革纲要交由人大背书，本次司法改革也与之前相仿，人大在其中难以发挥主导作用。然本次司法改革变化之大力度之强创新之多都十分罕见，故在司法改革具体实施中，人大必须抓住机遇发挥应有的作用，促进其宪法地位的实现。在当前司法改革背景下通过对各省份试点方案的分析，在法官选任中，法官遴选委员会将起到重要作用。法官遴选委员会理应设立在人大并由人大来主导，唯有如此，方能体现人大权力机关的地位，充分发挥其在法官选任中的主导作用，而不仅仅是一个表决机器，对法官候选人进行投票表决。

根据各试点省份司法改革的实施情况来看，人大在法官选任中有被边缘化的倾向②。首先，在先期进行司法改革试点的省份，大都设置了省级司法体制改革试点工作推进小组，推进小组由省委领导，政法委具体实施，该小组的组长一般都由省级政法委书记担任。这种人事安排将会使各省司法改革方向和方案的确定难以由人大主导，人大关于司法改革的意图较难全面实现，使各省人大在司法改革中难以发挥提纲挈领的领导作用。其次，各试点省份大多将法官遴选委员会设置在省高级人民法院下，如此一来，在遴选过程中必将使省高级人民法院在法官选任中起主导作用，或许又将回溯到当前由法院院长将审判员候选名单交由人大表决任免的旧境，使得法官任免机制再次回到当前状态，只不过将候选审判员名单的提出由法院院长换成了遴选委员会，再则法官遴选改革本身就是针对法院系统的重大人事变革，由法院来主导遴选委员会有既充当裁判员又充当运动员的嫌疑。最后，在遴选委员会的组成人员中，虽然包罗万象，具有广泛的代表性，有人大代表、法院检察院代表、律师、法学专家，甚至是组织、纪检部门的同志，但是没能突出人大代表在其中的比例。

二、法理回溯——人大在法官选任中应该发挥何种作用

唯有通过回归到宪法原文，追溯其立法原意，才能明确人大在法官选任中究竟应该发挥怎样的作用。通过厘清宪法以及相关法律对此问题的规定，才能使人大在法官选任中找准定位有法可依，并严格按照宪法法律的规定，促使人大在法官选任中切实履行应该承担的职责。

(一)人大的地位和性质——人大是我国的权力机关，具有监督权能

从权力来源的视角分析，国家性质决定了国家政体，我国是人民民主专政的社会主义国家,实行的是不同于西方国家三权分立制度的人民代表大会制度，按照我国现行宪法的规定，人民代表大会是我国的权力机关。我国行政机关、审判机关、检察机关都由同级人大产生，并对其负责。人民代表大会在我国政治生活中具有最高的决定性地位，我国的行政权、审判权、检察权都来源于人大的授予，必须向人大负责，法官的人事任免权是我国审判权的重要一环，法官的选任自然也应该向人大负责。

没有监督的权力，必将招致腐败。司法权作为国家的重要权力，必须得到有力的制约和有效的监督，司法公正才能逐渐形成[4]。从人大监督权能的实现来看，人大监督司法是对行使审判权和检察权的主体法院和检察院的监督，其根本内容不是监督司法行为或司法活动，而是监督司法权。监督司法工作的具体内容应当具体化为法律监督、工作监督和人事监督三个方面，并且实现法律监督的深入化、工作监督的常态化和人事监督的实质化，才能有效提升各级人大及其常委会的监督效能，确保宪法赋予的监督权得到正确、有力的实施。人大作为权力机关体现在对“一府两院”的监督上，法官选任是执行好法律的关键环节之一，对法院监督很重要的方面就是对法官选任环节的监督，法官任免是一项最经常、最有效的监督方式之一。在法官选任中，充分发挥人大的监督作用，才能从源头上确保人大对审判的监督。法官遴选程序的公务员化，不能体现法官职业的特殊性，不能反映法官遴选的特殊规律，也不能适应法官职业化、精英化的现代要求[5]。

(二)宪法第3条的法理解读——产生、任免绝不仅仅是最后的选举背书

我国宪法第3条规定：国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。必须对“产生”进行明确释义，即：由已有的事物中生出新的事物。由此可见，产生是一个持续性的过程，并不是一蹴而就，在法官选任中来理解“产生”，也应该将其视为一个持续性的过程。

对宪法该条文的规定，必须按照严格字面的解释，审判机关由人民代表大会产生，需要将产生作为动态持续的过程，法官的产生不仅仅是由人大对法官候选人进行表决，还应该包括法官选任的整个过程，如考察、提名、表决等。只有准确理解“产生”的含义，才能明确人大在法官选任中具体应该如何发挥何种作用。可以将法官选任划分为选拔和任用两个阶段，当前人大在法官选任过程中，往往只能参与最后一个阶段，即对法官候选人进行投票表决。之前的选拔阶段人大往往很难实质参与，在目前的法官选任模式下，法官的选拔往往是由法院内部决定，由法院审判委员会、政治、组织和纪检部门参与考核决定，并交由院长向人大提名，人大在对其进行表决时，只能通过书面材料进行简单的了解，无法对候选人的全貌进行深入了解。在无法对候选人进行充分认识的情况下，就仓促对其投票决定其能否成为法官，何谈审判机关受人大监督，这与宪法的规定也是有差距的。

