从管理到多中心治理：我国雾霾治理模式创新

张鲁萍（西南政法大学行政法学院，重庆401120）



从管理到多中心治理：我国雾霾治理模式创新

张鲁萍
（西南政法大学行政法学院，重庆401120）

〔关键词〕雾霾治理；模式选择；治理价值

自2011年底,PM2.5污染已成为社会各界讨论的热点。进入2013年以来,雾霾天气已经波及25个省份,100多个大中型城市，在2013年召开的大气污染防治工作会议上，李克强总理强调要在大气污染防治上下大力，努力实现重点区域空气质量逐步好转，消除人民群众的“心肺之患”；2015年12月份北京空气重污染红色预警的频繁启动更是牵动了很多人的神经，与雾霾有关的高速封路机场停摆、工地停工学校停课、应急预案加速出台、交通拥堵费的拟征收等措施迅速成为社会的焦点。伴随着雾霾的愈演愈烈，环境问题俨然已经成为横亘在我们面前的一道亟待思考与破解的难题，如何走出环境治理的困境亦成为当下中国必须去严肃对待的议题。本文试图在反思传统环境治理模式局限性的基础上，提炼出我国治霾的新模式。

一、雾霾治理的价值探讨：公法学的视角

（一）宪法学因应：公民环境权的保护

作为公民的一项新型权利，环境权的讨论和研究始于20世纪60年代。1960年，原西德一位医生向欧洲人权委员会提出控告，认为向北海倾倒放射性废物这种违法行为违反了《欧洲人权条约》中关于保障清洁卫生的环境规定，从而引发了是否要把环境权追加进欧洲人权清单的大讨论[1]。之后，美国亦掀起了一场关于环境权的大研讨，而随着环境权谈论和研究的不断深入，西方发达国家不仅开启了环境权的立法实践，而且将环境权落实到具体的司法实践中，从而实现了由自然权利到法定权利的转化。1972年，联合国在瑞典首都斯德哥尔摩召开的“人类环境会议”上通过的《联合国人类环境会议宣言》明确提出“人类环境的两个方面，即天然和人为的两个方面，对于人类的幸福和对于享受基本人权，甚至生存权利本身，都是必不可少的”；“人人有在尊严和幸福的优良环境里享受自由、平等和适当生活条件的基本权利，并且负有保护和改善这一代和将来世世代代的环境的庄严责任”，这标志着环境权作为一项基本的人权得到了国际社会的广泛认同。

我国对环境权的研究始于20世纪80年代。作为一项新型权利，虽然环境权的内涵、性质、主体、具体内容等尚处争论之中，但作为一项公民的应有权利却是大家的共识。同时，伴随着环境问题的日益严重，在当下的中国，环境权不仅具有自身独立的价值，它与人权体系的另一项权利——生存权亦有着密不可分的关系。“雾霾天气导致道路管制、企业停工、机场关闭、港口停运，并使得市民的工作生活受到了很大影响。不仅如此，在多地的医院，患上呼吸道疾病的病人在大幅增加，北京部分中小学的体育课甚至改在了室内进行。……根据北京大学公共卫生学院做的一个对比，如果环境水平与2010年比没有明显改善的话，那么2012年，北京、上海、广州、西安这四座城市，因为PM2.5引发多种疾病造成的过早死的人数，将会达到8500多人，因此产生的经济损失会达到68亿人民币”[2]。作为公民权利的环境权，同样是国家义务的环境保护，必然要求政府积极投入到环境的治理中去，缓解雾霾对公民相应权益的影响。

（二）行政法学逻辑：给付行政的兴起

给付行政是从德国引进的一域外概念。最早对给付行政加以系统阐述的是德国公法学者厄斯特·福斯多夫，他在1938年发表的《作为给付主体的行政》一文中提出了“生存照顾的给付理论”，认为“任何一个国家为了维持国家稳定，就必须提供人民生存的照顾”，“生存照顾乃现代行政的任务”[3]（P40-41）。至此，在传统的“秩序行政”或者“干预行政”外，现代国家又增加了一项义务，即提供人民给付、服务或给予其他利益的“生存照顾义务”。在福斯多夫提出“生存照顾”概念不久，给付行政理论逐渐为世界其他国家或地区所接受并得到发展，给付行政的范围也逐渐超越了“生存”照顾，面向了“发展”照顾甚至“享受”照顾。

