政府提升民众获得感的法律途径研究

刘美

（中南大学，湖南长沙410083）

政府提升民众获得感的法律途径研究

刘美

（中南大学，湖南长沙410083）

政府管理经济社会的职能与法律的目的价值有时会发生冲突，在提升民众获得感中政府的作用存在法律边界。政府是提升民众获得感的重要主体，改革开放以来我国政府通过赋予和保障民众财产权、选举权等宪法权利，使大多数民众获得感得到了迅速提升；今后我国政府应依法行政、完善相关制度，确保民众经济政治权利不受侵害，使全体民众获得感不断提升。

法律价值；民众；获得感；政治经济权力

最近，我国有关如何提升民众获得感的讨论十分热烈，就提升民众获得感这一问题不少学者提出了许多很好的措施和政策建议，政府相关部门也出台了许多促进民众获得感提升的政策措施，但我国目前民众获得感提升的效果还是不尽人意。究其原因，主要在于我们原来谈论和出台提升民众获得感的措施还是沿用原有的思路。因此，如何通过深化改革和不断创新，使我国目前还处在贫困中的民众摆脱贫困进而使全体民众都能分享到改革开放的成果和实现获得感不断提升目标，成为理论界和经济社会管理实务界亟需解决的课题。

一、政府在提升民众获得感中的作用与法律目的价值的冲突

法律的价值包括法律的“目的价值”与法律的“形式价值”，在这里我们不讨论法律的形式价值，只讨论法律的目的价值；法律的目的价值是指法律在促进社会和谐稳定、文明发展中所起作用的价值，其中自由、正义、秩序是法律目的价值的根本体现。法律的自由价值有两层含义，法律是民众自由的保障，是否保障民众自由是判断法律善恶的标准之一；但是，民众自由不是无限制的，是有限度的，而这个限度是由法律设定的，即人们通常所说的法律无禁止即自由。由此可见，法律既保障民众自由又限制民众自由。法律的正义价值主要表现为：明确界定民众权利义务并督促其履行以树立正义，惩罚民众违法犯罪以保障正义，补偿民众受害损失以修复正义。由此可见，法律是实现正义的手段，实现正义是法律的价值目标之一。法律的秩序价值是指法律能够用它特定的方式建立和维护人和事物存在和运转中具有的关系的稳定性、结构的一致性、行为的规则性和进程的连续性等来满足人的社会生活的需要；秩序是法律的基础价值，是法律的其它价值的前提和基础，如果没有秩序，法律的其它价值如自由、正义等等无从谈起；法律的秩序价值的社会表现包括经济生活秩序化、阶级统治秩序化、权力运行秩序化、社会生活秩序化等方面[1]。

提升民众获得感是指政府通过某种政策或措施来提高民众的经济政治权力的过程。提升民众获得感往往涉及主体和受体两个方面，提升民众获得感主体往往是握有资源的组织或机构，如大企业集团或各级政府组织；提升民众获得感受体是民众特别是由于各种原因而处于社会底层的弱势群体，如儿童、妇女、病人、残疾人、老人、穷人、失业者以及其他边缘群体[2]。政府代表国家行使公共权力，自然处在社会的强势地位；由于国家权力的支配性、强制性，使得政府既有可能成为提升民众获得感的主体，即处于社会强势地位的政府不能该作为时不作为，政府应该在保护民众财产权、促进民众收入增长以及医疗、卫生、文化教育、社会保障体系建设方面有所作为；由于国家权力具有易扩张性，使得代表国家行使权力的政府也有可能成为降低民众获得感的主体，即政府只考虑自身的利益采取与民争利甚至侵害民众财产权的措施，或者只代表少数人、为少数人谋取利益做出损害大多数人利益的政策。

