县域基础设施建设公私合作的项目与模式选择

彭程甸　祝子丽　彭至乐

【摘 要】 县域基础设施有非经营性、准经营性、经营性之分，PPP模式有政府主导型、政府—私人投资者主导型、私人投资者主导型之别，应秉持稳定的现金流、低风险低收益、实质重于形式、成熟盈利模式、见效快等原则，综合考虑县城、乡镇基础设施项目与PPP具体模式的耦合。县城、乡镇基础设施建设的PPP模式应用应当选择合适的风险分配方式、加强PPP模式应用项目的绩效评价和建立PPP示范项目的“能进能出”管理机制。

【关键词】 基础设施建设； PPP模式； 项目选择； 公私合作； 模式选择

【中图分类号】 F294；F810.2 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2016）21-0070-05

县域基础设施建设公私合作有助于加快新型城镇化建设步伐。余华和彭程甸[1]根据区域经济协调发展理论、国家新型城镇化规划和湖南省新型城镇化规划要求及翔实的数据分析，指出“今后相当长时期内，湖南新型城镇化建设的重心都应定位于县（市）和乡镇。湖南推进新型城镇化建设，重点应是大力建设和改善县（市）域范围内的县城及乡镇的基础设施”；基于区域经济发展不平衡的现实环境，提出“新型城镇化过程中，县（市）、乡镇基础设施建设运用PPP模式，必须选择一定区域、一定项目进行试点，不能短时间内全面铺开，应当在区域、项目试点取得成功经验后再逐步推广”，深入分析区域选择原则基础上提出“明晰PPP模式应用县（市）示范点的选择标准”“合理引导特色城镇作为PPP项目乡镇示范点”[2]的对策建议；基于基础设施建设PPP模式应用现有制度的梳理及其缺陷的具体分析，提出了优化合同管理、行业管理、风险防范与风险分担制度等对策建议[3]。笔者拟对县城、乡镇基础设施建设公私合作的项目选择、模式选择、项目与模式的耦合管理及风险分配、绩效评价进行深入探讨。

一、县域基础设施建设公私合作项目的选择

（一）县域基础设施建设公私合作项目的选择原则

1.贯彻《指导意见》和《操作指南》基本精神

为了指导政府和社会资本合作、鼓励和引导社会资本投资公共建设领域，2014年12月国家发展改革委和财政部分别发布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》。《指导意见》规定，PPP模式重点适用于适宜市场化运作的公共产品和公共服务，包括市政、交通、公共服务、资源环境和生态保护等项目[4]，明确经营性项目、准经营性项目和非经营性项目应当分别适用具体的PPP模式。《操作指南》规定，“投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用政府和社会资本合作模式。”[5]根据《指导意见》和《操作指南》基本精神，有别于省域层面大力推广运用PPP模式主要集中在“公路、铁路、‘两供两治、‘两房两棚、城市综合管廊、海绵城市等重大基础设施建设”[6]上，县城、乡镇引进社会资本参与基础设施建设，可供选择的项目主要是市政设施和旅游、健康养老等公共服务项目。

2.稳定的现金流

基础设施建设项目的现金流是基础设施项目筹资、投资、建设、经营活动过程产生的现金流出、现金流入及其总量的总称。项目具有稳定的现金流说明其具有稳定的获取现金能力、稳定的偿债能力及可预期的收入能力，可以作为考量项目是否值得投资的标准。考虑应用PPP模式的行业与区域时，应当选择自身易于产生稳定现金流的项目以及经济发展水平较高、政府财政较充足和社会资本较发达的地区，具体到县城、乡镇基础设施建设应用PPP模式，应限于准经营性基础设施项目，项目具有有限经营性和盈利性且项目现金流一般不大，有赖政府支持和企业投资。