进入21世纪以来，伴随着社会发展和服务型政府目标的提出，我国政府的职能已不再局限于传统的警察、税务、财政领域，行政任务的重心开始转向公共卫生、公共教育、社会保障、环境保护、扶助贫困等方面。“行政法的任务不再限于消极保障人民不受国家过度侵害的自由，而在于要求国家必须以公平、均富、和谐、克服困境为新的行政理念，积极提供各阶层人民生活工作上的照顾，国家从而不再是夜警，而是各项给付的主体”[4]（P49）。给付行政的理念在我国开始兴起。但正如胡敏洁教授所认为的，中国给付行政的真正发展则是在2004年之后。特别是党的十七大报告确立了国家政策的一个突出亮点，即“在经济发展的基础上，加快和推进以民生为重点的社会建设”，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。此后，历年的政府工作报告与主流报纸媒介都回应了这样的制度变革[5]。这意味着给付行政在转型时期的当下中国有了更为本土化和情境化的表述——民生。随着现代社会的发展和公民主体意识的增强，公民不仅要求安全地活着，而且要在良好的环境中生活，体现民生之一的环境治理与环境保护亦应是政府的主要职责和义务之一。

二、传统环境治理模式的反思：局限与归因

自1983年党中央、国务院明确提出“环境保护是我国的一项基本国策”以来，我国政府一直重视环境问题，将环境治理作为政府的重要责任之一。然而，反观我国已走过的环境治理之路，不难发现环境恶化的现象不仅没有缓解，反而愈演愈烈。在雾霾严重影响我们生活的今天，有必要对传统的环境治理模式予以反思，也唯有在发掘传统治理模式局限性的基础上，方能探索出有效的新治理模式。

（一）传统环境治理模式的局限

1.治理理念偏颇，环境治理方向偏差

自环境治理以来，我国就确立了“预防为主，防治结合”的理念，但长期以来，面对环境污染事件的爆发，地方政府因受到上级政府和社会公众的强大压力，会立即采取强硬措施，通过简单一刀切地“关停并转”相关弱势产业，以便让污染事件尽快息事宁人。此种将更多精力放置在事后的应急处理，重视末端治理，而忽略事前初端预防的应急型危险防治理念可能对于局部环境问题有所改善，但对于整体的生态环境而言，则难以达到真正的修复，而且可能造成长期的、更严重的生态环境问题。

2.治理主体单一，环境治理动力不足

一方面，由于长期受“闭门立法”、“封闭决策”思维定式的影响，在行政立法和决策层面，政府被推向了唯一合法主体的神台，公民、法人或者其他组织难以有效且有序地参与到政策制定中来，社会力量能够发挥的空间相当有限。另一方面，即便是在微观层次的监督执行上，也基本都是由政府直接执行。政府始终以监管者身份自居——环保机构充当“环境警察”的角色，对违反环保法律的单位、组织进行管制。在政府主导的模式下，企业被先验地认为是生态环境的破坏者，而政府和企业以外的社会力量如普通公民和环保组织无论是其正面的对环境的保护，还是负面的对环境的破环，都没有得到应有的重视，致使他们很难参与到环境治理过程中来，也很难对环境治理政策产生任何实质性的影响[6]。

环境资源的“公共属性”和“外部效应”决定了市场机制无法在环境资源保护方面实现资源的最优配置，这为政府干预即通过制度创设治理环境问题提供了理论依据[7]。也不得不承认，在一个公民权与行政权相对失衡、利益格局相对单一，且国家政治、经济体制高度集中的年代，环境治理的政府主导模式能够在一定时期内起到政令统一、统筹全局、集中力量的作用，拥有存在的基础。但是，随着现代社会的发展、公民利益表达能力、政策判断能力和行动能力的增强以及环境治理复杂性的攀升，政府强势干预的作用日渐式微，政府自身的知识局限性亦越来越明显，仅仅依靠政府本身已难以实现环境的有效治理。

