“空心村”困境及化解之道

2016-03-15张柏林

河南社会科学 2016年12期

关键词：空心村空心宅基地

张柏林

（河南省社会科学界联合会，河南郑州450002）

“空心村”困境及化解之道

张柏林

（河南省社会科学界联合会，河南郑州450002）

一、“空心村”的内涵解析及形成机理

（一）“空心村”的内涵解析

“空心村”又被称为空壳村或者空洞村。有学者基于地理学的视角分析农村居住空间的演变规律指出，农村空心化是因为旧宅基地难以拆除，逐步被遗弃，而新宅地向村外不断地扩展与延伸，住宅用地不断地外延，而闲置房屋逐步增多，内空外延的一种病态化的演进路径[1]。也有学者从人口学的视角分析探究村庄的演进形态，认为“空心村”是因乡村人口入城务工、人才流失与人力资本的转移所引起的，农村的主要人口演化为老人、妇女与儿童，乡村人口无论在结构、质量与数量等方面都出现失衡，老幼妇孺相望成为一种新常态，进而使农村出现了知识、技术、资金的匮乏[2]。还有学者从社会学维度对“空心村”进行界定，随着工业化与城市化的推进，农村中懂技术、有知识的青年不断入城务工就业，导致农村人口年龄结构失衡[3]。也有学者认为，农村人才不断外流，不但使农业，而且也使广大农村的工业、副业、教科文卫部门出现了人才匮乏的消极现象[4]。

不同的学者依据不同的学科背景，从不同角度对“空心村”的概念与内涵进行了界定，均有一定的合理性和可借鉴性。但笔者认为，对“空心村”内涵的界定应立足于宏观、全面的视角，“空心村”是在我国工业化、城镇化和农业现代化的时代背景下，由于城乡资源配置不平衡，致使公共服务缺失，人口外流，农村人口非农化速度加快，进而带来农村政治、经济、文化等多种要素的空心化，是多元要素“空心”的复合体。

（二）“空心村”的形成机理

一是城乡发展不平衡。我国城市化不断加速，1978年我国城镇化率较低，仅为17.92%，2015年我国的城镇化率已升至56.1%，城乡二元结构变化很大，城市化成为社会发展的大势所趋[5]。城乡的差异日趋明显，乡村的经济收益相对较低，公共服务与基础设施落后的问题凸显，城市的收入、工作条件、工作机会、良好的居住环境等对乡村居民有较大的吸引力，推动大量农民离乡入城务工。这样乡村劳动力持续向城市迁移，从个体外迁逐步发展为全村外迁，致使部分地区乡村人走屋空。

二是农村宅基地流转制度不完善。相关统计资料显示，我国农村常住人口每年以1.6%的速度减少，但宅基地却以每年1%的速度增加，农村每年新增建房用地200万亩左右[6]。1996—2009年13年间城乡建设用地总计扩展3.8万平方千米，增幅为13.33%。《2015年中国国土资源公报》相关数据显示，2015年国务院与省级政府批准建设用地为592.2万亩。其中，建设用地增加了388.5万亩，村庄建设用地增加了45万亩，因建设占用、农业结构调整等因素，全国减少耕地450万亩[7]。当前，我国的土地管理法尚未对宅基地有序流转规定详尽的交易流程与交易细则，村民基于出行条件及经济理性的考量，在村庄外围交通便利、有一定商业价值的主干道甚至在自己的耕地内肆意另建新房，导致村子内部空置、半空置房屋的数量逐步增加，村庄内住房空置率不断攀升，村庄空间原有的布局平衡被打破。

三是现代农业生产技术的推动。农村社会的转型，技术力量的支持功不可没。农村劳动力解放程度的高低取决于技术革新及推广的程度。随着现代技术的不断进步，农业生产工具的机械化水平不断提高，生产工具升级加速，农业吸纳劳动力的空间日益缩小，劳动力剩余存量不断增多。技术高速化带来农村内部断裂，伴随而来的是非地域化的过程[8]。当前，农业生产的关键过程，如种收、家畜的喂养等基本实现了机械化。夏收一般只需两三天，秋收一般也只需一周左右。技术推动使农业生产率不断提高，农村剩余劳动力的出现成为技术发展进步的必然结果。剩余劳动力必然要流出农村另寻出路，“空心村”逐渐形成。

