中国社区矫正工作中存在的问题与完善途径

郑俊飞，张笑荷，张风超

(河北大学 政法学院，河北 保定 071000)



中国社区矫正工作中存在的问题与完善途径

郑俊飞，张笑荷，张风超

(河北大学 政法学院，河北 保定 071000)

在中国，社区矫正还处于成长阶段。基于河北省保定市社区矫正工作的调研，指出社区矫正工作存在社会基础薄弱、立法不完善、队伍建设滞后及监管不到位等问题，提出完善中国社区矫正工作的途径。加快立法进程、明确执法主体并强化执行监督以加强社区矫正规范化建设；建立专业化工作队伍、创新矫正措施与内容、建立科学的评估机制以完善社区矫正的管理体系。

社区矫正；现状；问题；完善途径

网络出版地址：http://www.cnki.net/kcms/detail/13.1415.C.20160608.0911.004.html

网络出版时间：2016-06-08 09:11

中国社区矫正工作经历了试点、试行和法制化的阶段性实践过程。近几年，无论是《刑法修正案(八)》和新《刑事诉讼法》，还是党的十八届三中全会和四中全会审议通过的《决定》，都不同程度地涵盖了健全社区矫正制度的内容。实践中，司法行政机关会同相关职能部门，联合广大人民群众，探索和创新社区矫正工作方法，健全和完善社区矫正工作内容，基本承担起了预防犯罪和矫正犯罪的职责。

一、社区矫正工作的考察现状

考察社区矫正工作的运行情况应首先了解社区矫正的工作制度与实施细则、社区服刑人员的基本情况以及社区矫正的工作内容与方法。

(一)社区矫正的规范性文件

规范的制度是开展社区矫正工作的根据。最高人民法院、最高人民检察院、公安部和司法部(下文简称“两院两部”)联合下发了《社区矫正实施办法》，司法部还单独发布《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》和《社区矫正执法文书格式》，总体上规范了社区矫正的工作制度、管理程序与矫正内容。各地方司法行政机关根据当地的实际情况，也制定了《社区矫正工作实施细则》《社区矫正工作手册》《社区矫正工作流程》及《社区服刑人员管理工作暂行规定》等一系列规章制度，依法进行社区矫正。

(二)社区矫正工作的对象

在依法被矫正的社区服刑人员中，性别、年龄以及学历等情况不尽相同，犯罪类型覆盖面比较广，矫正类别包括管制、缓刑、假释、暂予监外执行和剥夺政治权利。以河北省保定市原北市区为例，截至2015年4月，该辖区累计接受社区服刑人员159人，涉及案件140余件，犯罪类型以故意伤害案、危险驾驶案、寻衅滋事案、交通肇事案和盗窃案为主，且犯罪情节相对较轻；管制和缓刑约占全部社区服刑人员矫正类别的95%。

(三)社区矫正工作的内容与方法

社区矫正工作的内容以对社区服刑人员的接收与日常管理为主。对于被判处管制、缓刑、假释、暂予监外执行和剥夺政治权利的社区服刑人员，人民法院会在判决生效之日起的7日内，将他们的材料送达到社区服刑人员居住地的公安派出所和司法所。社区矫正机关要及时为社区服刑人员办理登记手续，并发放《社区矫正对象手册》。社区服刑人员要如实汇报个人及家庭情况，按时报到并遵守法律及各项规章制度。

对社区服刑人员的监督和管理始终贯彻于社区矫正工作的全过程。河北省保定市利用原劳教场所和戒毒所加强社区矫正中心建设，以集中教育作为主要形式，实行分级分类教育，创新教育方法，强化教育效果；开展心理健康教育、心理辅导和心理危机干预，重视社区服刑人员的心理矫治，提高社区服刑人员适应社会的能力和遵纪守法意识；调动社会各界力量，对符合条件的社区服刑人员提供就业指导和职业技能培训，为许多解除社区矫正的无业服刑人员排忧解难。

二、社区矫正工作存在的问题

社区矫正工作所取得的成绩有目共睹，但是，调查发现在实际工作中还存在着一系列问题。

(一)社区矫正工作的社会基础薄弱

社区是以“一定的地理区位为基础的，具有共同意识、共同利益和归属感的人类生活群体。基本构成要素包括：一定的人口、地域、社区设施、社区组织与规范以及一定特征的社区文化”[1]74-75。立足于矫正功能的实现，社区又必须是行政区划下设置的社会单位。就中国目前的状况而言，社区一般指矫正对象长期生活居住的乡镇(街道)或者其户籍地所在的乡镇(街道)。笔者认为，西方国家的社区等同于中国基层的行政单位，虽然中国的行政区划建制已趋向稳定完善，但并不能与西方国家成熟的社区相提并论，至少在社区功能上存在严重缺失。何况，如今传统意义的农村正在发生“解体”，城市人口流动性大，人身依附性较小，城市社区还未真正形成，社区的矫正工作困难重重。