(三)宪法规定的“产生”既是权力更是义务

过往对于宪法规定的权力，过多的从“管理论”的角度出发，片面强调国家机关是管理者，公权力仅属于国家机关，被管理者无权干涉，导致国家机关权责不对等。国家机关在享有广泛权力时，承担的义务过少，同时其权力是否行使，行使的况状如何也缺乏制约，长此以往可能会导致部分国家机关随意行使其权力，不考虑恣意行使或者不行使权力的后果。根据当前国家机关权力义务一致性的理论要求，国家机关在承担某项权力的同时，也必须履行相应的义务，其承担的公权力不能像私权利一样随意放弃，而必须不折不扣的实施，在某种意义上，国家机关不履行其权力，是渎职的一种表现。

据此理解宪法第3条的规定，不仅是人大的权力，更是人大应该履行的职责。审判机关由人大产生，对它负责，受它监督。故人大在法官选任中，只有在选拔和任用两个环节充分参与，确保选任的法官政治素质高，业务水平强，才真正履行了其在法官选任中的义务，做到了权力义务的一致性。同时，在法官选任的整个过程以及选任之后，仍然需要加强监督，也可以说是充分发挥人大对司法的监督义务。

三、制度构建——如何发挥人大在法官选任中的作用

根据以上对宪法和《法官法》相关条文的解读，可以看出立法者制定人大制度的原意，是希望将人大作为我国的国家权力机关，在法官的选任中发挥实质作用，这种实质作用可以理解为一种主导作用。在当前的法官选任中，人大难以发挥主导作用，甚至在最新的司法改革中，人大难以在法官遴选委员会中占据主导地位。为了防止理论与实践的差距过大，防止今后人大选任法官的功能被进一步边缘化，必须从制度设计上对当前的情况予以变更，使其适应宪法的规定。为此必须从以下方面进行完善：

(一)司法改革方案的制定人大必须充分参与

各个省份司法改革方案或者意见是指导全省进行司法改革的总纲，也是司法改革的核心依据和龙头。司法改革方案的制定，只有人大充分参与尊重人大的意见建议，才能更加符合我国宪法的制度设计，体现良好的宪法秩序。人大只有充分参与司法改革方案的起草，将人大的有关意见建议融入到司法改革的精神中，一方面体现了人大在我国作为权力机关的地位，另一方面也体现了司改方案充分征求各方意见建议，是思想来源多元化的要求。

司法改革方案的制定特别是其中遴选委员会之所以需要人大的充分参与，与宪法和《法官法》对人大在法官选任中的规定是分不开的，宪法和相关法律在明确由人大选任法官时，有许多科学依据。一方面，有利于加强法官的地位，有利于法官独立性的实现。地方各级人大是地方各级的最高权力机构，由其统一行使法官的任免权，可以避免法院在人事上受制其他行政机关，为法官提供可靠的职业保障，以免法官在行使审判权时遭受各种因素的非法干预，从而解决了法官办案的后顾之忧。而地方各级人大作为地方各级的最高权力机关，不存在部门保护主义或受部门利益驱动。因而，由人大主导法官选任可以确保法官的中立审判不受各种因素的非法干预。另一方面，有利于加强人大对法官的监督，确保司法公正。根据宪法的规定，人大依法对各级人民法院的工作进行监督。而地方各级人大常委会通过行使法官任免权，在保证高素质人才进入法院队伍的同时，也可以了解相关法官的违法违纪行为，客观上起到一种非常有效的监督作用。通过对法官的任免，可以有效监督法官秉公办案，不循私枉法，为司法公正提供有力保障。

(二)法官选拨的过程人大必须深度参与

在进入遴选程序之后，入选遴选委员会的人大代表要认真完成自己所肩负的职责，从德能勤绩廉等方面深入考察遴选对象，考虑到法官与普通公务员之间的差异性，还需要仔细审核候选人的业务水平，特别是对法律的综合运用能力，保证候选法官是业务水平过硬，政治素养较强的候选人。

通过上文的分析，可以看出人大代表相对于法官、律师代表来说缺少业务熟练度的优势，相对专家学者来说缺乏理论水平的优势。故人大代表在遴选委员会中应该合理发挥作用，才能防止其被边缘化。

首先，人大代表应该学习相关选人用人基本制度，熟悉法院业务的基本情况，储备一定的法学理论。法律是一门艺术，在一个人能够获得对它的认识之前，需要长期的学习和实践[6]。通过自身的学习来弥补其与法官律师代表和法学专家代表在遴选中的劣势。