3.低风险低收益

基础设施项目多属准公共产品，具有前期投入大、投资周期长、投资回报率低等特点。为平衡项目投资者和社会公众利益，一方面，政府部门应建立PPP项目风险补偿机制。对于基础设施建设应用PPP模式的项目收益预期无法达到预算目标或出现亏损的情形，经查实非投资方因素造成的，财政部门应给予项目投资者一定比例的补偿，确保项目投资方的利益，确保“低风险”。另一方面，应建立超额收益分享机制。当项目收益超出预期目标时，应当下调公共产品服务价格或减少财政补贴、提高财政分成比例，并将该部分收益用于提供社会公共服务，回馈社会，确保“低收益”。项目风险补偿机制与超额收益分享机制都应当在合同中明确规定。

4.实质重于形式

县城、乡镇基础设施建设应用PPP模式应当实质重于形式。一要明确项目合作期限。PPP项目的合作期限，原则上应当不低于10年。必须对PPP项目“去伪存真”，严禁以保底承诺、回购安排、明股实债等方式变相融资，将非PPP项目包装成PPP项目，坚决杜绝忽视项目全生命周期价值的“假PPP项目”存在。二要重视项目合规审查。项目合规包括主体合规、客体合规、程序合规，这是PPP项目评审的重要标准，国有企业和融资平台公司不能作为政府方签署PPP项目合同。三要构建“能进能出”的示范项目管理机制。制定示范项目的过程考核标准，对已列入示范项目名单的项目定期进行考核，对不符合示范条件或交易结构发生重大变化不能采用PPP模式的，应取消其示范资格，不能享受示范项目的各项政策优惠。四要严格项目的财政承受能力论证。确保PPP项目的财政支出责任能够得到落实。

5.成熟的盈利模式

县城、乡镇基础设施建设应用PPP模式应重点考虑具有成熟盈利模式的项目。基础设施项目的盈利模式是指项目利益相关者创造价值、获取价值、分配成本及利益的结构和机制。具有成熟的盈利模式，说明项目能够按照一定的模式成熟、稳定运行，能够保证项目的成功和投资的回报。应用PPP模式，政府方主要是为了实现公共利益，社会资本主要是为了获取经济利益，具有成熟盈利模式和商业前景的项目更具投资吸引力。

6.见效快

湖南新型城镇化的阶段目标是2020年全省常住人口城镇化率达到58%，实现农业人口向城镇人口转移850万人，相应要完成改造和新建能够承载大量新增城市人口的基础设施[7]。要保质保量完成该目标，时间紧、任务重。县城、乡镇基础设施建设PPP模式试点项目选择过程中，应尽量选择项目周期短、见效快的项目，争取较短时间内发挥PPP模式的优势，尽快积累县城、乡镇基础设施建设运用PPP模式的经验。

（二）县域基础设施建设公私合作项目的选择条件

县域基础设施建设公私合作项目的选择条件是选择原则的具体化。立足国家新型城镇化规划的指导精神以及国家发展改革委和财政部等部委关于PPP项目行业选择的建议，结合湖南省新型城镇化规划的现实需求，省域内县城、乡镇基础设施建设应用PPP模式的项目应当符合以下具体条件：

