迁村并居与社会稳定风险关系的分析

赵效萍（1.浙江大学，浙江杭州310012；2.浙江经济职业技术学院，浙江杭州310018）



迁村并居与社会稳定风险关系的分析

赵效萍
（1.浙江大学，浙江杭州310012；2.浙江经济职业技术学院，浙江杭州310018）

〔摘要〕工业化、信息化以及生产力的快速发展加快了风险社会的到来，“收益—风险”的权衡取代了传统的“收益—成本”分析成为政府新的决策评价标准，研究社会稳定风险成为弥补传统项目评估的缺憾以及丰富政策评估体系的关键举措。城镇化快速推进加剧了风险种类的衍变以及城乡关系的变迁，而在此过程中的“迁村并居”一直被认为是风险的集合体、群体性事件的危机元。研究并预判“迁村并居”的社会稳定风险的积聚与化解成为预防和减少群体性事件、加快城镇化推进质量与实现城乡统筹发展的关键所在。“迁村并居”社会风险的积聚是多种潜在矛盾显性化的过程，其风险化解需要进一步建立完善的危机预警机制与风险预估体系，并且，强化农村基层民主建设以及农村社会治理体系成为必然选择。

〔关键词〕城乡统筹发展；迁村并居；社会稳定风险；治理理论；分析框架

一、研究问题的提出

伴随着城乡统筹发展成为我国经济增长的主要动力来源，建国以来所形成的城乡二元体制成为我国经济社会发展的重要掣肘。户籍制度的改革以及农业现代化的不断推进，使得严格的城乡二元壁垒逐渐被弥合，大量农民进城务工、落户，并成为中国经济发展的一个重要推动力。与此同时，由于农民就业形式多元化，农业收入占农民总收入比例不断下降，土地撂荒、农村人口迁移流动以及空心村现象在各地陆续出现。从2004年开始，山西、山东、河北、湖北等省份开始出台措施对空心村加以治理，其中涌现出来了许多值得借鉴的做法，比如“增减挂钩”、“占补平衡”等。当然，在此过程中，也陆续出现农民丧失土地产权从而引发群体性事件等多种问题。其实，迁村并居这一问题只是我国经济社会发展尤其是城乡关系发展过程中的一个，但恰逢这一时段的社会转型与经济转轨，此问题显得尤为棘手。

作为我国最为重要的关系之一，城乡关系的发展以及失衡成为制约我国经济发展的关键，而裹挟着复杂城乡关系的城镇化，其每一步推进都伴随着矛盾的加剧与风险的积累。“摊大饼”式的城镇化扩张以及依赖卖地可以增加财政收入，从而使得各级政府热衷于土地买卖，因而，对于能够提高建设用地指标的“迁村并居”，成为各级政府的必然选择。然而，由于人为城镇化与自然城镇化有着天壤之别，加上工业化与城镇化对农民的惠及力度有限，盲目的迁村并居并没有得到农民群体的认同，城镇化快速扩展与农民收入缓慢增加之间的张力不断加剧，城乡矛盾大有愈演愈烈之势。因此，研究“迁村并居”的社会稳定风险的积聚与化解，对于推进重大事项决策科学化、民主化，实现城乡统筹发展以及国家治理体系与治理能力的完善具有重要的意义。

二、概念界定与相关研究述评

1.迁村并居。本世纪初，在城镇化与工业化的快速推进下，我国不同的省市地方就开始探讨在县及县以下实行“迁村并居”政策，这一政策的缘起主要有三个方面的原因：首先，大规模农村人口流动迁移所形成的农村“空心化”以及由此带来的农村社会管理难度加大。其次，增减挂钩政策成为地方政府解决城镇建设用地紧张和农村土地闲置的矛盾的主要做法。最后，农民收入的提高使得农村公共服务增加以及居住条件改善成为农村社会发展的必然选择。实际上，与“迁村并居”概念产生背景与时机相当，“村庄合并”、“合村并居”、“迁村腾地”等概念也频繁出现，但核心的理念与内涵并无二致，表达的都是在我国新农村建设和城镇化进程中，地方政府鼓励或者提倡的一种政策。本文认为“迁村并居”是将原来散落在不同地区的自然村集中起来形成新型农村社区组织，并进行社区自治管理的过程。这其中也包含着居住方式、住宅类型、生产方式以及收入来源的变迁。