保证民众经济政治权利不受侵害进而使民众获得感不断提升，这本应主要由一国立法者扮演；国家保护民众经济政治权利的义务主要是立法机关的义务，也就是说，民众经济政治权利实现的前提性条件是立法机关制订完备的法律和政府依法行政[3]。受新中国政治体制安排和传统文化的影响，我国政府从一开始便扮演社会统领者的角色并拥有广泛的裁量权限，对政府在提升民众获得感中积极作为责任的期待，我国政府在许多领域可以运用一定的强制力规制经济和社会的法治建设，迅速解决一些困扰国民经济发展的瓶颈问题和促进有利于民生改善的重大社会变革。但是，在提升民众获得感中政府职能一旦越过市场应在资源配置中起决定性作用的边界，政府的作用就会与法律的自由、正义和秩序价值发生冲突，这是各个国家特别是市场经济发达的民主国家十分警惕的事情。因此，如何使我国政府更加积极、全面地通过制度设计、组织设置、程序安排以及对私人关系的介入来促成民众经济政治权利保护的法律价值秩序建设，是提升民众获得感的关键[4]。

二、改革开放以来我国政府促进民众获得感提升的途径与效果

新中国成立后，为了优先发展重工业、尽快实现工业化，我国实行计划经济，社会生产和消费都服从于国家统一计划。一方面，通过普遍的低工资政策和统购统销制度，民众的福利被严格限制，满足人们基本消费的生活资料被严格控制在国家手里，居民必须凭票购买定量配额的消费资料，在消费资料的获取上，民众必须依赖于国家，失去了自由选择权力。另一方面，作为低工资政策的一种补偿，国家在福利和社会保障领域（如住房、子女教育、医疗、工伤、养老、生育等）则采取了基本上免费供应的政策。国家财政一直重建设性投入、轻公共性投入，社会保障水平和居民的福利一直比较低。这种统购统销政策保障了人们最基本的生存权利，但同时也抑制了人们增加财产和追求利益的冲动。民众基本上处于无产者的状态，也无需谈论民众获得感特别是物质利益获得感问题；且不存在市场交换、民众与民众之间的利益冲突，也不存在民众利益维护问题[5]。

从某种意义来说，1978年我国开始的改革开放，也是提升民众获得感的开始。提升民众获得感的力量主要来源于政府和市场。就政府来说，其提升民众获得感的作用主要表现在以下三个方面。第一，政府对传统的不合理产权制度进行渐进性改革，不再控制一切社会资源和经济活动，允许鼓励民营经济在国有经济的夹缝、边缘地带生长，也放开了对消费资料的控制。我国过去将近40年改革开放的最大成就是，民营经济已经成为我国经济中最具活力的增长点，导致了来源于“体制外”的民众财富和消费品迅速增长，民众收入来源渠道增多，民众收入迅速增加，民众选择消费品权力极大增加；第二，政府逐步调整了国民收入分配中积累和消费的比例关系，通过增加公务员和国有企业职工的工资、恢复奖金津贴制度等措施，提高了工薪阶层的收入水平和购买能力；第三，改革开放特别是1994年我国实行分税制改革以来，随着财政体制由经济建设型向公共服务型的转变，我国财政支出开始逐步向公共化方向转变，政府加大了对基础设施和公共事业建设的投资，人们的吃、住、行、教育、通讯、医疗等方面得到了较大程度的改善。

市场在提升民众获得感中的作用主要表现以下两个方面：第一，市场经济是一种民众追求自身利益最大化经济，在市场经济活动中民众的意愿和偏好起支配作用。通过逐渐引进市场因素，提高了全社会生产和供给的能力和效率，长期困扰我国居民生活改善的生活必需品短缺问题得以解决，人们福利得到迅速增长和追求利益的冲动不断提高。例如，从20世纪90年代后期开始，在市场机制的驱动下，金融创新步伐加速，银行纷纷推出了信贷举措，为民众提供融资支持，居民破天荒地可以向银行贷款进行投资和购买大宗耐用消费品，从而使得居民的福利有了质的提升，一部分人通过合法经营走向富裕，民众享用大宗耐用消费品（如住宅、汽车）的时间得以大大提前；第二，通过市场竞争，市场提供了种类越来越多、质量越来越好的产品，同时，消费服务也越来越完善；许多原来被认为是“奢侈”产品和服务的价格逐渐趋于下降，使得大多数的家庭有能力购买这些产品和服务。