1.价格调整机制灵活

公共设施的使用价格可根据地方发展和项目运营实际情况灵活调整，既保证投资方收回成本并获取一定利润，又确保产品价格不会过高，保证社会效益。

2.市场化程度较高

项目可以通过市场化的方式进行操作，行政干预少，项目运行高效透明。

3.需求长期稳定

投资的项目应该具有长期的需求，能有足够的时间收回成本并盈利。

4.有规模效应

投资规模相对较大，能够形成规模效应。

5.有稳定的现金流和成熟的盈利模式

项目建设、运营有足够的资金支持，能够稳定的获取利润和分配利润。

6.项目周期相对较短、成本相对较低

城镇化发展定位高，对基础设施的需求迫切，项目周期短，能较快见到成效。成本相对较低，能够控制投资风险，降低地方政府负担，更好地吸引社会资本投资。

（三）县域基础设施建设公私合作项目的性质甄别

考察国内外已有的PPP项目，主要集中在基础设施建设、公共服务项目建设和生态环保项目建设等领域。遵循县域基础设施建设公私合作项目选择原则和具体选择条件，湖南省域内县城、乡镇基础设施建设的PPP模式试点行业项目，可以选择自来水厂、污水处理厂、垃圾转运站或处理场、客运站、休闲广场、集贸市场、中小学校、幼儿园、卫生院、敬老院、样板街、标准居住小区12个行业项目。这些项目是国家新型城镇化规划和湖南新型城镇化规划明确要求建设的基础设施，既符合国家项目选择指导意见，又符合县城、乡镇基础设施建设特点，最能满足县城、乡镇居民基本需求。

根据经营性质判断，休闲广场是为县城或者乡镇居民提供休闲娱乐服务，具有非排他性和非竞争性，是非经营性项目。污水处理厂、中小学校等项目具有一定的可销售性和经营性，但其盈利能力不足以抵偿投资，社会效益大于经济效益，仅靠市场化机制无法完成建设经营目标，而且县城和乡镇的污水处理厂、中小学校等设施，规模小、使用率低，需要充分发挥政府和市场的合作力量；汽车客运站有较强的经营性，但县城、乡镇客运站建设出发点是提供公共交通服务，受县城、乡镇客运站规模限制，应视为准经营性项目。集贸市场、样板街、标准居住小区不具有非排他性和非竞争性，是经营性项目。

二、县域基础设施建设公私合作的模式选择

基础设施建设PPP项目运作模式有数十种。仔细辨析，很多PPP具体模式仅仅是项目全生命周期某一阶段的操作形式不同，实质内容基本相同。笔者根据PPP项目在建设期、特许经营期内和特许经营期后三个阶段所有权的归属不同，划分为政府主导型、政府—私人投资者主导型、私人投资者主导型三类基本模式，重点比较BTO、BOT、ROT、TOT、BOO等主要PPP模式。

（一）政府主导型模式

政府主导型模式的主要特征是政府在PPP项目的全寿命周期内拥有所有权，包括建设—移交—运营（Build-Transfer-Operate，BTO）和建设—移交（Build-

Transfer，BT）等具体模式，BTO是政府主导型模式的典型代表。BTO模式的特点是私人部门进行融资和建设；公共设施建成后，私人部门把公共设施的所有权转移给政府；政府再与私人部门签订租赁合同，由私人部门租赁经营；租赁期间，私人部门获取一定的投资回报。BTO模式适用于多数公共产品和公共服务项目，如停车设施、医院、图书馆、机场、剧场和游泳池等项目的建造及运营。BTO模式的优点是政府能直接获取私人部门专业技术的外部效益，享受私人经营的高效率，强化公共服务的质量控制，达到节约建设、设计和运营成本以及提高效率的目标；对未能达到公共服务标准和绩效考核要求的BTO项目，政府可以单方面终止契约。BTO模式的缺点体现在私人资本具有较强的自利性，政府的购买成本相对较高，对财政的支持力度较小；私人部门破产或者违约时，政府继续经营或终止协议都将面临困境。

（二）政府—私人投资者主导型模式

政府—私人投资者主导型模式的主要特征是特许经营期内私人投资者拥有PPP项目的所有权，其他阶段PPP项目的所有权属于政府，包括BOT（Build-Operate-Transfer）、BOOT（Build-Own-Operate-Transfer）、ROT（Renovate-

Operate-Transfer）、POT（Purchase-Operate-Transfer）、BOOST（Build-Own-Operate-Subsidy-Transfer）、BLT（Build-Lease-Transfer）、TOT（Transfer-Operate-

