公用事业特许经营中公众参与的反思与走向——以若干典型垃圾焚烧发电厂公众维权事件为实证分析对象

邓敏贞

（广东金融学院，广东广州 510521）

公用事业特许经营中公众参与的反思与走向
——以若干典型垃圾焚烧发电厂公众维权事件为实证分析对象

邓敏贞

（广东金融学院，广东广州 510521）

公用事业特许经营是政府对市政基础设施的契约式管理，是政府与社会资本进行合作的重要路径。实践证明，公用事业所依赖的基础设施的建设与运营，很可能会产生严重环境影响，尤其是垃圾焚烧、污水处理厂等项目，容易产生“邻避效应”并导致项目失败。完善的公众参与机制是化解“邻避效应”，矫正公众弱势地位，实现善治的重要保障。健全公用事业特许经营的公众参与，应强化公众的知情权、安全权、受尊重权与结社权等权利。在实施层面，应把对项目的环境影响评价及其公众参与环节提前至授予特许经营权之前，对特许经营企业课以相应的信息公开责任，同时，加大对相关知识的科普，提升公众参与能力以及完善相应的民意反馈与监测机制等，以对政府特许经营活动施以全面的监督与约束。

公用事业；特许经营；公私合作；邻避效应；公众参与

政府与社会资本合作，即公私合作制（Public-Private-Partnership,简称PPP），是指政府通过特许经营、购买服务、股权合作等方式与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作的关系。而特许经营是政府依法通过竞争机制授权境内外的法人或其他组织在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，并通过协议明确权利义务和风险分担的经营模式，是实施PPP项目的重要模式。作为公共产品与服务领域的重要制度安排，PPP于2014年开始在我国国家层面正式确立并予以大力推广。随着经济的发展与城镇化的推进，我国对基础设施及其公用事业的需求日益增加，尤其是在环保基础设施领域，如污水与垃圾处理行业，由于历史欠账较为严重，环保基础设施的建设需求尤为迫切。然而，垃圾、污水行业是对污染的集中治理，其运营过程中会产生二次污染，不仅选址要慎重，而且必须有相应的污染治理措施，否则会成为新的污染源，产生重大环境影响，影响社会稳定。2006年以来，公众聚集反对垃圾焚烧的群体性事件频繁发生，已有三十多个城市出现过类似的维权事件。①如2006年北京六里屯，2009年广州番禺、南京天井洼、北京阿苏卫，2010年贵阳乌当、秦皇岛，2011年无锡黄土塘，2012、2013年广州花都、广东东莞，2014年武汉锅顶山、浙江杭州余杭，以及2016年的湖北仙桃等地，先后发生居民反对垃圾焚烧厂的维权事件。http://news.bjx.com.cn/html/20140812/535916.shtml完善特许经营中的参与机制，是协调经济发展对环境基础设施的需求与项目附近居民对项目的反抗之间矛盾的重要途径，也是督促公用事业特许经营项目建设与运行符合公共利益的重

要举措。

一、事件与问题

（一）事件。

1.广州番禺垃圾焚烧项目事件公众维权导致拟建项目改址。

2009年2月4日，广州市政府发布《关于番禺区生活垃圾焚烧发电厂项目工程建设的通告》，计划于2010年在番禺区大石街会江村与钟村镇谢村建成一生活垃圾焚烧发电厂。但到2009年下半年，此消息才在社会传出并引起市民尤其是选址附近居民的高度关注。一些居民先后通过签名、上访等方式表达反对项目兴建的意见。随着项目选址与环境影响问题社会影响力的扩大，获得项目建设与经营资格的广日集团的资质以及获得特许经营权的相关程序也开始受到广大市民的关注与质疑。经追查，有市民发现2008年广州市政府发布的“穗府〔2008〕39号”文件（以下简称“39号文”）是广日集团运营垃圾处理项目的依据，但未被广州市政府公开。2011年5月6日，有市民就“39号文”向政府提交信息公开申请。但之后，在相关公开渠道仍未见该文身影。经多次讨论与两次环评后，2013年5月19日，广州市环保局对外宣布，原拟选址在番禺大石的垃圾焚烧发电厂改定为广州市南沙区大岗镇。