目前我国“迁村并居”的研究主要集中在对各试点省份的模式探讨、合并内容和动力机制方面上。对于“迁村并居”模式改革，胡智清等（2003）认为村庄规划应该遵循分类改造、分区管制、分期实施的方式，不能搞一刀切[1]。党国英（2010）认为地方政府应该尊重民意，不能强制推行迁村并居，对改革后节约的土地应当合理利用[2]。李西杰（2011）认为迁村并居要注意3个方面的“避免”：避免农民“上楼”却致贫，避免强制推行农民集中居住而忽略生活习惯，避免用城市化的思维解决农民的问题[3]。鲍海军等（2010）认为着力解决迁居之后失地农民的权益保障问题，是持续推进“迁村并居”的动力来源[4]。叶继红（2010）认为应该重视迁居之后的社区建设和社区管理，以突出“迁村并居”所带来的城乡社会秩序稳定[5]。

2.社会稳定风险。财富的社会生产系统地伴随着风险的社会生产。在现代化进程中，生产力的指数式增长使危险和潜在威胁的释放达到了前所未有的程度。风险社会理论是工业化与现代化以来社会发展过程中各种内源性风险与外源性风险所带来的各种不确定、意外后果的总称。乌尔里希·贝克（UlrichBeck）认为，风险社会的定义关系是特定文化背景下的规则、制度和对风险的认定与评估能力[6]，现在还不存在的事件强烈地影响着我们当前的事务和行为。威胁越大，改变当前事物的要求和力量就越大。在风险时代，社会变成了一个实验室，没有人对实验的结果负责。从社会演化的历史角度来看，“财富—分配”社会将与“风险—分配”社会的相应因素结合起来。因此，必须建立一个新机构，对证据（有关未来风险和当今环境退化的举证）及其正确性、科学性进行标准化[6]。刘蔚（2015）认为高风险社会已经扩展了公共政策的传统边界，改变了公共政策的评价标准，以前的政策评价标准是“成本—收益”之比，现在及以后的政策评价标准将是“收益—风险”之比[7]。

张玉磊等（2010）认为重大决策蕴含社会稳定风险的根本原因是利益冲突，直接原因是决策机制不科学[8]。在经过各评估责任主体预测整理汇总后，贵州省铜仁市在开展社会稳定风险评估工作中总结出六种社会稳定风险，分别是：农民失地风险、拆迁安置风险、施工安全风险、资金链断裂风险、干部能力风险和诱发性风险。朱力（2009）认为社会稳定风险是由特定社会事项所引发的，利益相关者因受到特定事项影响且面临利益损失所做出的各种反应而产生，造成决策者与受影响利益相关者相互之间矛盾冲突和损失并影响社会稳定的各种因素导致的风险[9]。基于上述研究，本文认为，社会稳定风险是由于利益格局的调整或突发变革所引起的利益相关者矛盾的集合并且爆发（潜在爆发）的过程，并且对社会稳定造成重要影响的潜在风险集合体。

3.治理理论。“治理（governance）”最早源于古典拉丁文和古希腊语中的“掌舵”一词，原意是控制、引导和操纵的行动或方式，主要用于与国家公共事务相关的宪法或法律的执行问题，或指管理利害关系不同的多种特定机构或行业。随着公民精神的不断培育与民主社会的兴起，政治管理重心从统治走向治理，治理理论很快被运用于分析社会、政治、经济、文化等各种现象。学术界分别从不同的学科视角来研究治理，比如经济学、管理学（如公司治理）、社会学（如社会治理）、政治学（如政府治理）、国际关系学（如国际治理、全球治理）等。