3.治理方式单一，环境治理效率低下

在很长一段时间里，我国政府在环境治理领域运用地最为程式化的方式即为强制许可或禁止，前者包括环境标准、许可证等，后者的典型工具包括环境税费制度、处罚等。事实上，无论是事前的排污许可、标准还是事后的排污收费、处罚，都具有一共性，即政府的强制性、命令性。以命令与控制为表征的政府主导型治理策略，尽管有着便捷、快速、高效的政府干预优势，但由于违法成本的低廉、政府所无法回避的信息障碍、腐败与寻租以及官员行政能力等方面因素的存在，环境治理领域中往往也存在着逆向选择、政府失灵的问题。这也是多年来环境治理疲软的重要原因之一。

进入21世纪以来，国家环保部门虽然意识到传统命令与控制手段的局限性，提出要在传统的治理方式之外，引入经济手段、自愿手段等多样化的环境管理制度，但不可否认的是，命令—控制型工具仍然居多，且命令—控制型的环境政策工具自20世纪90年代起执行率还在逐步上升。

（二）传统环境治理方式局限的归因

虽然在环境行政领域，我们一直沿用的是“环境治理”这一表述。但在很长一段时间里，我们只是从工具层面来理解“治理”，认为治理环境就等同于管制或者管理环境。事实上，管理和治理是两种不同的理念，遵循着不同的运行逻辑。具体而言，从行为主体上看，管理的行为主体单一，而治理的行为主体多元。治理理论认为，政府并不是唯一的社会管理主体，各种公共和私人的机构均可以参与政治、经济与社会事务的管理与调节，分担政府的部分职能。现代政府应是“掌舵者”，而非“划桨者”；从行为方式上来看，以管制为手段的管理强调“管”，注重强制性。而治理强调“治”，注重协调性，治理是国家运用多元的、协商的方式对社会进行有效的管理；从权力运行的向度上来看，政府管理是垂直的，权力运行方向总是自上而下的，它强调政府的政治权威，试图通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单一向度的管理。而治理是扁平的，权力运行方向则是一个上下互动的过程，它强调将国家的权力向社会回归，还政于民[8]。因而，与强调单一国家行政权的管理理念相比，“治理”理念是一个内容丰富、包容性很强的概念，它因更强调多元、互动、协调和合作而成为现代社会主流的理念。治理理念所具有的强烈时代价值亦获得了我国高度重视——党的十八届三中全会公报9次提及“治理”，全会《决定》更是提出要“加快形成科学有效的治理体制”“创新社会治理”“提高社会治理水平”“改进社会治理方式”，把“推进国家治理体系和治理能力现代化”列为全面深化改革的总目标。

体现多元、互动与协作的治理理念要求重塑政府国家与公民社会的关系，强调公共生活的合作治理。然而，在我国环境行政领域，由于管理理念的长期渗透和治理理念的不在场，致使在环境治理过程中，政府所确立的理念是偏颇的、能够调动的主体是有限的、所采取的方式亦是单一的，这无疑是我国环境治理遭遇困境的重要因素。

三、我国雾霾治理模式的探索：“多中心治理”模式的引入

为了有效应对艰巨性与紧迫性并存的雾霾治理，我们必须要在反思传统治理模式不足的基础上，重构治霾的新模式，实现从政府主导性向多中心治理模式的转变。具体而言，多中心治理模式的运行机制应该在以下三个方面展开。

（一）治理理念的变革

环境治理的复杂性、长期性与艰巨性性决定了我们不仅应重视事后的控制，更应注重事前的预防。所谓预防原则的内涵是，“不是在环境产生具体危险时，对具体危险立即反应，而是如有危害出现可能时，或根本无危害出现时，实现且预防性地对‘人’加以保护或对生态环境加以美化，使其免于因为环境品质丧失或环境破环而遭到损害。此处所谓的危害，并非具体的危险，而是有可能危及生态环境，并造成人的损害的征兆，便视为预防原则下的危害”[9]（P219）。就环境目标的达成来说，事后的“危险防止原则”只有在造成环境危害时才适用，其不是环境法及环境正常上的主要期待，而重视源头控制的预防原则应是更为重要的原则，因为环境永续经营及发展着重在事前的预防[9]（P225）。注重源头控制的预防治理理念得到了很多国家的重视，例如美国为落实环境预防的理念，甚至专门制定环境预防法。环保的根本应重在源头预防与长效机制的建立上，也正如有学者所认为的，“‘预防—控制’型的治理范式，既不是单纯的环境保护，也不是单纯的污染治理，而是通过初端预防和源头控制，实现经济与环境的互利共生。从而真正实现‘预防为主，防治结合’的理念”[10]。