改革开放以来，我国提升民众获得感方面也存在一些不尽人意的地方。国家允许一部分人先富起来的政策带来的只是少数群体的暴富，而不是广大民众的共同富裕，且少数群体的暴富很大程度上不是通过公平竞争和合法手段而是通过剥夺社会弱势群体的经济政治权力达到的。例如，20世纪90年代开始的我国房地产市场发展过程很能说明少数群体实现暴富的原因。由于我国实行渐进性市场化改革，一直存在着市场化与未市场化的体制和价格双轨制，这种双轨制为权钱勾结、官商勾结非法牟取暴利创造了巨大空间。至今我国土地非农化使用定价还是实行市场化与未市场化双轨制，工业用地和基础设施用地基本上未按市场机制运作；该市场化定价的经营性土地价格未市场化，导致土地价格的市场化形成部分占比偏低。2008年以前，通过“招拍挂”出让土地面积占全部出让土地面积的比例只有35%；截至2015年底，每年通过“招拍挂”出让土地面积占全部出让土地面积的比例也不超过60%。房地产与一些政府官员联合以非经营性用地名义，通过协议出让甚至行政划拨方式，低价取得农村集体所有的土地，之后再全部或部分转为经营性土地，套取高额的利润，而失地农户所得补偿却微乎其微。即使是有偿交易的土地市场，政府权力部门实际拥有“双重垄断”权力：一方面，面对拥有土地的集体经济组织，政府权力部门是“垄断买方”；另一方面，面对房地产开发企业，政府权力部门又是土地的“垄断卖方”，这种非平等交易必然导致利益分配的扭曲，造成明显的“两益两损”。所谓“两益”是指地方政府从土地中获取巨大利益和地方政府一些官员参与房地产开发获取较高的收入，在地方政府和一些官员参与的房地产企业获得“两益”的同时，也存在着“两损”。①所谓“两损”。是指土地的实际拥有者农户利益受损和住房民众在高昂商品房价格下的利益受损。因此，少数人通过房地产市场非法暴富实现了获得感的迅速提升，但社会大多数人特别是弱势群体——失去土地的农民和住房民众反而因房地产市场发展而获得感下降[6]。

除了房地产市场之外，我国目前的教育、医疗甚至住房公积金等领域，也存在着较严重的少数人获得感实现迅速提升而社会弱势群体却存在获得感下降的现象。例如，设立住房公积金制度的目的是为了帮助低收入居民解决购房融资困难问题，但由于我国目前还是在用计划经济的手段管理住房公积金，个人缴存住房公积金是硬性规定的；而前些年个人使用住房公积金却有种种限制，现今个人提取住房公积金虽然要自由许多，但是仍然还有许多硬性的限制；前些年只有购买住房的个人才能提取住房公积金，但是前些年绝大多数低收入居民根本无法购买住房，因而不能取出自己账户上的住房公积金；住房公积金被少数高收入者或与住房公积金管理部门有密切关系的人借用或挪用进行房地产炒作。住房公积金设立帮助了少数人实现了获得感迅速提升，社会大多数人特别是社会弱势群体反而因住房公积金设立带来了获得感的下降，我国城市中大批“房奴”的出现就是最有力的说明。

三、今后我国政府提升民众获得感的法律途径改善之建议

（一）依法维护民众经济政治权力，发挥政府在提升民众获得感中的主体作用

政府是提升民众获得感的重要主体，政府代表国家行使公共权力，自然处于社会的强势地位，政府理应承担维护民众经济政治权力的职责。民众的经济政治权力包括财产权、就业权、收入权、选举权、诉讼权等，维护民众特别是社会弱势群体的经济政治权力有利于从根本上提升民众获得感；民众的经济政治权力获得主要依靠政府的制度供给。因此，保障居民经济政治权力更要充分发挥制度创新的作用。首先，政府要代表国家行使政权力量制定法律来明确地界定和有效地保护民众的财产权。政府之所以要明确地界定和保护民众的财产权，即民众财产权神圣不可侵犯、财产权利人对财产的占有、使用、处分及收益等权能受到法律的有效保护，这样我国就不但不会出现因民众争夺财产的无序竞争和纠纷所导致的资源枯竭和财产价值的消散，以形成规范的社会经济秩序，从而保证社会的稳定；而且会激励民众为最大限度地积累财产去从事最有效的生产和交易活动，从而使我国整个社会能以最少的投入生产出最多的为民众所需要的产出，以实现我国经济的有效增长并促进整个社会财富总量的增长，同时最大限度地提升民众的获得感[7]；其次，政府要尽快转变职能以规范和监督企业的行为，落实和保障民众的就业权、收入权等经济权力。政府职能明确定位并切实转变，政府要努力创造一个有利于竞争、有利于公平交换的环境，发挥市场在配置资源中的决定性作用；政府要努力塑造在民众中的可信形象；只有这样，政府才能很好地充当市场经济中的“裁判员”。政府要规范和监督企业行为就是要使企业承担社会责任，使企业通过诚实守信、合法经营、遵纪守法等来牟取利润和获得发展，而不是通过巧取豪夺、坑蒙拐骗、损害员工、偷税漏税等来牟取暴利。在劳动力市场建设和监管上，政府要下大力气建成一个全国统一劳动力市场，改变劳动力市场中的各地区之间、各行业之间和城乡之间分割格局，消除不利于劳动力自由流动的制度缺陷，减少劳动力寻找岗位、就业的成本。下大力气建立全国统一的劳动力保护和保障机制，特别是要尽快建立对农民工利益的保护制度，减少农民工的维权成本；最后，政府要稳步推行政治体制改革，真正赋予民众的选举权、诉讼权等政治权力。