Transfer）等多种模式。

1.建设—运营—移交（BOT）、建设—运营—拥有—移交（BOOT）

BOT、BOOT两种模式的共同特点是政府给予私人部门一定的特许经营权，私人部门负责项目融资、建设、运营、维护和管理，并在运营期间向使用者收取合理费用以回收投资成本和获取投资收益，特许期满后再将项目所有权交给政府。BOT、BOOT模式适用于大部分基础设施和公共设施，包括自来水厂与污水处理厂、娱乐设施、机场、文化教育、停车设施及固体废物处理设施的建造与运营。BOT、BOOT模式的共同优点是盈利状况稳定，对私人部门吸引力强，较易获取社会资本参与并进行债务融资；能最大限度利用私人部门的各项资源，特别是先进管理模式，有效降低项目风险，加快项目建设进程；同时，项目成本控制较严，为降低自身风险，私人部门更愿意采用全项目生命周期的成本计算方法。BOT和BOOT模式的共同缺点是项目合同的设计更为复杂，合同的签订耗时更长，需要构建合同管理和项目运营监管体系，一旦出现私人部门违约或运营不善的情形，政府部门需要重新介入，增加了项目成本和风险；同时，私人部门在较长经营期内拥有特许权，政府可能丧失项目建设和运营的控制权，出现项目与公共规划或环境要求相冲突的情形。

2.改建—运营—移交（ROT）

ROT模式的特点是政府部门授权给私人投资者，对已建但过时、陈旧项目，未建完或未达标项目等进行改造更新，投资者经营若干年后再转让给政府。多数已建基础设施项目均可采用ROT模式。ROT模式的优点是能提高已建公共设施的利用率，为政府部门节约现有公共设施改造、更新和扩建的资金投入；稀释项目融资风险，能利用私人部门的成功经验实现过时、陈旧项目的市场化管理，提高建设速度和运营效率。ROT模式的缺点是已建项目设施的后续更新不包括在合同中，难以保证后续设施建设的顺利开展，合同的变更可能增加成本和风险，政府部门需要构建较为复杂的合同监管程序。

3.移交—经营—移交（TOT）

TOT模式的特点是政府将已建项目一定期限的所有权或经营权有偿转让给私人投资者进行运作管理，合同期内投资者通过使用者付费获取合理回报，合同到期后再将项目交还政府部门。TOT模式适用于水利、污水处理、桥梁、公路、电厂、水厂等基础设施项目。TOT模式的优点是只涉及已建基础设施经营权的转让，不存在产权、股权的让渡，能有效保证政府对公共基础设施的控制权；有利盘活国有存量资产，实现国有资产保值增值，同时为新建基础设施筹集资金。TOT模式的缺点是对政府筹集新建项目资金、减轻政府财政压力作用不大；需要加强国有资产评估，防范国有资产流失。

（三）私人投资者主导型模式

私人投资者主导型模式的主要特征是特许经营期内和期后的项目所有权均属私人部门，典型代表是建设—拥有—运营（Build-Own-Operate，BOO）模式。BOO模式的特点是私人部门全面负责项目融资和建设并拥有设施的所有权，协议规定范围内进行永久性经营，对外提供公共产品和公共服务，承受所有运营风险。BOO模式适用于多数基础设施和公共设施，如自来水厂与污水处理厂、停车设施、敬老院、通信、娱乐设施及机场。BOO模式的优点是政府部门不干涉项目的建设与经营，只对项目运作流程进行监管，给私人部门经营管理提供极大的自由度，使之能以最有效的方式提供服务；政府部门无需投入资金进行项目建设，能有效减轻财政压力。BOO模式的缺点是对于纯公共性质或准公共性质的产品或服务，私人部门缺少建设或经营动力；需要政府部门制定必要的法规制度规范私人部门行为，管制服务价格。