雾霾污染的形成是一个长期累积的过程。同样，雾霾污染的治理也绝非一日之功。作为“持久战”的治霾，绝不是仅仅借助于专项行动，或者通过突击整治就可以完成的任务，雾霾天的短暂告别更不应成为我们治霾懈怠的理由，相反，治霾中长期目标的达成，有赖于常态化治理的逐步推进。因而，“预防—控制—救济”的常态化治理理念才是指导治雾的正确态度。

（二）治理主体的多元化与协作性

治理和善治理论认为，“在政府管理中，参与公共活动的各个组织，无论其为公营还是私营，都不拥有充足的知识和资源来独自解决一切问题；它们必须彼此依赖，进行谈判和交易，在实现共同目标的过程中实现各自的目的”[11]。雾霾治理亦不例外，只有注入了更多社会参与的因子，实现治理主体的多元化与协作性，方能全面调动治理的积极性。

1.政府与政府：合作机制的开展

作为政府重要职责之一的环境保护，政府无疑是雾霾治理的核心主体。但这里的政府不仅包括雾霾发生地的环保部门，更应强调区域合作和部门合作，从而形成雾霾治理的政府合力。

首先，加强区域合作。所谓区域合作是指打破地方政府在各自特定辖区内的封闭、发展模式，通过加强合作来发挥本区域的整体优势和潜能，从而实现资源共享、优势互补、市场共通，利益共享的一体化格局。伴随着市场主体之间联系的日益加强，跨界公共事务与日俱增，传统画地为牢的行政区行政模式所表现出来的属地化倾向，已无法有效解决纷繁复杂的区域公共问题。因而，加强区域内的政府合作，形成相互依赖、相互合作、相互融合的治理模式成为现代政府的必然选择[12]。而生态建设所具有的广域性、整体性、系统性特点，亦决定了相邻地区的生态环境互相影响，互为依存。因而，要改变“保生态发展受限，求生存生态恶化”的两难尴尬境地，就必须改变目前相关省区市、相关部门“各自为战”的治理思路，建立完善区域协调、整体推进的统筹机制和政策体系，合力推进绿色生态体系建设，打造共同负责共同受益、区域环境持续改善的“生态圈”[13]。在近期雾霾治理的实践中，我们可以看到中央和地方已经充分意识到了区域合作的重要性，例如，国务院在发布的《大气污染防治行动计划》中明确提出建立区域协作机制，统筹区域环境治理，建立监测预警应急体系，制定完善并及时启动应急预案，妥善应对重污染天气。而为了更有效地改善环首都地区的生态环境，京津冀联合治霾政策的推出亦是区域合作的典型。为了保障区域合作治霾的制度化和常态化，接下来需要做的是进一步建立健全区域合作的规则体系，构建有效的跨区域污染事件应急联动工作机制和协调处理机制，并通过区域大气环境联合执法监管和信息共享机制等方式实现区域合作的有效性。

其次，加强部门合作。基于公众朴实的权责一致原则的认识，雾霾治理、环境保护的责任主体应是环保部门。因而，在雾霾愈演愈烈、广大民众生活饱受困扰的当下，向环保部长问责呼声的不断高涨就是情理之中的事。然而，事实上，在现代国家，伴随着行政任务的复杂化和分散性，政府的职能兼具有交叉性，诸多行政职能的完成亦需要相关部门的配合。雾霾治理这一具体的行政任务也不例外。就以控制扬尘污染为例，只有通过环保、园林、交通、城管等相关部门配合的齐抓共管的局面，尤其政府要高度重视，政府组织协调各管理部门，有效地遏制烟尘污染。也正如政协委员所认为的“雾霾不是环保一个部门就能管得了的事，尾气排放达不达标、建筑工地扬尘污染如何监管、落后产能企业废气排放等等这些问题需要不同部门进行监管。”[14]因而，为了实现有效治霾的目的，在政府层面，只有形成政府高度重视、部门齐抓共管的长效管理机制，方能走出“九龙治水”的困境，实现环境的有效治理和保护。

