全面依法治国与中国共产党法治主导型执政方式的历史性变革

2016-03-15张乾元武汉大学马克思主义学院湖北武汉430072

湖北行政学院学报 2016年1期

张乾元，赵　阳（武汉大学马克思主义学院，湖北武汉430072）

张乾元，赵阳
（武汉大学马克思主义学院，湖北武汉430072）

〔摘要〕基于政策与法律的关系变化，回顾党的执政方式的历史演进，全面依法治国标志着党的执政方式的历史性变革。法治主导型执政方式要求党的执政法制化、制度化、规范化，要求维护宪法的最高权威，需要推进民主的制度化和法律化，需要以宪法凝聚社会共识。全面推进依法治国，实现国家治理体系和治理能力现代化，必须建立依宪治国、依宪执政的理念，完善党的执政理论体系，推进党的执政方式制度化、法律化、规范化，提高各级党组织和党员干部的执政能力，确保中国特色社会主义法治道路的正确方向。

〔关键词〕依法治国；中国共产党；执政方式；历史变革

中国共产党在领导中国革命、建设和改革的风雨历程中，始终坚持把自身建设与中国实际相结合，不断总结执政经验，探索执政规律，转变执政方式，提高执政能力。2014年，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议，以“依法治国”为主题，审议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，标志着党的执政方式的历史性变革，体现了国家治理结构的重大调整，为党在新时期的治国理政提出了新的要求。

一、中国共产党执政方式的历史演进

不同历史时期，执政党执政方略的转变，决定着执政方式的变化。中国共产党成立以来，随着中国革命、建设和改革的不断发展，基于政策和法律的关系调整，党的执政方式先后经历了三个阶段。

1.政策主导型执政阶段（1921—1978年）

这一阶段党的执政方式总体表现为政策主导法律，法律依附政策，通过政策来实现对社会的治理，法律仅表现为政权服务的工具等特点。一是革命战争时期，即自1921年中国共产党创立到1949年中华人民共和国成立前，中国共产党带领人民进行了争取民族独立和人民解放的艰苦斗争。党的中心任务是从事武装斗争，在革命根据地建立并执掌红色政权，主要通过一元化领导和党政合一的方式进行局部执政，一定程度上体现以党代政的执政形式。二是新中国建设时期，即从1949年到1978年，新中国成立标志着中国共产党自身历史方位的一次重大变革。中国共产党彻底从革命党转变为执政党，同时由局部执政转向全国执政，军事斗争的任务逐渐被经济建设的任务所取代。然而，要在很短的时间内使全党在思维上实现从革命逻辑向建设逻辑的根本转变并非易事。面临新政权的巩固和国家建设的重任，中国共产党在一定程度上延续了革命战争时期一元化的领导方式，政策指令成为最基础性的国家管理方式。虽然，1954年毛泽东亲自主持起草新中国第一部宪法时明确提出：“通过以后，全国人民每一个人都要实行”[1]（P328），但是，由于后来党在指导思想上发生比较严重的左的错误，在党政关系以及政策与法律的关系问题上认识不够，更主要的是由于我们对社会主义建设的实践经验不足，以及高度集中的政治经济体制，客观上泯灭了法制建设的社会需求。据统计，这一时期中国大陆也颁布了一系列重要法规，并且经济法规占半数以上，但当时“所谓‘经济法’只是行政全面控制经济的法律表现，是计划经济的工具，它主要调整国家在组织领导经济生活中的纵向关系，其实质是经济领域中的行政关系，它往往与党的政策混为一体”[2]。