三、县域基础设施建设公私合作的项目与模式耦合管理

（一）县域基础设施建设公私合作的项目与模式耦合

1.非经营性、准经营性、经营性项目的PPP模式耦合

（1）县城、乡镇非经营性基础设施项目与PPP模式的耦合。休闲广场属非经营性项目，对私人资本没有吸引力，政府要承担投资责任。县城、乡镇政府多数财政拮据，可采用BT模式，由私人资本负责建设，验收合格后转移给政府，政府采用分期付款形式支付费用，一方面缓解县级和乡镇政府财政压力，另一方面提高休闲广场建设水平。县城、乡镇休闲广场还可以采用BOT模式，政府特许投资者在广场上开发配套经营项目，广场所有权属于政府，由投资者建设并经营一定年限后将经营权转让给政府。

（2）县城、乡镇准经营性基础设施项目与PPP模式的耦合。县城、乡镇准经营性基础设施项目，通过使用者付费无法完全覆盖成本，社会资本投资风险大，应采取县城、乡镇政府和社会资本利益共享、风险共担的PPP模式。一是财力较好的县城、乡镇可由政府和民营企业共同投资成立项目公司，社会资本经营项目年限应较短。二是财力不足的县城、乡镇可以由政府采取减免税费、财政补贴、提供土地资源补偿等优惠政策，承诺提供贷款、融资、保险支持，适当延长私人经营项目的年限。通过政府与私人资本全程合作，共同建设经营项目。三是敬老院、学校等国家大力提倡引入社会资本的项目，可以采取BOO模式，由社会资本建设、拥有所有权和经营权，即民办敬老院和民办学校，各级政府提供税收、贴息、减免水电费用等各种扶持。

（3）县城、乡镇经营性基础设施项目与PPP模式的耦合。县城、乡镇的经营性基础设施项目，投资方一般能够盈利，应采取BOT、ROT、DBFO、DBTO、BOO等模式，由社会资本负责建设、经营，项目所有权属政府，确定合理的经营年限和灵活的价格调整机制，同时必要时进行补贴和支持，既保证社会资本的合理收益，又要符合县城、乡镇居民消费能力，满足居民基本需求。

2.存量项目和增量项目的PPP模式耦合

国家关于基础设施存量项目和增量项目应用PPP模式的政策有区别。融资平台公司利用“移交—运营—移交”（TOT）、“改建—运营—移交”（ROT）方式将存量项目转为PPP项目，化解政府债务风险、降低债务成本、盘活国有存量资产、提高资源使用效率是国家鼓励的；新增项目应用PPP模式，主要考虑的是政府财力不足以负荷新型城镇化建设进程。县城、乡镇应当结合存量项目与增量项目的权重，谨慎选择基础设施建设的具体PPP模式。

对处于运营阶段的县城、乡镇基础设施项目，可通过POT、TOT、LOT（Lease-Operate-Transfer）、运营与维护协议（Operation & Maintenance Contract）等方式转移给私人投资者。处于运营阶段的基础设施项目不存在“建设”环节，大大降低了PPP模式风险，具有足够吸引力引进社会投资。对县城、乡镇需要整改、扩建的已有基础设施项目，可通过ROT、LBO（Lease-Build-Operate）、BBO（Buy-Build-Operate）、扩建后经营整体工程并转移等方式引进基础设施的更新投资。改扩建县城、乡镇已有基础设施的风险大大低于新建基础设施的风险，对社会投资者仍具有较大吸引力。对县城、乡镇新建基础设施项目，可以通过BOT、BOOT、BTO、BLT、BOOST等方式，最大限度引进私人部门的资金资源，降低财政风险。

（二）县域基础设施建设公私合作项目的风险分担

县城、乡镇基础设施建设项目所有权的拥有者应当承担相应的风险，项目不同阶段的所有权归属不同，风险承担者及其承担的风险性质、风险大小不同，因此，不同项目、不同PPP模式的风险分配方案应当有所差异。