2.政府与公民：公私协力的推行

“治理和善治理论的实质，就是国家权力向社会的回归。政府虽然是公共管理不可缺少的主体，但并不是唯一的主体。社会的发展促使公民和社会组织日益扩大对公共事务的参与，公民与社会组织也是公共管理的权威之一，没有公民的积极参与是无法达到善治的”[11]。同理，离开了普通公民的参与，雾霾的治理亦显得动力不足，雾霾的有效治理仰赖于多领域、多层次和多形式的公私合作。

具体而言，政府与公民、社会组织的合作应体现在以下几个方面。一是在行政立法和决策领域，应倡导一种协商式、参与型、开放式的模式，通过吸收更多利益相关群体“有序”且“有效”的参与，“在环境领域中参与式民主的观念并不在于以投票的方式解决所有的问题，而是由受影响民众籍由适当管道参与决策过程，籍以调和利益冲突、促进民主政治的发展、及改善政府的决策品质”[15]（P96）。也只有在充分听取公民、专家意见的基础上出台的法律、法规和政策才具有正当性、民主性和科学性，方能确保其得以有效的贯彻和实施。二是在行政执法领域，除了坚持政府严格执法外，还应充分调动公民自主环保的积极性，例如提倡公民环保出行，减少尾气排放，“对雾霾，要全社会共同行动起来，积极应对。在加强对政府、企业治理污染的社会监督同时，应加大对PM2.5宣传与教育力度，提高民众的环保意识，鼓励民众选择低碳生活方式，以保护环境就是捍卫生命的理念，主动承担公民社会环境保护的责任”[16]。而在行政监管领域，也要充分发挥公民作为监督者的作用。伴随着行政执法资源有限性与环境污染违法犯罪形势日趋恶化之间矛盾的凸显，充分调动人民群众参与环境治理的积极性、主动性进而形成强大的社会合力，是扭转当前环境监管困局的必由之路。

3.政府与企业：合作规制的尝试

仔细梳理产生大气污染的源头，烟花爆竹、人体碳排放、汽车尾气都贡献了雾霾，但工业企业必定是大气污染物排放的大户。如何联合企业共同治污成为了域外国家的共同选择。以美国为例，由政府和行业推出的多种多样的自愿性伙伴合作计划，给予企业和社会各团体极大的选择空间。企业和社会团体可以根据自身条件和发展目标，自愿选择加入伙伴合作计划，与政府结成伙伴关系，超越现行标准，改进企业的环境行为，共同推进环境保护和行业发展[17]。而日本成功治理大气环境的主要因素之一就是参与主体的多元性，除了立法机构和行政组织，企业也积极参与，如日本本田汽车公司开发的i—VTEC发动机技术，不仅输出马力超强，还具有低转速时尾气排放环保、低油耗的特点。应对尾气排放标准进行专门性的规定作为对传统命令与控制型规制的补充与替代[18]。具体到我国，政府固然应该对环境保护承担责任，但是加强政府与企业间的合作规制同样具有非常重要的意义。我们认为两者间的合作规制可以体现在行业标准的制定上。根据我国《标准法》的规定，标准依据不同的制定主体可以分为国家标准、行业标准、地方标准与企业标准四类。针对国家、地方标准存在回应缓慢、内容滞后，而企业标准面临执行力弱的问题，为了应对环保标准专业性强的特性，政府应该充分发挥行业协会在环保标准制定方面的专业优势，采纳由行业协会制定的标准。这不仅能够解决治霾的规则之需，而且有助于促进企业的技术转型和技术进步。“在计划经济时代，重视国家标准、强化政府介入是有合理性的，但在市场经济条件下，先于国家标准而制定出行业标准可能更有利于推动有关行业产品的快速发展与进步”[19]。