2.法律引导型执政阶段（1978—2012年）

1978年12月，中国共产党十一届三中全会作出把全党工作重点转移到经济建设上来的重大决策，强调要发展社会主义民主、健全社会主义法制，开启了改革开放的历史新时期。一方面，在民主政治建设上，强调民主建设与法制建设紧密结合，使社会主义民主制度化、法律化。1982年，党的十二大进一步提出建设社会主义民主要扩展到政治、经济、文化和社会生活的各个方面，同时强调“即将提交全国人民代表大会通过的新宪法草案，根据党的十一届三中全会以来我国民主建设所取得的成就和已经确定的方针，作出了许多具有重大意义的新规定。”[3]（P33-34）同时通过的《中国共产党章程》中，第一次明确提出“党必须在宪法和法律范围内活动”。另一方面，在经济体制改革上，1984年，《关于经济体制改革的决定》明确指出“使越来越多的经济关系和经济活动需要用法律形式固定下来。国家立法机关要加快经济立法”[3]（P575）。党的十四大明确要求“抓紧制订与完善保障改革开放、加强宏观经济管理、规范微观经济行为的法律和法规”[4]（P236）。1993年，乔石同志指出“我们要初步建立起社会主义市场经济体制，就必须相应地逐步建立起社会主义市场经济的法律体系”[5]（P219）。据统计，在1979-1991年和1992-1996年间，我国的经济法实现了改革开放以来的两次立法高潮。1997年，党的十五大提出“依法治国”的基本方略，体现了党对治国理念新的把握和对执政规律的新认识，进一步推进了我国的法制体系和法治道路的建设步伐。直到2011年，第十一届全国人大四次会议上正式宣布中国特色社会主义法律体系已经形成，标志着“有法可依”的法治建设局面有了可靠的保证，以法治为核心的治理方式具备了实施的条件，为我国各项事业进入“依法治国”的法治化轨道奠定了基础。可见，这一阶段可以概括为由政策主导向法治主导转变的过渡性阶段，党的执政方式的特点主要表现在政策与法律并存，以法律引导为主，通过政策制定与执行进行试验、探索，对于改革探索出的成果，通过法律的形式固定下来。

3.法治主导型执政阶段（2012年至今）

随着社会主义民主政治的发展，社会主义市场经济体制的完善以及中国特色社会主义法律体系的形成，中国共产党在国家治理结构上作出了重大调整。2012年11月，党的十八大提出“全面推进依法治国”，在党的报告中首次把法治确立为治国理政的基本方式。2013年11月，党的十八届三中全会提出“推进法治中国建设”的新目标，“必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”[6]（P512）。2014年2月，在中央深改组召开的第二次会议上，习近平强调凡属重大改革都要于法有据。“在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革”[7]。党的十八届四中全会进一步提出全面推进依法治国的总目标和重大任务，“坚持走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系”[8]。吴家麟先生曾说过，走上厉行法治的道路，需要实现民主政治，发展市场经济，形成完备的法律，三者缺一不可[9]（P243）。中国共产党顺应时代要求，把握历史脉络，紧抓发展契机，在政治、经济、法律基础之上，提出全面依法治国，这标志着党的执政方式的历史性变革，标志着中国共产党开始彻底走向以法治为主导，以“宪法”为根本，法律引领政策，政策依据法律，通过依宪治国、依宪执政全面深化改革的执政新阶段。

二、法治主导型执政方式的特质

全面依法治国，就是在依法执政的基础上，进一步完善和变革党的执政方式，从根本上实现从政策主导型执政方式向法治主导型执政方式的转变。与政策主导型执政方式相比，法治主导型执政方式的不同特点在于以下几个方面：

1.法治主导型执政方式要求党的执政法制化、制度化、规范化

首先，正确处理党政关系，要正确区分党的领导方式和党的执政方式。依宪治国强调党“总揽全局，协调各方”，党的领导主要是政治、思想和组织领导，而不是政策主导型执政方式下高度集中的一元化领导。其次，正确认识党与政权机关之间的关系。在全面依法治国的新时期，依宪执政要求党的执政法律化、制度化、规范化，强调中国共产党必须在宪法和法律的范围内领导人民管理国家各项事业。按照宪法和法律的要求，通过制度化的形式规范党与人大、各机关团体、各民主党派以及社会组织之间的关系，将党政关系推向法制化轨道，防止出现由于权力边界模糊，党代替国家权力机关、行政机关、审判和检察机关，直接插手管理国家和社会生活等具体事务的现象。