2.仙桃生活垃圾焚烧公众维权导致已开建未运营的项目停止。

仙桃市生活垃圾焚烧发电项目位于湖北省仙桃市干河办事处郑仁口村，由仙桃绿色东方投资控股有限公司投资兴建。该项目于2013年4月获得湖北省环保厅审批，并在当年8月获得省发改委的立项批准。①湖北省环保厅通报了博瑞能源存在未经环评验收擅自生产；污染治理设施未落实；违规处置垃圾渗滤液；防护距离内居民未搬迁等严重违法问题，详细参见《省环保厅关于仙桃市生活垃圾焚烧发电厂环境影响报告书的批复》（鄂环审[2013]195号）。根据仙桃市人民政府官网消息，该项目其实已开工建设了两年并预计在2016年年底点火试烧。但在2016年6月，该项目引起当地居民的高度关注，部分市民存在疑虑并反应激烈，通过建立微信群等方式煽动居民集体维权，2016年6月25日，“十万”居民在公共场所聚集并以游行方式表达强烈反对兴建垃圾焚烧厂的诉求。次日12时，仙桃市委市政府在官方网站发布了决定停止“生活垃圾焚烧发电项目”的公告。

（二）问题。

这些典型事件非常直观地告诉我们，在公用事业实施特许经营过程中处理不好公共利益以及公众参与问题很可能会引发各种群体事件，影响社会秩序，并导致项目流产，对于已投入建设的项目，更是留下了损失该如何处理等棘手难题。

从上述案例可以发现，公众采取非理性的方式反对建设与运行垃圾焚烧厂的直接原因是项目选址附近的居民担心垃圾焚烧厂运营过程中会产生大量的恶臭与废气，并会影响到生命健康以及财产价值。对于这种由于环保焦虑形成的“邻避思维”②邻避效应（Not-In-My-Back-Yard，译为“邻避”，意为“不要建在我家后院”）指居民或当地单位因担心建设项目（如垃圾场、核电厂等）对身体健康、环境质量和资产价值等带来诸多负面影响，从而激发人们的嫌恶情结，滋生“不要建在我家后院”的心理，及采取的强烈和坚决的、有时高度情绪化的集体反对甚至抗争行为。以及由此引起民众通过在公众场所聚集、围堵等政治化的“集体行动”方式维权的深层次原因，主要有以下几点：一是源于环保知识科普不够，民众对垃圾焚烧的必要性、安全性与技术认识不足；二是政府信息公开不足，如垃圾焚烧特许经营项目立项、选址、环评、建设等过程的信息公开不够，招致公众疑虑；三是电话投诉、信访等体制化维权途径不畅，民众的参与权、知情权、表达权、监督权的行使受到体制结构的挤压，权利实乃泡沫，体制内维权方式的功能障碍，使得“非体制化行动”在一些情况下就成为民众的策略性选择。[1](p95)而最深层次的原因应该是公众对企业自律能力和政府监管能力的极不信任。即便现有技术可以较好控制垃圾焚烧过程产生的恶臭与废气，但特许经营企业也可能会在监管不足的情况下基于私利而偷排有毒物质。因此，建立健全公用事业特许经营中的公众参与机制，是强化企业自律，提升政府监管效能，化解邻避心理，促进公用事业特许经营项目顺利进行的关键。

二、理论探微：公用事业特许经营公众参与的内在机理

（一）公用事业何以要实施特许经营。

公用事业是“提供某种基本的公共服务并受政府管制的行业”，[2](p1563)是城市经济和社会发展的重要载体，关乎国计民生，具有民生必需性与自然垄断性。公用事业建设前期投入大，且要有相应的辅助设施投入使用方能形成生产能力。否则，如果投资量小或工种不配套，即使项目建成也只会半途而废甚至造成浪费，而且基础设施建设周期长，投资资金难以在短时期内回收。基于公用事业的经济特征与民生必需性，在传统福利国家以及给付行政的理论思潮下，无论是市场经济国家还是计划经济国家，公用事业及其基础设施的生产与经营被认为是国家的责任，由国家进行国有化经营，属于标准的公营事业，具有公益性。[3](p63)但随着社会经济的发展，公用事业由国家直接生产的弊端逐步凸显：第一，国家垄断式经营效率不高，亏损大，财政包袱大；第二，随着生活水平的提高，民众以更低成本享受更好的公共产品与服务的内在需求不断膨胀，当前的制度安排难以满足民众对公用事业及其基础设施在数量与质量上不断提升的需求；第三，经济的持续发展以及资源稀缺性也迫切需要提高公用事业的效能；第四，公用事业的市场需求持续，回报稳定，对私人资本也有一定的吸引力。[3](p63)为此，在20世纪70年代末，英国率先开始了公用事业的制度变迁，并逐渐影响到其他国家。尽管各国的具体改革模式不尽相同，名称各异，但此场制度变迁的本质均是秉持充分发挥公共部门与私人部门的各自优势进行相互合作原则，倡导“更多依靠私人组织，更少依靠政府来满足社会的需要”，打破政府在公共产品与服务生产方面的垄断局面，建立公私机构之间的合作竞争关系，即公私合作制，以提升公共产品和服务方面的质量和效率，实现社会公众自由选择权以及满足多样化的个性需求。[4]我国对公用事业改革的动因与其他国家类似。为加快公用事业及其基础设施的建设，提升与改善公用事业产品与服务的质量，20世纪80年代以降，我国开始在公用事业领域实行以特许经营制度为核心的市场化改革，借助竞争机制提升公用事业的生产与管理效能，引入私人资本与运营经验，弥补国有化垄断经营的不足。21世纪初，随着《行政许可法》的修改以及《市政公用事业特许经营管理办法》的出台，公用事业实行了全面的市场化运作。2014年，为进一步鼓励和引导社会资本参与公共产品与服务的供给，国家发改委、财政部等多部门先后发布了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》等规范性法律文件，正式把包括特许经营在内的PPP模式作为包括公用事业在内的公共产品与服务领域的重要制度安排。2015年4月25日，国家发改委会同财政部、住建部、交通运输部等六部门联合发布了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，进一步对公用事业领域特许经营活动予以较为全面的法律规范与指引。