在这里我们所主张的是一种国家主导社会自治下的雾霾治理模式，强调的是行政主导与合作治理的相互支撑。也唯有建构起“强国家——强社会——强公民”的复合治理格局，才能变对抗为合作，铸就雾霾治理的充足动力。

（三）治理方式的多元化与创新性

治理理念的实现，政策目标的达成，必须透过一套具体的方式和方法以及一套政府和利益相关者相互作用的机制才能完成。所以，创新、设计以及组合选择一套有效的治理手段或工具，改变政策目标群体的行为动机，从而使其行为能够符合政策的目标，则显得尤为重要。因此，治理手段的创新是新模式成功运行的关键和最基础性的工作[20]。要提升雾霾的治理能力，我们需要在治理方式上下足功夫。

1.治理方式的多元化：强制性与指导性的并存

客观言之，在公民权利意识薄弱、维持社会秩序是核心国家任务的时代，强制性的管理模式的确有助于有效地整肃社会秩序、高效地实现社会管理。但随着社会事务复杂性的增强，药品、环境、核能等新问题的出现，非弹性强制性执法方式的弊端亦不断涌现。以强制性为特征的行政方式不仅人为地加剧了行政机关与行政相对人间的对抗情绪，而且消解了执法的效果，最终也不利于行政目标的实现。为弥补强制性执法方式的不足，域外国家开始纷纷对传统的管理方式进行修正，并不断探索诸如行政指导、行政奖励等新的方式。例如，为了使企业在遵守法律要求之后能进一步采取措施，减少污染物的产生和排放、更好地保护环境与节约资源，美国从20世纪90年代开始推行一系列的自愿性伙伴合作计划，使现行的环境管理模式逐步从强制性转变为鼓励性，以更灵活而有效的方式鼓励企业超越现行的环境规定和标准，取得更佳的环境表现和社会效益[17]。具体到我国雾霾的治理，我们除了应重视强制性执法方式外，也应该注重体现民主、协商、合作的柔性执法方式的运用。例如，除了对超排企业多征排污税外，还可以对排污企业予以奖励或者给予环保专项资金补贴，利用行政和金融手段，倒逼污染企业自行转型升级。而针对大量的私家车主，我们亦应当通过柔性的行政指导提倡环保驾驶。例如，对于公众高度关注的在学校、宾馆、公园、医院的周边和停车场等不影响车辆正常行驶的地段，机动车驾驶员是否应遵循停车三分钟以上熄火的规定，北京市人大法制委员会在大量征求公众意见后，改强制性规定为鼓励性或提倡性的立法就是重视柔性执法方式的典型。希望籍由柔性治理方式的“交流”、“引导”，可以在一定程度上缓解直接管制的严苛，降低环境执法成本，提高环境执法效率。

2.治理方式的创新性：传统与现代的协调

所谓治理方式的创新是指在已经定型的传统治理方式之外，针对社会出现的新现象、新情形，政府开发一些新型的治理方式，从而有效应对社会管理的目的。具体到雾霾治理，针对环境领域违法成本低，信息失灵等问题，在传统的以行政管制为基础的环境污染治理体制基础上，政府还可以运用财税措施，违法事实公布、信息公开等信息规制的方式提高治理机制的弹性和实效，引导企业进行理性选择、达到环境治理目的。当然，任何所谓的创新都有超越现有法律的规定，进而面临合法性和正当性的诘难。以违法事实公布为例，“作为一种信息规制工具的使用，公布违法事实具有其他传统行政手段无法比拟的优势……尤其是在当下中国食品安全、产品质量、环境保护等诸领域正值多事之秋之际，这种手段的运用对于厉行行政法治更具有特殊的意义。但是，公布违法事实的滥用也会对行政相对方造成难以估量的损失”[21]。因而，如何妥善运用新型治理方式，将其纳入现代行政法治的基本框架之中使其在有助于行政治理目标实现的同时不至于损害公民的合法权益，应成为法学尤其是行政法学者面对的重要课题。

四、结语

雾霾治理新模式的提倡并不意味着对旧模式的完全替代，而是对传统命令控制方式的恰当取代或有益补充，两者是相互支撑的关系。也只有实现传统治理模式与新模式的有效对接和协调，才能有效提升雾霾治理的能力。此外，无论是国务院印发的关于大气污染防治行动计划（简称《国十条》）明确提出要用五年时间逐步消除重污染天气，还是大多数专家对治理雾霾时间表的模糊都表征了雾霾治理是一项系统而复杂的工程，其困境的化解真正考验的不仅是科学技术和知识水平，更是整个社会的治理体系和治理能力。只有在真正领悟治理内涵的基础之上，打破政府单一模式的治理格局，走向多中心的治理才是治霾应有的选择。

[参考文献]

[1]陈泉生.环境权的辨析[J].中国法学，1997，（2）.