治理理论的主要创始人之一詹姆斯·N·罗西瑙（JamesN. Rosenau）强调治理和政府统治不是同义词，二者之间有重大区别。他将治理定义为一系列公共事务领域的协调机制。与传统的政府控制与管理不同，社会或国家治理指的是一种由公共性支配下的活动，这些活动的实施主体不单单是政府，也不一定需要国家的强制力作为后盾，因而其内涵、机制比政府统治更加完善、丰富。既包括传统政府管理社会的方法，同时也包括由公民精神孕育出来的社会民主做法[10]。而罗伯特·罗茨（R.Rhodes）则给出了关于社会治理的五个不同概念：第一，管理体系的治理，指政府与非政府组织、公共部门和私人部门的协调合作。第二，作为国家治理成本的控制，指的是尽最大可能削减社会事务的开支，用最小的成本取得最大化的效益。第三，作为私人企业的治理，倾向于代指指导、控制和监管企业运行的组织体制。第四，管理手段的治理，强调在公共性的前提下追求最大效率。第五，善治的治理，意指强调效率、法治、责任的公共服务体系[11]。

三、“迁村并居”影响社会稳定风险的机理及其路径分析

随着城市化进程加快，土地要素逐渐成为经济发展的核心增长极，也是各个行为主体相互博弈斗争的焦点。城市土地为国有产权，而农村土地为集体产权，现有法律框架下这两类产权具有不同的权益保障。农村集体产权不能直接交易，只有先被征为国有用地（产权主体转变为地方政府）才可以入市交易。因此，各地政府事实上成为土地的占有者和受益者。过去十年，政府以行政力量大力推进城市化，目的是占有更多的土地资源从而获得更多的财政收入。同时，各地政府承担着本辖区基础设施、公共服务等职能，是公共财政的分配者。从实际情况来看，这种以政府为主导推动的城市化在追逐市场利益最大化的过程中深深受到国家官僚体制的约束，容易违背市场发展的规律和条件。近年来一个突出的问题是，地方政府为追逐土地财政利益而过快地推进土地城镇化，而人口城镇化或者农民问题被之后解决，城乡二元结构未能真正破解，很大程度上城乡二元结构在高密度的城市空间内重现和复制。

1.农村土地变迁中社会稳定风险的不断积累

一方面，多个省市试点的“增减挂钩”政策存在复垦速度慢与耕地保护面积指标被更改两个主要问题，一是农村闲置土地的复垦速度远远跟不上迁村速度，迁居后的农村仍有大量土地闲置。因为在迁村过程中，地方政府有财政增收和创造政绩的行为动力，而复耕则意味着财政支出。另一方面，基本耕地保护面积指标用途被改变，一些地方政府为追求经济的增长，扩大建设用地的规模，搞各种形象工程、政绩工程等，造成基本耕地面积减少，而耕地质量也得不到保证，这一情况严重影响我国的粮食安全。加上在规划过程中“寻租”行为以及沟通不畅、信息不对称等弊端的存在，官民对立、官商勾结的行为成为迁村并居最根本的风险源。在执行规划的过程中，耕地被占用的现象频繁发生，尤其是国家重大建设项目开展时基本农田被占用，建设用地占用农地的矛盾在这一时期尤为突出。第二，随意更改土地利用规划的问题。在利益和寻租的驱使下，随意更改土地利用规划，忽视规划的权威性与科学性的问题突出。第三，规划执行不透明，土地规划过程中难以保证内容和程序的公开透明，对于建设项目的听证环节，很多农村都未能实施。农民对于结果没有知情权，这一点无异于故意隐瞒与欺骗。久而久之，这种由于信息不对称以及道德风险所带来的对立情绪会愈演愈烈。