（二）公用事业实施特许经营下的公众及其法律地位。

所谓“公众”，泛指所有个人、团体、组织等。公用事业特许经营制度下的公众主要是指公用事业的消费者，即政府、特许经营企业以外的通过付费或者缴税等方式直接或者间接享受公共产品或服务的个人、团体与组织。

在传统的由政府对公用事业进行垄断式投资与经营的情况下，即便以国有企业方式经营，由于体制上政企合一，企业法人资格缺失，未能成为真正的私法主体，政府与企业的关系高度同一化，公用事业市场实际上只存在两个利益主体，即政府—消费者。[3](p64)特许经营的本质是公用事业的市场化改革，强调政企分开，无论是社会资本还是国有资本，要进入公用事业，应通过竞争机制获得特许经营权，具有市场自然垄断地位的特许经营企业，实乃以私人团体的角色来履行公共职能。[5](p132)由于大多数公用事业具有经营性，可向用户收费，特许经营制度成为引入社会资本，实施公私合作的重要模式。特许经营制度下，由特许经营企业直接向用户提供公共产品与服务，甚至收费，传统的“政府—消费者”二元结构被“政府—企业—消费者”三元结构所代替。企业一方面通过与政府签订特许经营协议确定公用事业的生产事宜，另一方面通过与消费者之间的买卖契约，向用户提供公用事业产品或服务，并以此为基础向用户收取一定的费用。由于企业的介入，政府与消费者之间的传统政治契约内容也发生变化。建立与完善特许经营制度下的公众参与机制，有必要根据特许经营制度的特点，理顺公众与企业、政府间关系，确立公众的基本权利，并通过相关保障机制予以实施。

第一，特许经营企业与用户关于公共产品或服

务的买卖契约关系。基于此消费关系，用户作为消费者应享有《消费者权益保护法》赋予的知情权、自主选择权、公平交易权等九大权利。①知悉权、选择权、公平交易权、索赔权、安全权、结社权、受教育权、受尊重权、监督权。然而，与一般的消费产品相比，公用事业所提供的产品与服务具有自然垄断性与民生必需性，消费者的公平交易权，自主选择权等权利实际上被弱化甚至丧失。[3]不同类型的公用事业，经营者与消费者之间的直接关联以及信息不对称程度也是有差异的。②根据用户在产品链中的位置，大体可以把公用事业分为两种类型，不同类型的行业，公众参与的积极性不同。一是供水、供气、供热等用户处于产品链终端的行业，在这些行业中，特许经营企业处于产品链的始段，负责把产品提供给用户。另一类是垃圾、污水处理等用户处于始端的行业，先由用户提供垃圾、污水等，再由特许经营企业对其进行处理。关于两大行业的特征及其差异以及由此导致的法律调整的异同，请参考拙文《公用事业特征及公私合作的法理分析——以公共产品理论为视角》，载《理论月刊》2013年第4期。其中，在供水、供气等用户终端型行业，用户通过对公用事业产品或服务的直接消费来满足生存需要，对产品的质量能有直观的感受，若公共产品或服务的供给不足或水平不高，会有较大动力对政府或特许经营企业施加压力。对于垃圾、污水处理等用户始端型行业，当污水、垃圾处理厂离用户居住或生活地区较远时，公众不容易直接感受到这些项目运营产生的不良影响，难以直接看到处理效果，用户参与所需要的信息、动力与积极性都相当不足，也难以直接对公用企业所提供的服务质量进行监督，只有临近公用事业基础设施的居民才能比较容易地对项目进行监督。但同时污水、垃圾的处理过程也非常容易对附近居民产生负外部性影响，从而也容易招致他们的极大反抗。为此，应针对公用事业特许经营制度的特点以及公用事业的行业特征，对消费者的一些权利进行强化并落实相应的保障措施，以矫正消费者某些权利被弱化，甚至被剥夺的地位，平衡协调消费者与特许经营企业间的利益。[3](p66)