二、“空心村”面临的困境审视

（一）农村土地资源浪费

土地是农村经济发展最宝贵的资源，是农村生产与生活的基础，是农业最重要的生产资料之一。但是，“空心村”中许多宅基地半空置、空置或闲置，可耕种的土地处于一种耕不能耕、用不能用的不良状态，乡村土地资源浪费惊人，土地资源配置极其不合理。依据《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》的相关数据，2000—2011年，城镇建成区面积增长76.4%，远高于城镇人口50.5%的增长速度；农村人口减少1.33亿，农村居民点用地却增加了3045万亩[9]。一户多宅是最主要的原因。据张宝英2015年对河南省民权县龙塘镇“空心村”的调查显示：“龙塘镇龙塘集5个村村庄人均废弃闲置宅基地面积约为0.21公顷。拥有3处以上宅基地的户数占总户数比例为10.55%，拥有2处的比例为30.02%。如果对村庄废弃地、闲置地等进行治理，可整治、可重复利用的主地高达198.23公顷。”[10]

（二）人力资源匮乏，经济发展缓慢

青壮年劳动力是农村经济可持续发展的重要支撑力量。城市化与工业化一路高歌猛进，吸引了大量农村青壮年入城务工，使得农村住宅闲置，同时也对农村经济发展产生了巨大的影响。国家统计局发布的有关数据显示：2015年全国在户籍外乡镇就业的外出农民工达到16884万人，比2014年增加了63万人，同比增长0.4%；农民工仍以青壮年为主，40岁以下农民工所占比重为55.2%[11]。大量的青壮年劳力背井离乡入城务工，农村农业生产缺少必要的劳动力，缺少了推广农业现代技术所需的人才，农业新技术推广困难重重，严重制约了农业生产效益的提升。有学者研究发现，在华北平原，每增加一个劳动力外出，玉米每亩产出减少101斤，占亩产量的14%[12]。农村青壮年劳动力的大量外流，传统的农业产业结构无法随之进行必要的调整，农村经济发展难以契合现代社会发展的要求，致使农村经济发展缓慢甚至徘徊不前，城乡之间经济社会发展的鸿沟被进一步拉大。

（三）村中治安环境恶化

随着大量农村青壮年劳动力入城务工，“三留”人口——留守妇女、留守老人、留守儿童——成为村里人口的主体，农村既有的人口结构平衡被打破。“三留”人口作为弱势群体，安全意识不强、自卫能力有限，极易成为犯罪分子选择的侵害对象，进而引发“空心村”中的安全隐患。一是侵财性案件频繁发生。由于老人、小孩防范能力较弱，一些盗贼进了“空心村”如入无人之境，老人小孩被骗案屡见不鲜，假币案、假药案在农村时有发生。2013—2015年，仅河南正阳县法院受理的盗窃、行骗留守老人、妇女犯罪案件就达124件[13]。二是赌博、高利贷等现象逐步增多，农村赌博呈现出“大赌成稀，小赌成批”的特点，尽管金额不大，但对农村社会风气带来很大伤害，有的农民为翻本不惜借高利贷，由此导致的治安案件频发。河南警方统计数据显示，2016年春节期间，河南公安机关在全省范围内开展集中统一行动，突出打击以农村地区聚众赌博为重点的违法犯罪活动，共破获涉赌刑事案件85起，对173人采取刑事强制措施，打掉赌博团伙25个，捣毁赌博窝点123处；办理赌博治安案件1054起，对4544人实施行政处罚，共查缴赌资420.2万元[14]。

（四）村民自治的弱化与虚化

村民自治是我国农村基层民主建设的重大创新，是我国农村基层运行的长效机制，也是我国推行国家治理体系现代化的重要基石，在提高农民民主意识、开展乡村建设等方面都起到积极的作用。但随着城市化浪潮的推进，农村空心化的出现使村民自治效果不断弱化。一是由于农村精英的不断外流致使许多农村地区出现了人才断代，“选举谁”成为难题。二是随着农村人口结构变化，参与农村治理的主体为妇女儿童老人，村民自治组织的整体素质由此被拉低，农村治理主体的整体素质大幅下滑，村“两委”由“谁来选”的问题更加突显。三是“三留”人口难以对农村“两委”的权力做到有效地监督，这也在很大程度上虚化了村民自治的效能。四是“空心村”干部年龄结构不合理，普遍存在老龄化现象，没有活力和闯劲，无法建设好一个令村民满意的组织，培养不出村民的向心力与凝聚力，组织工作和组织建设等无法进行与开展[15]。以上原因致使基层组织治理效果大打折扣。

三、“空心村”治理的化解之道

解决“空心村”面临的诸多经济、社会发展困境，对实现全面建成小康社会目标、进而实现中华民族伟大复兴中国梦都具有重大而深远的意义。要化解这种困境，必须统筹兼顾，多措并举。