2.法治主导型执政方式要求维护宪法的最高权威

1979年前的很长一段时期，由于“法律很不完备，很多法律还没有制定出来”[10]（P348），党在治理国家中仍然多以政策为主导，在很长一段时间宪法和法律的权威并没有得到应有的敬畏和尊重。在全面依法治国的新时期，“依宪治国、依宪执政”要求维护宪法的最高权威，“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织和个人不得有超越宪法的特权”①中华人民共和国宪法[M].2004年（修订）,第一章第5条。。即便是作为社会主义制度体系构建者的中国共产党也决不能凌驾于国家和人民之上。党的十八届三中全会强调“进一步健全宪法实施监督机制和程序，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。建立健全全社会忠于、遵守、维护、运用宪法法律的制度”[6]（P529）。

3.法治主导型执政方式需要推进民主的制度化、法律化

早在1978年，邓小平同志就针对法律的权威性郑重指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[10]（P146）法治主导型执政方式强调：在党的领导者个人意见与权力公共性的关系上，通过法制化的方式，使集体领导原则上升到法治高度，通过制度化的规范解决“一把手说了算”的问题。此外，法治主导首先是宪法主导。坚持法治主导，首先就是要坚持宪法确立的社会主义民主政治体制，切实保障和实现人民当家作主的权力。宪法对公民的政治权利、人身权利、经济社会文化权利等基本权利和自由作了全面的规定，是人权的保障书。因此，法治主导型执政方式更加注重在制度化、法律化建设下，保证人民群众参与国家各项事业的监督和管理。

4.法治主导型执政方式需要以宪法凝聚社会共识

社会共识是减少社会冲突，凝聚社会力量，建设社会主义和谐社会的精神纽带。宪法是全体人民共同意志的集中反映，体现了国家共同体的价值共识，因此，宪法共识就是最根本的社会共识、国家共识。在互联网技术与信息产业迅猛发展的大数据时代，“要重塑社会共识，最基本的途径是回归宪法，树立宪法权威、全面实施宪法，让宪法中蕴涵的一个国家、一个民族的价值与共识重新回到社会生活，通过宪法建立、维护并发展社会共识”[11]。

三、法治主导型执政方式对执政党的新要求

如果说中国改革开放是前无古人的创新实践和伟大事业，没有现成的改革经验，需要中国共产党人独立自主地不断探索，那么要在人民民主专政的社会主义国家全面推进依法治国，真正实现法治成为一种生活方式，真正实现国家治理体系和治理能力现代化，同样没有现成的模式可以效仿，必须结合我国社会主义初级阶段的实际情况，紧抓发展的现实要求，把握中国特色社会主义法制道路的正确方向。全面依法治国开启了以“宪法”为核心的中国特色社会主义法治道路，不仅标志着中国共产党执政方式的历史性变革，更对党的执政理念、执政理论和执政能力提出了新的更高的要求。

1.建立依宪治国、依宪执政的理念

法治主导型执政方式要求党在治国理政的实践中树立宪法理念，弘扬宪法精神，践行宪法誓言，维护宪法权威，形成宪法共识，养成通过宪法解决问题的自觉性和主动性。“宪法是一张写着人民权利的白纸”[12]（P361），维护宪法权威最根本的是要维护人民利益，体现人民的意志。一切权力属于人民，对一切违宪行为进行违宪审查、违宪制裁，在思想和行为上，必须尊重和维护宪法权威。宪法的稳定性和权威性建立在适应社会不断变化的现实基础之上，随着市场经济体制的不断完善，民主政治的深化发展以及社会全面深化改革步伐加快，党在践行宪法理念的同时，也要注意更新宪法理念。把实现依宪治国、依宪执政与践行中国特色社会主义核心价值观结合起来，与实现“国家富强、民族振兴、人民幸福”的中国梦结合起来。