第二，公众与政府之间的政治契约。政府的权力来自公民的授权，“法无授权即为禁止”，这种授权与被授权关系，本质上是一种契约关系。“这些契约条款可能从来没有被正式宣告过，但是在任何地方都会被默默地承认或者接受”,[6](p37)公民授权是政府及其行政合法性的来源与公共行政的基础。政府应按契约的要求向公民提供相应的公共服务，以获得公民政治与经济的支持。在特许经营制度下，政府把公用事业产品或服务的直接生产职能委托给企业，应保障企业所提供的产品与服务符合公共利益以及民众的需求。同时，基于公众的授权，政府行使着组织与安排公用事业特许经营项目，选择特许经营者，对公用事业产品与服务的定价与质量予以监督等权力。然而，在实际操作过程中，由于政府理性有限以及权力寻租现象的存在，可能使政府疏于对企业的监督与约束，从而偏离政治契约中公众的要求。而作为授权者的公众由于信息不对称以及所处地域非常分散，在其与政府间的契约关系中也处于弱者地位。为矫正这种劣势地位，督促政府履行相应的监管职责与保障义务，公众在让渡其部分权利形成政府公权以后，有必要保留或派生一定的权利以对政府权力进行制约与监督，并广开言路发挥民智来弥补政府监管能力的不足。为此，公用事业实施特许经营，应当明确与保障公众相应的监督权与参与权，督促公用事业特许经营制度能够符合政治契约的要求，最大限度地实现社会公共利益。

（三）公用事业特许经营中公众的权利。

建立与健全公用事业特许经营的公众参与机制，应针对消费者所处的实质地位，对政府、特许经营企业以及消费者间的权利进行再次分配，矫正消费者的弱势地位，实现公权主体与法人、公民之间法律地位的结构性均衡，让公众的利益需求得以充分表达，从而对政府部门施加约束，并对经营者产生影响。基于公用事业特许经营的契约结构及消费者实质所处的法律地位，公众在享有一般消费者所享有的传统九大权利的同时，应明晰、强化或赋予以下权利：首先，进一步明确公众知情权的客体应包括政府与特许经营企业及其信息公开义务。如根据公众与特许经营企业的消费服务关系，公众有权利要求企业提供公用事业产品与服务的质量、价格等服务信息。基于公众与政府的政治契约，公众有权利要求政府依照适当的程序公开与公用事业特许经营项目相关的信息，如项目的规划、用途、特许经营者的选择等等，并可请求政府督促特许经营企

业提供相关信息。第二，拓宽公众安全权的内涵。在公用事业特许经营下，安全权的客体“不仅针对财产，而且针对人身生命，更要针对整个社会的经济秩序”。[7](p143)譬如，基于公用事业产品或服务的民生必需性，政府与特许经营企业应当保障公众能普遍以及持续享有公用事业产品或服务，保障公众在使用这些产品或者接受其服务的过程中不受伤害以及不遭受公用事业生产过程中产生的负外部性带来的损害等。第三，深化公众的受尊重权。公用事业所提供的产品与服务均是公众生存所必需的。公用事业领域消费者的受尊重权，不仅要体现为在购买、使用公共产品或接受服务时其人格尊严、民族风俗习惯得到尊重，还应包括更丰富的内涵。如公众不因自身所处的地方比较偏远、经济比较落后或者失业、疾病或伤残等因素丧失享受公共产品或服务的机会，并在享受这些产品与服务的过程中不被赋予歧视性条件。第四，鼓励公众行使结社权。由于消费者作为公共服务的受益与消费对象处于分散化状态，组织化程度低，作为理性经济人，容易陷入集体行动的困境。[8](p2)应进一步放宽公众依法成立维护自身合法权益的非政府组织的登记条件并为之创造良好的法律环境。第五，提升对公用事业项目相关的科普工作，进一步满足公众的受教育权，以提升公众参与效能。第六，充分保障公众的建议权与监督权。为督促政府与特许经营企业的合作行为不损害并能以最大限度满足公共利益以及弥补政府监管能力的不足，公众可通过发表意见、提出建议，甚至通过投诉、提起诉讼等途径参与其中。