2.土地增值收益分配不均加剧社会稳定风险的积聚

征地权和出让权的双重垄断给地方政府带来了巨额的收益，低价征地成本与高价出让收益造成的高额“价格剪刀差”造就了地方政府的“土地财政”现象。农民在失去土地前，是依赖于小农经济的基本物质生活资料自给自足和外出务工对剩余生产资料的积累；在失去土地后，面临的是不同的消费方式和生活方式，基本物质生活资料需要购买，各种公共服务支出增加。如果在这些收益的分配过程中，地方政府与农民争利，农民得不到实际利益，难以保证被征地农民的生活水平不降低，迁居农民将会产生对地方政府的不满或怨恨等情绪，容易引发社会稳定风险。在征地补偿方面，一方面征地补偿标准严重不合理。我国现行的征地补偿标准的测算办法，是以“产值倍数法”的原则对被征地进行补偿，这种补偿测算办法只考虑了农产品用地直接产出对其收入的影响，并不符合市场经济规律，其科学性和合理性不足。由于农产品附加值较低，农产品市场也不是完全竞争市场，导致其建设用地价值增值的变化幅度要远远大于农产品用地的经济效益增长幅度。补偿标准的不合理，一方面损害了失地者的经济利益，征地补偿款常被乡镇政府截留，贪污、挪用或者用于支付工资的现象层出不穷，有的甚至拖欠不付，对失地农民的生存和生活造成了巨大的负面影响。另一方面，征地补偿方式单一且不合理。地方政府为了降低失地农民的安置成本，一般都采用货币方式对其进行补偿。然而，这种单一的方式无法保障失地农民在教育、就业和医疗等方面的经济支出。地方政府在征地补偿的不合理行为，导致种田无地、就业无为和低保无份的“三无”农民成为边缘人群，有些甚至被生活所迫走上歧途。

3.新型农村社会管理中社会稳定风险的积聚

与农村基层自治相比，新型农村社区所管理的规模大大增加，成员成长背景和社会生存方式的异质性大大增强。这些都为新型农村社区管理增加了难度，如果不能预先考虑到可能存在的问题并加以解决，那么在社区的日常运行中，很可能因为管理不善，积聚社会稳定风险。目前，多地方的实践中，新型农村社区的组织管理多是沿用原村民委员会的自治组织管理形式，政府机构重叠，职能混乱，在日常工作职能方面，自治组织需要对合并后的新村的所有公共事务进行管理，既包括基本行政管理工作，还包括各种社区常规管理和服务工作，工作范围增大，领导干部工作压力大。而根源性的问题在于决策的精准性与科学性。由于政府决策贯穿在政府工作的各个方面，决策的失误可能直接导致决策的失败，诱发社会稳定风险。一方面，决策前期准备工作不充分，决策者往往没有充裕的时间从事决策前期的分析工作，在实际中，往往是在不具有完整信息的情况下，在短时间内做出很多重要的决定。另一方面，决策过程非理性，决策者受个人价值观（如认知局限，行为偏差，模糊性和对规则的偏好，不同决策主体之间的学习和谈判技能）的影响，在农村基层干部队伍素质低下的情况下，所做出的决策缺乏可行性。

4.新型农村居民生计可持续性风险加大

工业向集中发展区集中、农民向城镇和新型社区集中、土地向适度规模经营集中的已然成为地方政府推动工业化和城市化的主要行动纲领。从乡村一方的视角来审视，地方政府征用农民土地，农民改变身份为居民、农村改为社区这一模式本质上仍然是农民以土地换取社会保障，从而实现农民的非农化和城市化。随着城乡建设用地增减挂钩政策的实行，各地为了腾挪建设用地指标推动远郊甚至偏远山区农民集中上楼居住，远郊地区农民亦被卷入到城镇化进程，与近郊失地农民不同，他们仍然可以耕作自己的土地或者将土地流转给农业企业以领取土地租金。一个新问题是，地方政府不再以稳定的公共财政收入负担农民的社会保障资金，而是由农业企业承担最低社会保障职能，这无疑增加了农民生活的市场风险和社会风险，农民生计与就业产生了很大的风险，农民可持续性生活被抛给了市场的不确定性和复杂性。如果在失去基本生产资料——土地的同时无法安置就业，就很容易变成城市边缘群体，社会风险容易在承受力最低的弱势群体上爆发，村民经过一些导火索性的事件，很容易破坏性地表达其长期积怨。