（二）依法调整和优化我国财政支出结构，增加与提升民众获得感有关的公共产品生产的财政支出

公共产品具有消费的非排他性和非竞争性等特征，单个民众不愿意也很难有能力提供，即使单个民众愿意也有能力提供，也不划算。每个民众独自提供自身所需要的公共产品会造成大量的人财物的浪费，而由政府统一组织提供公共产品可以充分发挥规模经济效应的优势，政府统一提供公共产品的成本由全体民众一起承担，每个民众平均承担的成本就会很少。全体民众通过缴纳税款给政府、由政府统一生产与提供公共产品给民众带来的福利增加数量，要远大于民众让渡给政府的财富给民众造成的福利损失数量；这样一来，民众获得感就会大幅度提高。然而，与市场经济体制建设相配套的我国公共财政体制建设明显滞后，我国各级财政一直重建设性支出、轻公共性支出；用于公共产品生产和公共服务提供的财政支出安排明显不足，远远不能满足提升民众获得感的需要。我国必须加快传统的经济建设型财政体制向公共服务型财政体制转轨，要通过迅速减少经济建设财政支出来增加社会保障财政支出，在取消作为计划经济特征的民众享有免费的住房、医疗、教育等福利制度的同时，要大幅度增加民众用于住房、医疗、教育等消费支出上的财政补贴；只有在国家财政支持民众解决好医疗、教育和养老等生存问题之后，民众获得感才会提高。

就业促进体系、失业保障体系、国民教育体系和公共卫生体系等公共事业建设既是我国当前财政支出的薄弱环节、经济社会发展中的矛盾焦点，也是未来我国公共财政支出中的重点。政府用于公共产品生产的财政支出及其规模的扩大，可以增加公共产品的供给，为经济社会发展创造必要条件。政府用于交通、通讯、城市基础设施等领域的财政支出规模的扩大可以提升企业的生产经营效率、降低企业生产经营成本、进而促进企业的市场竞争力。政府用于文化教育、医疗卫生、社会保障等领域的财政支出规模的扩大可以培育出一代又一代现代物质精神文明建设所需要的劳动者，这既有利于我国国民经济持续稳定增长，又有利于我国民众获得感的迅速提升[8]。

（三）依法增加用于脱贫致富的财政转移支付，提高社会弱势群体的获得感

受经济体制改革和市场竞争的不利影响，我国社会弱势群体的就业和收入很不稳定，收入增长缓慢。在高收入群体获得感得到充分提升的同时，低收入或无收入社会弱势群体常常面临着发展自己、改善生活的阻力，在参与社会发展、提高自身利益方面，社会弱势群体竞争力较弱，加上国家和单位逐步取消原计划经济体制下类似免费式的住房、医疗、教育等福利制度，社会弱势群体一方面收入增长很慢；另一方面用于生活、生存的支出却增长很快，其获得感不但没有得到提升，反而出现了下降的迹象。政府通过超额累进的所得税税制征收高收入者的一部分收入，然后再通过财政转移支付方式将这一部分收入分配给低收入或无收入者，高收入者让渡一元钱给政府所减少的效用会远远小于低收入或无收入者从政府手上获得一元钱所增加的效用。这样一来，政府通过税收和财政转移支付将高收入者的一部分收入转移给低收入或无收入者，高收入者因减少收入造成的福利减少的数量远低于低收入或无收入者因增加同样多的收入带来的福利增加的数量，社会整体的获得感必然会大幅度提升[9]。