此外，对于公用事业特许经营制度下公众可能兼有的其他身份，应强化相应的权利。如公用事业项目附近的居民，最容易受项目负外部性的影响，其知情权与安全权应该予以加强；当公众是公用事业领域的专家，能对公用事业特许经营的监督释放更强的效能时，其在公用事业特许经营领域的参与权也应予以特别关注与强化。

（四）公众参与有利于实现公用事业领域的善治。

通过赋权让公众参与到公用事业特许经营制度中来，不仅仅是由其在特许经营制度中所处的法律地位使然，也是为了更好地实现公用事业领域的善治。善治乃公共治理的最高目标，所谓公共治理是指在公民社会组织治理的基础上，政府参与其中并起“元治理”作用，政府与公民社会组织形成互动型治理网络，共同谋求公共利益最大化的治理形式。[9](p88)从根本上说公共治理是对政府与市场“双重失效”以及市民社会勃兴的一种回应。公共治理强调公共领域的管理主体要多元化，因为面对动态性、复杂性、多样性的信息时代社会特征，单个治理主体，无论是政府，还是公民社会组织，都没有能力拥有单独行动所需的足够的信息和知识，每个治理主体应“各得其所，各尽所能”，在其熟悉的特定领域发挥最佳的治理能力。而参与管理的主体不局限于政府部门，而是包括全球层面、国家层面和地方性的各种非政府组织、政府间和非政府间国际组织、各种社会团体甚至私人部门在内的多元主体。治理最终的价值目标是善治。善治是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新的关系，是两者的最佳状态。[10](p8)公众参与行政过程，能够形成政府与社会公众双向互动的局面，不仅社会公众的需求更容易为政府所获悉，也会促使政府的决策更能契合公众的需求，有助于提高行政的合理性。[11](p54)为更好达到公用事业领域的善治，应发动公众参与，以从某种程度上弥补政府有限理性与管理能力的不足。这既有利于保障企业的合法利益，也有利于促进公用事业特许经营制度能最大限度地实现公共利益。

三、健全公用事业特许经营公众参与机制的建议2004年3月，建设部出台的《市政公用事业特

许经营管理办法》明确规定了公用事业特许经营制度中公众的参与权及其参与机制的构建。①《市政公用事业特许经营管理办法》第26条规定，社会公众对市政公用事业特许经营享有知情权、建议权。直辖市、市、县人民政府应当建立社会公众参与机制，保障公众能够对实施特许经营情况进行监督。遗憾的是，2015年出台的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》却取消了建立公众参与机制的规定。公众参与的有关内容散见在关于监督管理和公共利益保障一章，其内容只涉及两个层面，一是明确社会公众有权对特许经营活动进行监督，向有关监管部门投诉或者向实施机构和特许经营者提出意见

建议；二是明确有关主体有向社会公众公开有关信息的义务。如此立法对公众参与的重视程度与实践中公众参与的需求现状不符。公众参与相关权利的实现有赖于相关参与机制的构建，公众参与机制的建立与健全，要注意以下几个方面。

（一）公众参与应提前到公用事业项目的规划阶段。

一般认为，公用事业特许经营制度主要是围绕特许经营项目的设定、企业的选择、特许经营权的授予、以及特许经营合同的订立、履行、终止等环节展开。但由于公用事业属于市政建设的一部分，其所依赖的基础设施乃建设项目很可能产生严重的环境影响，如垃圾焚烧厂在处理垃圾的过程中会产生二噁英，污水处理厂在处理废水的过程中，会产生废渣、废水，交通设施的运营会产生噪音等等。在编制相关规划或者建设项目时，有关政府部门应组织实施环境影响评价，环评通过后方可考虑是否设立特许经营项目并进入招标阶段。