2.完善党的执政理论体系

理论思维往往牵引着执政思维。全面依法治国新时期，作为马克思主义执政党，中国共产党要更加注重把握历史方位，秉承领导和支持人民当家作主的内在本质和根本价值取向，总结历史经验和执政规律，强化对执政理念、执政基础、执政方略、执政体制、执政环境以及执政资源的再认识，在科学执政、民主执政和依法执政的基础上，立足于自身执政实践中的重大理论和现实问题，有选择地借鉴西方治国理政的有益经验，探索依宪治国、依宪执政的战略道路和方式、方法，并进行深入的理论研究，进一步完善党的执政理论体系，为实现国家治理体系和治理能力现代化提供理论指导。

3.推进党的执政方式制度化、法律化、规范化

全面依法治国标志着我国已进入以法治为主导的社会治理模式，“依法治国，首先是依宪治国，依法执政，关键是依宪执政”[13]。依宪治国，既有别于传统治国理政的思想方略，又与西方宪政存在根本差异。要完成“建设中国特色社会主义法制体系，建设社会主义法治国家”的总目标，就必须完善党的领导，强化科学执政，促使党的执政方式制度化、法律化、规范化。依宪执政必须以史为鉴，从中国实际出发，探索既具有中华民族特色，又具有符合中国特色的社会主义核心价值、政党制度、政治制度等时代特色的权力运行方式，处理好党的领导和依法治国的关系，处理好领导方式与执政方式的关系，处理好党内法规与宪法规范之间的关系，防止出现党政不分、以党代政、以政策代替法律，或者以党代法、以权压法、徇私枉法等所谓的“法治”。

4.提高各级党组织和党员干部的执政能力

要成功化解全面深化改革中的巨大阻力，关键在于提高各级党组织和党员干部的执政能力。一是提高党员干部的宪法思维和宪法运用能力。化解改革中党政机关官员的观念阻力，加强宪法观念，树立法无授权不可违的法治思维[14]。二是严格规范党内制度法规。依宪治国要坚持党的领导，就必须严格管党治党，坚持依规治党，回归制度理性，完善以党章为核心的党内法规制度建设，加强党内法规与国家法律的衔接，促使全体党员、干部严格遵守宪法和法律规定。三是加快推进依法行政。各级政府必须在法治轨道上开展工作，推行政府权力清单制度，不得法外设权。健全依法决策机制，深化行政执法体制改革。四是特别注意推进基层治理法治化。发挥基层党组织的带动作用，提高基层干部依法办事能力，推进法治干部下基层，强化基层法治队伍和法治机构建设，建立完备的基层法制工作机制。

“改革者的道路是艰难的。他们所面临的问题比革命者更为艰难”[15]（P316-317）。改革需要全社会的共识和信心。因此，中国共产党必须不断努力，在领导人民建设法治国家、法治政府和法治社会的道路上，通过依宪治国、依宪执政全面深化改革，进一步调整法律与政策的关系，实现党的执政方式的科学化、民主化、法治化，使干部清正、政府清廉、政治清明，使党的领导地位和执政地位得到百姓广泛认可，真正达到凝聚民心民力，真正使法治成为一种生活方式，真正实现国家治理体系和治理能力现代化。

[参考文献]

[1]毛泽东文集：第6卷[M].北京:人民出版社，1999.

[2]范健，王涌，张晨.当代中国经济立法的回顾与展望[J].安徽大学学报（哲学社会科学版），1996，（3）.

[3]中共中央文献研究室.十二大以来重要文献选编（中）[C].北京：人民出版社，1986.

[4]江泽民文选：第一卷[M].北京:人民出版社，2006.

[5]中共中央文献研究室.十四大以来重要文献选编（上）[C].北京：中央文献出版社，2011.

[6]中共中央文献研究室.十八大以来重要文献选编（上）[C].北京：中央文献出版社，2014.

[7]习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第二次会议[EB/OL].http://www.gov.cn/ldhd/2014-02/28/content_2625924.htm.

[8]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报，2014-10-29.

[9]吴家麟.吴家麟自选集[C].银川：宁夏人民出版社，1996.

[10]邓小平文选:第2卷[M].北京:人民出版社，1994.

[11]韩大元.树立宪法权威推进依宪治国[N].检察日报，2013-06-04.