（一）盘活资源:健全与完善农村宅基地流转制度

我国《物权法》对农村宅基地的规定为“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定”[16]。但当前我国的土地管理法尚未对宅基地有序流转规定详尽的交易流程与交易细则，这必然会对农村宅基地的有序、有效、依法流转带来一定的障碍与困难。法律法规的迟滞对农村土地资源有效整合利用构成了制度瓶颈，因此必须顺应农村经济发展的客观需要对现有法律制度进行调整完善。中共中央深改领导小组于2014年12月审议通过了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，提出了在坚持三原则“即土地公有不变、耕地红线不变、农民利益不变”的基础上，在农村试点地区积极有序推动宅基地流转工作，并在2017年年底结束试点工作。地方政府可以因地制宜制定与出台符合本地实际的农村宅基地流转、交易的政策、法规，建立与完善农村宅基地多元化的交易平台，引导农村大批废弃、半空置或空置的宅基地入市流转交易，实现闲置土地的再利用。这样，进城务工的农民工的宅基地今后有可能有偿流转转让，农村沉睡的土地资源有可能被再次激活利用。

（二）固本强基:培育新农人，发展农村经济

一是培育职业农民，推进传统农业转型升级，构建现代农业生产经营体系。农业要繁荣发展，就必须依托现代农业技术，推进农业集约化、规模化经营，走新型农业发展之路。因此，地方各级政府要不断依据本地发展实际，推出各种切实可行的兴农惠农的优惠政策，加快推动培育新型职业农民的步伐，吸引新型职业农民及涉农企业到农村广阔的天地就业创业。农村未来的农民应当也必定为专职的新型职业农民，为此目标，地方政府应当做到：首先，加强对农民农业知识与技术的培训，并强化实践层面的指导应用，从而培育一大批技术精湛、能力较强的新型职业农民团队，而后用这批人来吸引与带动更多的人成为新型职业农民，为农业与农村经济发展提供丰厚的人才储备；同时，通过政策的倾斜与鼓励，引导更多的大学生投身农业生产，为农村输送新鲜力量，提供高素质的农业人才。其次，要充分发挥现代技术的力量，依托技术的倍增力量，促进新型职业农民的成长。2016年中央一号文件指出：“大力推进‘互联网+’现代农业，应用物联网、云计算、大数据、移动互联等现代信息技术，推动农业全产业链改造升级”。“互联网+农业”是一种生产方式、产业模式与经营手段的创新，以“互联网+农业”为驱动，有助于提高农业质量效益和竞争力，实现由传统农业向现代农业转型。各级政府要积极推进与深度实施“互联网+农业”计划，进一步强化互联网在农业生产中的运用，创造农业发展的新模式与新业态，让现代技术成为农村经济发展的新引擎，成为新型职业农民成长的新起点与新动能，为农村经济的发展增添新动力。

二是激励农民工返乡创业，吸引人才回流，激活农村经济发展的活力。农民工大都在经济较发达的地区务工经商，通过外出务工经商，他们拥有了先进的生产理念，掌握了一定的技术，熟稔了现代化的生产流程与生产模式，具有思想、资金、经验等独特优势，是农村“精英”不可或缺的组成部分。基层政府要想方设法积极引导与鼓励他们返乡创业，这能够从根源上改变农村人口结构不合理的现状，提升农村人力资源的整体素养，推进农村经济社会的良性发展。返乡农民工具有地缘、情缘与人缘的天然优势，他们创业成本相对于招商引资成本要降低很多。政府要采取多种措施为返乡农民工提供金融、政策、信息、人力培训的支持，为其积极创业提供一个良好的外部环境，使返乡创业的农民工“留得住、干得好”，形成示范效应与蝴蝶效应，吸引更多农民工返乡创业，让广阔的农村成为有才华的农民工创业的热土，提升其对家乡经济发展的使命感与责任感，充分发挥其农村经济发展主力军的作用。

（三）防控结合:多管齐下，打造和谐宜居的生存环境

笔者认为，为了彻底整治与消除“空心村”治安现存的诸多问题，必须多管齐下，综合整治。

一是加强安全意识宣传教育。要利用传单、广播、电视及新媒体等各种手段加大对各种安全知识的宣传力度，重视广大农村的精神文明建设，推进普法活动走村入户。通过“送法进基层”“巡回法庭”等多种形式，以案说法，通过典型案例讲解，提醒村民应注意的安全事宜，消除安全隐患，提升村民的安全意识与自我保护能力。

二是动员和组织广大群众参与社会治安综合治理，实行社会治安群防群治。建立由乡综治中心牵头、派出所指导、群众参与的巡逻防范机制，加强治安信息员、中心户长队伍建设，最大限度地发挥群众自治作用，健全和完善乡镇基层群防群治网络，提高社会治安整体防控能力。各村要根据本地区的情况，发动群众，组建专门的乡村巡逻力量，对“空心村”及周边区域进行治安巡查，及时消除安全隐患。尤其是对赌博、封建迷信等社会丑恶现象要果断亮剑，坚决铲除，从而提升“空心村”群众的安全指数。