在湖北仙桃垃圾焚烧事件中，垃圾焚烧发电厂的建设，从选址到招标和建设已超过两年，尽管官方于2012年5月在官网上进行过环评公示，但是居民向媒体表示，并不知此环评。该垃圾焚烧发电厂在建设施工中也未打标语，附近居民甚至都不知晓其用途，直至有居民看到垃圾运往电厂方觉察是垃圾焚烧发电厂才被广泛关注。可见，该项目在环评阶段的信息公开不够。公用事业基础设施的环境影响工作非常重要，相关公众参与工作要落实到位，甚至要提前到项目所在规划的环境影响评价阶段。再看广州番禺生活垃圾焚烧发电厂事件。根据广州市政府发布的《关于番禺区生活垃圾焚烧发电厂项目工程建设的通告》的内容来看，该建设计划本身已经获得相关部门的许可。然而从各方报道来看，广大市民直到广州市政府于2009年4月9日发布该公告时方知要在番禺大石建设生活垃圾焚烧发电厂的信息。可见，该规划要么没有实施环境影响评价，要么所实施的环境影响评价的信息公开程度低，公众参与度也非常低。根据《环境影响评价法》，我国当前实施环评的对象主要有规划和建设项目，两者的环评实施程序不同。至于垃圾焚烧厂该作为哪种项目进行环评以及应在特许经营哪个阶段进行等问题，要结合公用事业特许经营制度本身的特点与实施状况来分析。本文认为，垃圾发电厂项目属于城市建设的一部分，地方政府有关部门应在其所组织编制的专项规划草案上报审批前，组织进行环境影响评价，除国家规定需要保密的情形外，应举办听证会，论证会或采取其他形式，征求有关单位、专家、选址附近居民以及一般公众对环境影响报告书草案的意见。对于市政公用事业特许经营项目，尤其是容易产生重大环境影响的建设项目，最好在专项规划阶段，在拟实施特许经营以前，由相关政府部门组织进行环境影响评价，而非在规划通过并选取特许经营企业以后再由建设单位组织环评。因为，在实践中，对于新设的公用事业特许经营项目而言，有相当一部分是由获得特许经营权的企业来负责建设的，如果在授予特许经营权以后，再由建设单位——特许经营者来组织实施环境影响评价，若环评无法通过则会影响项目建设，且难以保障特许经营者的权利。鉴于当前立法对专项规划的环境影响评价及其公众参与程序较建设项目简单，加之环境影响评价法规定作为一项整体建设项目的规划应按建设项目进行环境影响评价，有关部门在组织生活垃圾焚烧发电厂专项规划环境影响评价，尤其是处理公众参与问题时，可适当参照建设项目环境影响评价中的公众参与程序。当然为避免与规划的环境影响评价相重复，已进行环评的规划所包含的具体建设项目，其环境影响评价内容可予以简化。①参见《环境影响评价法》第18条。相应的，相关公众参与程序也可以简化。

（二）健全信息公开机制。

保障每个阶段的信息公开，是公众参与公用事业特许经营项目的前提，是公民知情权的内在要求。公众参与的广度与深度和相关信息的公开程度以及公众获取信息的难易与方便程度密切相关。

第一，明确规定公用事业特许经营企业是相关信息的公开主体。《政府信息公开条例》不仅详细规定了行政机关在信息公开中的各项职权职责，还以法的形式明确规定了公共企事业单位的信息公开义务。其中公共企业包括获得公用事业特许经营权的企业。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》进一步明确了县级以上政府部门、政府授权的具体实施特许经营项目的部门或单位，即实施机构以及特许经营者都是信息公开的主体。鉴于公用事业特

许经营项目的公众参与应提前至公用事业项目的环境影响评价阶段，应增加公用事业专项规划的编制机关、建设单位或其委托的环境影响评价机构以及负责审批的环保行政主管部门作为公用事业特许经营制度的信息公开主体。其中，对于可能产生不良环境影响并直接涉及公众环境权益的公用事业专项规划，编制机关应在该规划草案报送审批前向公众发布信息，征求公众意见。而建设单位或其委托的环境影响评价机构在编制环境影响报告书以及环保行政主管部门在审批或者重新审核环境影响报告书的过程中，也应依规公开有关环境影响评价的信息，以征求公众意见。

第二，明晰与扩大信息主动公开的范围。信息公开的启动方式有两种，一是义务主体主动公开，二是应公众申请被动公开。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》规定县级以上人民政府应当将特许经营有关政策措施、特许经营部门协调机制组成以及职责等信息向社会公开。本文认为，特许经营制度中，以下信息均应属于政府主动公开的范畴：（1）公用事业与基础设施特许经营相关的法律法规与政策措施；（2）特许经营具体的管理机构及其职责；（3）拟实施特许经营项目的信息即实施方案，招标公告，中标者信息等；（4）公用事业特许经营协议；（5）公用事业产品或服务的质量标准以及企业执行情况；（6）公用事业的价格及其调整情况；（7）特许经营协议合同变更或终止的情况与原因；（8）特许经营企业的年度财务报表等等。有些信息可应用户申请后对用户公开或只是向用户本身主动公开，如公用事业特许经营企业在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息，包括用户实际所消费的公用事业产品或服务的具体数量及收费等。要专门指出的是，垃圾、污水处理行业属于重点排污单位，根据新《环保法》应如实将其排放的主要污染物的名称、排放方式、浓度和总量、超标排放情况以及防治污染设施的建设和运行情况向社会公开，以接受社会监督。