其次，人大代表必须明确自身作为权力机关的代表，在遴选活动中应该实质性参与，其身份的特殊性要求其工作中必须更加严格，更加公正客观的参与遴选活动。

最后，人大代表还必须发挥人大常委会与遴选委员会之间的桥梁沟通作用，将候选人的基本情况准确的传递到人大常委会。遴选委员会确定的候选人名单，只有经过人大常委会的投票任命，才能最终成为法官。入选遴选委员会的人大代表一方面熟悉委员会的运作程序，了解候选人的基本情况，另一方面也懂得人大的任命机制，或许也会参与到人大常委会最终的任免环节。

(三)法官任免的过程人大必须公正审核有所取舍

进入任免阶段以后，人大常委会所有代表必须起到监督审核的作用，投票表决前必须充分了解候选人的工作实绩，政治素养，将所有候选人的相关资料审慎核查，条件允许的情况下，也可让候选人进行个人述职，介绍自己业务办理情况和思想表现，亲自前往候选人所在单位进行实地走访调研。在任免过程中，需要对遴选委员会提出的候选人进行适当取舍，确定出遴选的比例范围，尽量扩大差额的比例，防止出现之前百分之百同意候选人当选的情况，只有出现部分候选人条件不符无法当选的情况，才能使人大任免制度落到实处防止形式主义。任命的过程需要尽量标准化和正式，要采取庄严的程序进行，如举行特定仪式、颁发法官证书、宣誓就职等，以增强法官职业的神圣感、自豪感和使命感，督促其公正司法[7]。任免之后，还需要对任命法官进行任后监督，这既是地方各级人大法官任免权的延伸，也是行使监督权的重要方面，搞好法官任后监督，进一步规范惩戒事由、明确惩戒程序、完善惩戒措施等，建立惩戒制度与人大监督制度的互动衔接机制[8]，对法院建立一支职业化、精英化的法官队伍十分重要。或许可以制定《司法人员弹劾法》，对弹劾法官的程序和条件作出规定，对思想素质不够硬，业务能力不达标的法官，需要及时退出，防止能上不能下一旦进入法官队伍就要求松懈，不学习业务知识等不良现象。

当前人大的任免工作存在着“走过场”的现象，比如单单利用听取报告、查阅资料等方式进行，时间很短效果不好，对候选人的认识程度较低。这种任免方式使得人大的任免流于形式浮于表面，只能看到部分候选人精心编排的成绩和成果，并不能深入了解候选人的工作实绩现实表现，也不利于人大任免出最优秀的法官。同时，人大在其中的监督职能也没有得到很好的发挥，人大的司法监督需要真正的制度设计，流于形式只能隔靴搔痒，并不能改变现状，需本着实事求是和权责统一的原则，明确态度观点，明晰责任范围，制定一系列接地气的有实质意义的制度[4]。

四、结论——理论与现实的契合：充分发挥人大在法官选任中的作用

十八届三中全会、四中全会对深化司法体制机制改革作出重大战略部署。深化司法体制改革建设公正高效权威社会主义司法制度，是推进政治体制改革的重要组成部分，是推进“法治中国”建设的必然要求，是推进国家治理体系和治理能力现代化的现实需要[9]。宪法是国家的根本大法，司法改革不能脱离宪法的指引，但在改革和创新的过程中又存在可能的冲突，在坚持依宪治国的基础上如何推进司法改革，是我们当下无法回避的问题。习近平总书记强调，凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用[10]。实际上司法改革的重要目的之一，就是实现宪法所规定的司法制度的原则、目标和功能。司法改革是法制建设的重要活动，宪法是法律体系中的基本法，两者既有相辅相成之关系，又可能在变革、创新中发生冲突。必须正确地对待这种现象，最大限度地发挥两者之间的一致性，客观面对和合理解决两者之间的矛盾与冲突，并将冲突的负面影响减小到最低程度。

参考文献:

[1][美]德沃金．法律帝国[M]．李长青,译．北京:中国大百科全书出版社，2006:361．

[2]谭世贵．中国法官遴选制度研究[M]．北京:法律出版社，2009:60．

[3]何鑫．长沙市天兴区人大常委会新任命九名审判员[EB/OL]．http://hn.rednet.cn/c/2014/06/27/3388026.htm,2014-06-27．

[4]杜丰．司法体制改革背景下加强人大司法监督的思考[J]．人大研究，2015，(9)．

[5]王琦．我国法官遴选制度的检讨和创新[J]．当代法学，2011，(9)．

[6][美]诺内特·塞尔兹尼克．转变中的法律与社会[M]．张志铭,译．北京：中国政法大学出版社，2004:59．

[7]王盼,程政举．审判独立与司法公正[M]．北京：中国人民公安大学出版社，2002:350．

[8]陈永康．司法体制改革新形势下人大监督司法的新思路、新举措[J]．人大研究，2015，(7)．

[9]周强．积极推进社会主义法治国家建设[N]．人民日报,2013-08-12．

[10]习近平．重大改革都要于法有据[EB/OL]．http://news.xinhuanet.com/fortune/2014-03/01/c_126207261.htm，2014-03-01．

[责任编辑:郑男]