[2]雾霾中国[EB/OL].http://www.infzm.com/content/85163.

[3]陈新民.服务行政及“生存照顾”的原始概念——谈福斯多夫的“当作服务主体的行政”[A].陈新民.公法学札记[M].北京：法律出版社，2010.

[4]黄锦堂.行政法的概念、起源与体系[A].翁岳生.行政法: 上[M].台北：翰芦图书出版有限公司，2000.

[5]胡敏洁.给付行政范畴的中国生成[J].中国法学，2013，（2）.

[6]余敏江.论区域生态环境协同治理的制度基础——基于社会学制度主义的分析视角[J].理论探索，2013，（2）.

[7]张秋.环境治理制度的逆向选择与矫正[J].华南师范大学学报（社会科学版），2009，（6）.

[8]俞可平.治理和善治：一种新的政治分析框架[J].南京社会科学，2001，（9）.

[9]陈慈阳.环境法总论[M].台北:元照出版公司，2003.

[10]陈涛.“事件—应急”型环境治理范式及其批判——清湖围网养殖“压缩”事件中的深层社会问题[J].华东理工大学学报（社会科学版），2011，（4）.

[11]晋海.走出环境治理的困境：中国公众参与机制的构建与运行保障[J].生态经济，2008，（1）.

[12]曾鹏.区域合作行政的动因、问题及其路径选择——以区域经济一体化为背景[J].江汉大学学报（社会科学版），2012，（2）.

[13]专家：打造‘环首都生态圈’须破除各自为战[EB/OL]. http://news.cyol.com/content/2013-03/06/content_ 7998208.htm.

[14]雾霾咋治理，听听委员怎么说[EB/OL].http://news.163. com/14/0219/18/9LFFM0BE00014AED.html.

[15]叶俊荣.环境政策与法律[M].台北:元照出版公司，2010.

[16]治理雾霾需唤醒公民个体责任意识[EB/OL].http://new s.sina.com.cn/o/2014-02-24/072829547185.shtml.

[17]黄莉培.整体政府理论对我国环境治理的启示——基于英美德三国治理模式[J].中国青年政治学院学报，2012，（5）.

[18]全球雾霾治理多管齐下寻求突破[EB/OL].http://www. chinairn.com/news/20140212/094211854.html.

[19]高秦伟.私人主体与食品安全标准制定——基于合作规制的法理[J].中外法学，2012，（4）.

[20]任志宏，赵细康.公共治理新模式与环境治理方式的创新[J].学术研究，2006，（9）.

[21]章志远，鲍燕娇.公布违法事实的法律属性分析[J].山东警察学院学报，2011，（6）.

（责任编辑张娅）

基金项目：2015年度重庆市社会科学规划博士项目“公共服务外包的国家责任体系研究”（项目编号：2015BS051）的阶段性成果。

收稿日期：2016-01-02

〔中图分类号〕D63

〔文献标识码〕A

〔文章编号〕1671-7155(2016)01-0043-06

〔作者简介〕张鲁萍（1987—），女，江苏镇江人，西南政法大学行政法学院讲师、博士，研究方向为行政法。〔摘要〕当下，与经济高速发展形成强烈对比的是我国环境质量的急转直下，在大力推进经济建设的同时，环境治理亦成为政府的工作之重。然而，由于长期浸淫于管理理念，我国传统的环境治理呈现出方向偏差、动力不足、效率低下、制度缺失等问题。在雾霾愈演愈烈的今天，有必要反思传统环境治理的局限性，并在治理理念的正确指引下，重构雾霾治理的合作模式。