第三，理顺信息发布渠道。对于应当公开的信息，可以根据不同的内容选择相应的公开渠道。由于网络容量较大、信息保存期间长且方便查阅，对于政府应当主动公开的信息，应通过政府网站予以公开，而其中的信息要点应通过报刊、电视、广播等时效性更强，普及面更广的渠道予以公开，以弥补政府网站的不足。如，公用事业法律法规、公用事业特许经营协议、环境质量标准等具体内容主要在政府网站公开，而其中的要点，如公用事业特许经协议的签订时间、获得特许权的企业、特许经营期、合作模式等信息最好同时也通过报刊、广播、电视等方式公开，尤其是价格的调整，产品或服务质量的执行情况等与公众利益密切相关的信息更要通过这些方便民众知晓的渠道公开。此外，许多公民并没有足够的时间与专业知识去了解和研究相关信息，应充分保障报社、电台等新闻媒体的知情权，这是信息公开制度的关键，也是对政府信息垄断权的一个重要制约，同时，应尽量以通俗易懂的语言来表达，少用专业术语，如需使用应当做出相应的解释。

（三）提升公众参与效能、完善民意反馈与监测机制。

完善信息公开的前提下，拓宽公众参与公用事业与基础设施治理的途径十分重要。本文详提的两个事件，居民主要是采用联名、上访、甚至在公开场所聚集、围堵项目现场等非制度性参与方式表达反对公用事业的兴建与运行，这反映了现有的参与途径效果甚微。因此，有必要提升公众参与效能，形成相应的公众信息处理与反馈机制。

第一，加大宣传力度，提升公众认知水平。这是提高公众参与效能的关键。约翰·克莱顿·托马斯指出：“鉴于公民常常不能理解政策质量标准中包含的知识和常识，故他们可能会对专业领域或科学界认定的政策质量标准提出质疑。[12](p250)故而对基础设施项目所产生的环境影响及其处理的相关知识进行普及显得非常重要。垃圾焚烧公众维权事件频发的原因不仅仅是因为邻避效应的存在，公众对垃圾焚烧相关技术与环保知识的认识不足也是重要影响因素，对此，除了应及时向公众公开项目相关信息外，加强对相关知识的科普与教育工作也相当重要。

第二，建立专门代表公众利益的监管机构，由该机构对公众意见进行采集与处理，这是公众参与的重要保障制度。保护消费者权益，尤其鼓励公众参与到与其利益密切相关的事项，是西方国家的普遍做法。如英国政府自1991年以来，中央与地方政府部门根据公用事业公私合作业务制定了公民权益规章(Citizen Charter)并设有专责单位负责执行相

关内容。公民权益规章要求公用事业提供者必须适度向公众公开与公用事业经营相关的资讯，包括公用事业产品生产或服务提供方式、流程、费率计算方法与收费对象等。企业必须提供公众就消费争议的申诉渠道，并且应主动、定期召开听证会说明与公众利益密切相关的重大决策，并接受公众评论。[13○如仙桃垃圾焚烧维权事件中，有居民在其个人微博上表示曾被拉入“仙桃环保维权群”。对一些组织者在群里传播的言论进行深入调查后，发现有些言论存在以偏盖全的情况，详见《抵制仙桃垃圾焚烧发电厂的猫腻》，http://ecep.ofweek.com/2016-06/ART-93011-8470-30001981.html。]美国联邦部会如能源部与各州政府均普遍设有公共事业管理委员会（Public Service Commissioners），各级政府公共事业管理委员会对于公用事业价格制定程序相当重视决策的公开与透明，经营者须完整说明调整价格的理由。如美国加州的公共事业管理委员，积极推动公众参与监督公用事业，鼓励民众参与公用事业相关事务的听证会、价格监督机构设立公众投诉渠道、鼓励公众直接会见公共事业管理委员会的委员和高级公务员表达意见等。[13]

我国一些地区，如深圳市、山西省、河北省、湖南省①各地相关规定分别参见《深圳市公用事业特许的经营条例》第51条、《山西省市政公用事业特许经营管理条例》第30条、《河北省市政公用事业特许经营管理办法》第34条、《湖南省市政公用事业特许经营条例》第25条。立法要求政府应区分不同公用事业行业，设立相应的公众监督委员会，代表公众对特许经营活动进行监督，并要求委员会成员中非政府部门的专家和公众代表不得少于三分之二。至于公众监督委员会的具体职能，各地规定不一，但归纳起来，主要行使以下职能：（1）要求公用事业的经营者按年度通报经营情况。②本文认为，公众监督委员会还有权利要求公用企业及时公布相关环境信息，譬如污染物种类、数量、处理等监测数据。（2）定期或不定期地通过听证会、座谈会、问卷调查等方式收集公众意见，提出立法、监管等建议，并定期公布结果。（3）向政府及其有关部门提意见和建议。（4）要求政府与相关部门对不予采纳的意见书面说明理由。设立公众监督委员会是公众进行制度性参与的重要途径，也是非常重要的监督力量，值得在全国推广。