提升民众获得感必须要有物质基础，民众没有必要的收入，提升民众获得感就无从谈起。面向低收入或无收入阶层的脱贫帮困的财政转移支付是政府增加社会弱势群体收入的最有效工具，可以在一定程度上减缓市场经济条件下的收入分配不均、贫富差距过分悬殊的状况。今后我国中央和省（或市、区）财政转移支付的重点应是支持地方尽快建立对困难群体的利益保障机制，帮助经济发展落后地区和困难企业解决社会保险金和医疗费等拖欠问题，补贴经济发展落后地方政府支持低收入或无收入者参加大病医疗保险，支持地方政府建立救助制度，补助慈善基金会、红十字会等民间组织充分发挥社会救助的作用。

（四）建立公益诉讼制度，切实保护民众经济政治权利

公平司法是维护市场秩序、保护竞争和民众经济政治权利的必要手段。要确保司法公正，政府必须构建保证公检法机构正常运转的财政保障机制，使公检法不被少数有钱人赎买和控制，避免公检法故意制造出不公平，使民众处于经常被欺骗、被侵害的境地。当自私自利的生产商、销售商对民众实施了欺诈行为，这种欺诈行为被民众识破后违法的商人没有遭到必要的惩罚，久而久之这种商业欺诈行为就会泛滥。财政要加大对对规范、维护市场经济秩序的法制环境建设和社会治安维护等方面的投入，保障工商管理、质量检验、物价管理等部门执法经费的来源，保证其实施有效市场监管，使其站在公正的立场上取消我国在住房、通讯、医疗、教育等消费领域中存在的霸王合同和霸王条款；尽快消除我国当前各类市场中存在的商业欺诈、假冒伪劣等混乱现象。

构建保证公平司法的财政保障机制，可以大幅度降低民众维护自身经济政治权利的诉讼成本，使民众权利被侵害时能够打得起官司。维护民众经济政治权利的诉讼行为不止具有私人性，更具有社会公益性，正因为它具有公益性，所以许多民众存在“搭便车”行为，当自己的经济政治权利被厂家、商家侵害时，怕耗费时间耗费金钱更怕得罪厂家、商家，不愿起诉厂家、商家，等其他民众来起诉违法商家，民众“搭便车”行为造成的后果是民众屡屡被欺诈，违法商家总是逍遥法外[10]。因此，为了更有利于促进民众经济政治权利得以提高，增强民众的消费和投资的热情，保证国民经济健康发展，政府应该尽快建立保障民众经济政治权利的公益诉讼制度。只有这样广大民众的经济政治权利才能得到保障，民众获得感才能从根本上得到提升。

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[10]黄忠顺.食品安全私人执法研究——以惩罚性赔偿型消费公益诉讼为中心[J].武汉大学学报（哲学社会科学版），2015，（4）：84-92.

Research on Legal Channels of Government Promoting the Masses Welfare Feeling.

Liu Mei
(Law College of Central South University,ChangSha,Hunan,410083)

There is sometimes conflict from function of government administrating economy and society to legal objective value,legal boundary existing in action of government promoting the Masses welfare feeling. Government is an important main body promoting the Masses welfare feeling,Since reform and open to the world,Chinese government has promoted rapidly majority the Masses welfare feeling through endowing and ensuring the Masses constitutional rights such as property right and franchise and so on;our country government should promote unceasingly whole the Masses Welfare feeling in future through government administrating according to law and consummating the relevant system and ensuring the Masses economic political right not be violating.

Legal Value;Masses;Welfare Feeling;Economic and Political Right

文献标识码：A 文章编号：2095-1140（2016）05-0067-06

（责任编辑：天下溪）

2015-03-25

2014年度国家社科基金重点项目“中国特色生态环境公益诉讼理论和制度研究”（项目编号：14AFX023）

刘美（1996-），女，湖南长沙人，中南大学法学院研究生，