四、“迁村并居”社会稳定风险的化解机制建构

“迁村并居”社会稳定风险的形成原因具有多元化与异质性，因而其化解机制需要从多方面入手。首先，农村社区是具有高度凝聚力的社会组织，化解“迁村并居”社会稳定风险需要建立健全新型农村社区的管理体制。其次，在重大问题的解决过程中，要采取民主集中制的方式，在政府与民众间建构畅通的利益诉求渠道和必要的谈判协商机制，建立与利益相关者的长效沟通机制，有效保障利益相关者的切身利益。再次，可持续农业和繁荣农村经济是改善农村生计至关重要的内容，通过创新农村经济管理工具，可以在兼顾公平和效率的基础上，转变农业发展方式，发展农村经济，增强农业生产对就业的吸纳作用。最后，加强农村社会稳定风险评估的评估内容和指标体系建设，以问题为导向，可以从源头上化解农村社会危机。

1.建立健全新型农村社区社会治理机制

基层社区作为社会最基本的组织单位和社会个体生存发展的重要载体，其内部治理体系要适应社区自身在经济社会发展转型过程中所发生的变迁。面对现阶段社区发展过程中所产生的组织结构复杂、服务体系衔接不畅、居民参与不足、社会组织发展滞后等新情况、新问题，需要协调多种社会力量参与社区建设，创新基层社区在提供社区服务、管理公共资产、协商公共事务、组织集体消费、协调解决矛盾纠纷的功能。通过进一步塑造社区文化与社区认同，培育以地域为基础的真实的社会生活共同体。首先，需要进一步健全农村基层民主决策机制。民主决策、自我管理是我国基层民主自治的重要部分，因此，为了避免土地产权事务再度成为引发社会矛盾的焦点问题，应当建立起更加公开、透明的民主决策机制，有效保障广大基层群众的知情权和参与权、表达权、监督权。其次，完善新型农村社区组织机构建设。组织化是农业现代化建设的一个重要内容，也是促进农村管理体制完善的先决条件。最后，健全权力运行和监督体制建设。根据治理理论的启示，完善权利运行和监督体制应当从以塑造公共服务理念、强化制度约束力以及加强村内部民主建设为切入点。对基层政府来说，应加强微观决策能力。政府的基本功能是为公民提供公共服务，只有从为民提供服务这一思路出发，才能正确认识政府行为的服务性本质，才能重塑政府形象并找准重塑过程中的价值尺度。

2.建立健全农村经济发展体制

发展是解决问题的关键，对于农村社会而言也是如此。第一，建立可持续的农业发展体系。小农经济是一种生产效率低下、抗风险能力较弱的经济形式，因此，引导农民以组织化的方式进行农业生产以抵抗自然灾害和市场经济的冲击成为必然。而现代农业经济的发展并非单纯追求规模经济，而应该是环境经济。以提高环境质量和自然资源为基础，通过有效地利用和整合不可再生资源和农业资源，在适当情况下，通过自然的生物循环和控制，维持农业生产的经济可行性，提高农民的收入与生活环境质量。第二，锻造农业生产价值链。加强生产者、加工者、政策制定者和其他利益相关者之间的对话，制定有利于当地农民和企业的贸易、定价、金融、粮食和土地安全的区域政策。通过加强当地的商业和培训中心、市场中介单位和非政府组织的合作，为农民提供有效市场信息的获得途径，提供高效的服务，帮助农民以更加公平的价格实现供应和需求的更好匹配。最后，依托产业划分社区发展模式。依托产业划分社区发展模式是指农村社区以某一行业为主导，以该行业的蓬勃发展促进农村社区的繁荣和发展，即通过集中发展经济，实现规模效应。通常的产业涉及资源开采、制造业、行政管理、交通、通讯和服务提供（如娱乐、旅游），以这些产业来实现规模经济与特色经济的发展。