第三，规范与引导互联网时代的公众参与，加强舆情监测与反馈，尤其对于项目附近居民的意见应予以重视与及时回应。互联网技术的应用所形成的网络空间与公共空间，不仅促使新闻媒体从过去社会精英阶层的专用工具发展为大众性的媒介，而且为政府信息公开和公众参与及官民互动提供便利。“如网友能够积极主动关注与查阅政府已公开的信息，向政府申请公开那些依法应公开的信息，进而去围观那些虽已公开但此前缺乏注意的不合理信息，去围观那些申请公开却未能得到答复的不合理情形，那么网络促成的这种自下而上的公众参与无疑有助于把《政府信息公开条例》的文字变成现实。”[15]但需注意的是，公众在参与的过程中所反映的意见往往多种多样，错综复杂。③可借助当下成熟的技术手段建立完整的舆情监测体系，如成立专门信息分析小组，对公民参与的结果作客观、辩证分析，对正确意见及时综合和吸取，对那些明显错误的意见作及时解释、说服。[16](p63)对于公用事业建设项目附近居民所提出的意见，尤其要高度重视，尽量都予以解释与回应。网络论坛，博客、聊天室所反映出来的各种对于公众事物的看法，实际上也代表了现实生活中政治积极参与者的看法，也值得高度关注。[17](p30)在一些突发事件的处置过程中，各级地方官员在官网及认证微博中的发言要尽量避免容易引发争议的言论，以免为官方危机处理增加额外难度。总之，应及时监测舆情，为一些危机事件的处置赢得宝贵时间，提前化解矛盾，避免爆发群体性事件，以更好地获得选址附近居民的理解及公众的支持，创造良好的项目建设环境。

（四）扶持非政府组织发展。

对各类公用事业的监督需要专业的知识，个体行动是难以开展长期的利益博弈、理性表达和进行有效行动的。当前，我国公众组织化的参与程度较低，参与过程中利益组织化程度的不足将导致行政过程中利益代表和参与有效性的失衡。[18](p23)公众参与必须形成“有组织的声音”——非营利组织，以进行组织化的参与。非政府组织可以代表其成员与政府进行公共服务事务方面的合作，较容易汇集民意，发挥民力，通过多种途径参与公共管理，有利于

克服个体间的搭便车现象，弥补政府缺陷，促进公民与政府间的互动。《民事诉讼法》确立了公益诉讼制度，而新《环保法》则进一步确立了符合特定条件的非政府组织提起环保公益诉讼的主体资格，有利于鼓励公众的组织化参与。我国非政府组织发展存在的最大问题是中立性不足，与政府关系过密并受法律环境的制约，可通过改善以下法律制度环境扶持其发展。

第一，放开登记要求。我国目前把非政府组织视为社会团体法人，在登记成立方面采取行政许可主义模式，受登记主管部门和业务主管部门双重管理。①参见《社会团体登记条例》第9条“申请成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，由发起人向登记机关申请筹备。”但在现实社会中，鉴于精力限制，为避免麻烦，大多数主管部门不乐意对申请成立的社会团体进行审查批准。这导致一些社会团体难以登记，并从事相关公益性活动。建议放宽非政府组织的成立条件，改用准则主义，即只要符合法律规定的标准，无须经业务主管部门的审查批准就可直接在各级民政部门进行登记。同时，其成立前的审查批准和登记工作以及成立后的运作也统一由民政部门负责。[19](p197)第二，赋权。作为第三方组织，非政府组织实际承担了传统上由政府承担的一些管理职能，应当赋予非政府组织与其登记宗旨相关的一些管理权力或者对非政府组织设立章程中赋予的一些管理权进行确认，并予以法律上的保护。这是权力社会化的必然要求，也是促进非政府组织能力建设的重要举措。第三，要求公开财务状况。非政府组织不以营利为目的，它的各项活动经费主要来源于社会筹集或者政府资助。要求其公开财务是保持非政府组织中立性、公益性以及持续发展的重要保障。

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责任编辑 王京

D922.294

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1003-8477（2016）11-0140-09

邓敏贞（1982—），女，广东金融学院法律系副教授，中山大学法学博士，华东政法大学博士后。

中国法学会一般项目“基础设施与公用事业特许经营立法研究”（CLS（2014）C17）的阶段性研究成果；广东省高等学校优秀青年教师培养项目（YQ2015121）。