县城、乡镇基础设施建设PPP模式的风险主要有三类。一是自然灾害及不可抗力事件产生的风险。台风和地震等自然灾害造成的损失、运营阶段物价变动造成的损失、国家法律制度变动造成的损失，属系统性风险，风险的产生与地方政府行为、私人投资者行为无关，更不是直接针对PPP项目或者单独针对PPP项目的风险。二是地方政府诚信不足的风险。地方政府官员换届引起城市规划调整、地方政府PPP政策变化、地方政府对项目运营权限的调整，均属于地方政府诚信建设问题。PPP项目建设、运营周期较长，此类风险难免，私人投资者在项目投资筹划过程中应予充分考虑。三是PPP项目运作过程中，政府部门和项目投资者以外的第三人行为造成的损失。

按照PPP模式不同，PPP项目的风险分配方案有政府承担、政府和私人投资者分担、私人投资者承担三种。风险承担应与项目所有权保持一致，私人部门获得项目所有权、经营自主权和增加收益的同时，风险随之增加。地方政府与私人投资者选择县城、乡镇基础设施建设PPP项目具体模式时，应当充分考虑政府与私人投资者合作伙伴关系的可持续性，全面考察项目风险发生概率及其需要承受的风险程度，防范因风险过高导致PPP项目运营失败。

（三）县域基础设施建设公私合作项目的绩效评价

基础设施建设PPP模式合作伙伴选择的指标体系构建[6]、区域绩效评价体系构建[2]，课题组已有探讨。县城、乡镇基础设施项目应用PPP模式的绩效评价，是对PPP项目自身效果实现程度及其对所在区域社会改善程度的评价，可有效检测项目选择是否正确，以便及时中止或者修正不合适的选择。应当建立政府、使用者共同参与的，包括项目时间、项目质量、项目经济效益、项目社会测度、项目运营效率和各方满意度等内容的项目绩效评价体系。一是项目时间。县城、乡镇居民对基础设施需求迫切，政府与投资者应明确项目建设期限，投资方应尽量减少建设时间、增加运营时间，让居民尽早享受公共服务、享受更多的公共服务。二是项目质量。应当聘请专业评估机构评测工程质量（项目设计的适用性、可建造性，项目建设的经济性、环保性）、硬件设施的质量和可维修性（项目硬件设施质量是否可靠、出现问题后是否容易维修）、运营质量（项目运营后所生产产品和所提供服务的质量与可靠性）等。三是项目经济效益。从项目成本和收益两方面评价，设计合理的财务指标体系计算项目成本费用和收入，得出PPP项目的内部收益率。四是项目社会测度。通过测度PPP项目对当地生态环境和居民生活质量的影响及对社会需求状况改善程度，反映其达成的社会效益。五是项目运营效率。通过净资产收益率、总资产报酬率、总资产周转率、资产负债率、资本积累率等财务指标反映。六是各方满意度。要衡量政府、投资者、使用者三方对项目的满意程度，考察各方关心的问题是否得到满意解决、各方需求是否得到满足。

【参考文献】

[1] 余华，彭程甸.县域基础设施建设 PPP模式的应用基础与机制创新[J].湖南财政经济学院学报，2015（4）：5-16.

[2] 卿文洁，祝子丽.湖南基础设施建设 PPP模式应用的区域选择研究[J].湖南财政经济学院学报，2015（4）：17-25.

[3] 黄拥政.县域基础设施建设 PPP模式应用的制度优化研究[J].湖南财政经济学院学报，2015（4）：26-35.

[4] 国家发展改革委.关于开展政府和社会资本合作的指导意见[A/OL]. http：//www.ndrc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/201412/t20141204_651012.html，2014-12-02/

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[5] 财政部.政府和社会资本合作模式操作指南（试行）[A/OL].http：//jrs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201412/t20141204_1162965.html，2014-12-04/

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[6] 黄拥政.PPP项目的运作流程管理探析[J].湖南财政经济学院学报，2016（2）：16-23.

[7] 湖南省人民政府.湖南省推进新型城镇化实施纲要（2014—2020）[A/OL].http：//hn.rednet.cn/c/2014/11

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