3.建立健全农村长效沟通机制

宏观经济社会变迁投射到城乡基层社会，产生了城乡空间的分异与重组不断加速、利益格局趋向多元化发展的结果，这无疑对城乡统筹发展和城乡一体化进程构成挑战。在实现城乡社会治理机制创新的过程中，实现公共性的建构与培育是重建城乡社会基础秩序的根本和前提。为此，政府基层社会治理机制创新应包含政府治理基层社会、基层社会自我治理两个方面的内容。在此基础上加强城乡社会的有机联接，实现从政府单一主体下的管控治理到多元主体下的服务供给转换，以及城乡社会治理的一体化发展是当前我国基层社会治理机制创新的前提所在。在重大问题的解决过程中，要发扬民主，采取民主集中制的方式，在政府与民众间建构畅通的利益诉求渠道和必要的谈判协商机制，建立与利益相关者的长效沟通机制，征询民意，沟通信息，可以有效保障利益相关者的切身利益。与此同时，还可以通过建立科学有效的评估方法与评估机制，保证民主决策结果有很好的可持续性。

4.建立健全农村社会稳定风险评估机制

科学的评估流程以及第三方评估机制是实现决策科学化与增强政策时效性的关键，目前，各地重大事项社会稳定风险评估程序基本上都遵循“瞄准评估对象、制定评估方案、撰写评估报告、审核评估报告和跟踪评估事项”这五个步骤。整个程序以政府为主导，由多个部门协调配合共同完成。政府主导有助于顺利推进工作，但是却难以保证公平和民主，应当在既定程序之下增加公民参与、第三方评估和问责这两个环节。第三方评估是指具体评估工作应当由相对独立于政府各职能部门的第三方评估机构承担。成立多元主体或者委托投资咨询公司进行评估可以保证客观公平。同时，为了保证重大事项社会稳定风险评估“不走过场”，在明确决策与评估的职责划分的基础上，应当在评估程序中强化问责制。具体措施包括：推行以目标管理为核心的考核制度和责任追究倒查机制、加强事后监督和责任查究以及建立和完善相应的奖惩制度等。

五、结论与讨论

随着城市化进程的加快，土地要素逐渐成为经济发展的核心增长极，也成为各个行动主体相互博弈斗争的焦点。分税制以及土地财政的巨大诱惑也使得迁村并居这一原本向好的政策蕴含着巨大的社会矛盾。本文基于社会风险理论与治理理论详细分析了城镇化与城乡统筹发展过程中“迁村并居”的风险积聚机制及其化解途径，认为土地利用规划不当、土地增值收益分配不均、新型农村社会社区管理不善以及农民生存发展无续是迁村并居导致社会稳定风险的主要来源。由于这一风险及其成因的复杂性与异质性，迁村并居风险的化解必须通过完善新型农村社区的组织机构建设与公共决策机制，增强农业经济发展与农民可持性生计能力入手。所以在以后的研究中，应该更加注重对农村公共决策风险的预防与研判机制研究。

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[11]罗伯特·罗茨.新的治理[A].俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.

（责任编辑周吟吟）

·社会学研究·

收稿日期：2016-01-05

〔中图分类号〕D035.29

〔文献标识码〕A

〔文章编号〕1671-7155(2016)01-0049-05

〔作者简介〕赵效萍（1970—），女，河南信阳人，浙江大学思想政治理论教学科研部访问学者，浙江经济职业技术学院副教授，主要从事思政与法律、社会学研究。