三是推进警力下沉，推行民警包村制度。各乡镇派出所要定期与不定期地对“空心村”开展治安巡逻与安全排查，重点关注与关心孤寡老人、留守妇女与留守儿童，入户进行走访、暗访，分片包干，责任到人。包村民警要有意提升“空心村”安全级别，发现农村黑恶势力的苗头，要及时向上级公安机关汇报，拔除毒瘤。同时，要运用技术手段打造立体监控网络，在“空心村”的关键道路、主要活动场所、治安事件多发区安装高清摄像头，并与公安监控系统联网，认真查找与消除社会治安中有可能产生的隐患与死角，预防与减少各种治安案件发生，做到“空心村”安全的可防、可控。

（四）组织重构:制度与非制度安排协同发力，推动乡村治理现代化

当前学界都认为治理“空心村”必须有组织载体，因为广大农村基层组织是农村治理中村务管理的核心力量，也是农村基础设施与公共产品的最重要提供者。由此可见，“空心村”治理必须加强组织建设，这样才能使“空心村”走出治理弱化、基层民主虚化的困境，实现村民自治制度的有效落实，使乡村社会的共同体得到重构。笔者认为，通过制度安排与非制度安排，引导、鼓励外部精英回归农村，构建多元化的治理主体，引导村民正确行使民主权利，让“空心村”治理实至名归。

一是制度安排。它包括了“第一书记”“企业家村官”“村医村教”村“两委”三种制度安排。“第一书记”的制度安排是由上级政府选派优秀的干部入住“空心村”担任第一书记，通过外部精英的力量，针对“空心村”问题开展科学规划，提升“空心村”党组织的治理能力。“企业家村官”“村医村教”都是为了应对“空心村”的人才大量外流，村干部素质不高、后继乏人的情况选派优秀的本地人充实村“两委”班子，提升村“两委”班子的领导水平。当然，这些制度安排都是为引导人才贤达进入基层组织，提高基层组织人员素质，提升其治理能力，引领基层组织走向善治，有利于克服基层自治组织治理能力弱化的问题。

二是非制度安排，主要为“村民理事会”作为制度外参与治理主体。村民理事会是以自然村为主体，通过吸纳村中有威望的长者、老党员、老干部和经济能人等农村精英群体，成为一个连接政府与村民的自治组织[17]。村民理事会同村民自治组织不是冲突、对立的关系，而是职能上的一种互补互动的关系，不少“空心村”的村委会因接受基层政府委派的大量行政性事务，对村子里的公共事务难以全面管控，而村民理事会就可以有效弥补这种职能的缺失与不足。山东新泰市平安协会，广东云浮市的乡贤理事会、揭阳市揭东县公益理事会和民主监事会等都开展了积极的治理实践，取得了良好的治理效果，搭建了村民、社会与政府联结的新平台，推动了“空心村”公共服务与公益事业有序、有效的发展，回应了“空心村”农民的实际需求，为“空心村”治理提供了宝贵的领导力资源，有效解决了“空心村”治理虚化的问题。

本文系2016年度河南省政府决策研究课题（2016B299）的阶段性成果。

[1]刘彦随，刘玉，翟荣新.中国农村空心化的地理学研巧与整治实践[J].地理学报，2009，（10）: 1193—1202.

[2]曾学龙.贫困地区“空心村”现象的出路与新农村建设探讨[J].甘肃农业，2006，（10）:31.

[3]张春娟.农村“空心化”问题及对策研究［J］.唯实，2004，（4）:83—86.

[4]林孟清.推动乡村建设运动:治理农村空心化的正确选择[J].中国特色社会主义研究，2010，（5）: 83—87.

[5]郝伟伟，张梅青，刘宗庆.紧凑集约型城市群是我国新型城镇化的必由之路[N].光明日报，2016-12-14（15）.

[6]我国四分之一农村住房常年无人居住[EB/OL]. http://politics.people.com.cn/n/2013/0302/c70731-20653683.html，2013-03-02.

[7]2015中国国土资源公报[EB/OL].http://www.mlr. gov.cn/sjpd/gtzygb/2015/201604/t20160422_14032 72.htm，2016-04-22.

[8][法]贝尔纳·斯蒂格勒.技术与时间——艾比米斯修的过失[M].裴程，译.南京:译林出版社，2012.

[9]国家新型城镇化规划（2014—2020年）[J].农村工作通讯，2014，（06）:33—34.

[10]张宝英.河南民权县龙塘镇“空心村”问题研究[D].南宁:广西大学，2015.

[11]2015年全国农民工监测调查报告[EB/OL].http:// www.chinajob.gov.cn/EmploymentServices/content /2014-05/13/content_925731.htm，2014-05-13.