受传统思想的影响，人民群众不自觉地会将犯罪与“蹲监狱”和“坐大牢”联系在一起，认为罪犯就应该在壁垒森严的监狱服刑，监狱是对他们惩治和教育的最好场所，这样的观点深深根植于国人内心。究其原因，一方面是受“报应刑”思想和社会文明程度的影响，另一方面则是对社区矫正制度了解颇少。据面向保定市区的一份问卷调查显示，虽然有一部分市民对社区矫正制度拥有较高的期待，但是大多数群众对社区矫正的认识程度并不高。许多人赞同社区服刑人员享受同等社会保障，但对同一社区内的服刑人员明显心存抵触情绪。

(二)社区矫正立法不完善

中国开展社区矫正工作的时间明显落后于西方发达国家，社区矫正立法还不是很完善。与社区矫正相关的规定散见于刑法、刑事诉讼法和监狱法等法律法规中。虽然两院两部在2012年联合下发了《社区矫正实施办法》，较为具体地规定了有关社区矫正机关的具体执行办法，但在实践中许多现实问题仍于法无据。更严重的问题是，《社区矫正实施办法》以及各地方据此制定的实施细则，从法律渊源位阶角度看，只能算作部门规章和地方性政府规章，以此作为刑罚执行的根据是不正确的。社区矫正作为一种开放性的刑罚处遇措施，毕竟是公权力的行使，而公权力的行使必须以法为根本，任何没有法律根据而行使公权力的行为都是不合法的，是违反法治精神的。

(三)社区矫正工作主体难以满足实际工作需要

现阶段，根据《社区矫正实施办法》的规定，社区矫正执行主体有两个：司法行政机关和公安机关。司法行政机关负责具体管理；公安机关负责对违法规定的社区服刑人员执行处罚[2]。“双重主体”管理在社区矫正制度设计之初就容易造成执法与执行相分离、权责不明和效率低下的问题。司法行政机关依法对社区服刑人员进行管理、教育和监督，却毫无法律意义上的执行权。例如，在基层由于司法所对未按时报到或者不接受教育矫正或者未按要求参加公益劳动等违规情形的社区服刑人员没有强制执法权，只能转而求助公安机关或者法院强制执行，但由于其他相关部门工作任务繁重，精力有限，有时难免无暇顾及，会造成对社区服刑人员监管不到位。公安机关每年又会在工作考核中载明对社区服刑人员的监督和管理的内容，但实际上时管时不管的现象大量存在。检察机关对此也很难判断责任承担，无形中给社区服刑人员带来一种心理疑虑，不知道该接受哪个机关的管理。

就目前社区矫正工作队伍现状而言，司法行政机关无疑是主力军，适合承担起社区矫正的执法工作。因为司法行政机关既具有政法性质又属于政府行政单位，其职能主要就是法律保障、法律宣传、法律服务、调解纠纷和对社区服刑人员的帮扶教育，具有开展社区矫正工作得天独厚的优势。近年来，在各级党政机关的重视下，社区矫正工作队伍得以壮大，但作为社区矫正的主要机关——司法所，承担这项任务却依然繁重和艰难，集中表现在3方面：其一，人员数量不足。在河北保定市司法局下设的司法所中，每个司法所平均工作人员为2人，平均每人要负责至少10人以上社区服刑人员。其二，专业性不强。社区矫正工作不仅是档案管理和临时集中教育这么简单，它需要很高的专业素养。保定市许多司法所的工作人员学历水平仅为大专或者本科，存在大量非科班工作人员。对社区矫正工作者的培训多以短期为主，对提高社区矫正工作者的业务水平极其有限。其三，工作任务繁重。司法所除组织实施社区矫正外，还要参与民间纠纷的调解、提供法律服务及开展法律宣传等活动。

(四)社区矫正的监管不到位

据不完全统计，每年需要社区矫正的案件一直处于上升趋势，大批罪犯将在监外执行，社区服刑人员越来越多，社区矫正监督管理面临重大挑战。具体有以下几个方面：第一，对社区服刑人员的帮教措施往往单一，矫正内容因资金和人员有限等因素，多流于形式，尤其对未成年人实施社区矫正时的心理矫正、帮助其继续上学以及就业不到位等问题，很容易导致一部分社区服刑人员再次走上犯罪道路。第二，人民检察院的法律监督职能有待强化。在实际监督过程中，检察机关往往忽视了对社区矫正工作中不作为行为的监督，对社区矫正各个执法环节的监督效果不明显。第三，司法实践中，对社区服刑人员的分类和处理办法都是根据罪犯类型和刑期长短制定的，没有针对性，类型化色彩浓重；也缺乏科学的对社区服刑人员进行风险评估，没有建立起结合其人身危险性、环境因素和社会其他可能性因素的详细评估体系。

三、完善中国社区矫正工作的实践途径

针对社区矫正工作中存在的上述问题，要想构建中国特色社区矫正体系，提升社区矫正的工作质量，必须加强社区矫正的规范化建设，完善社区矫正管理体系。

(一)加强社区矫正工作的规范化建设

中国社区矫正的发展前景是乐观的。自试点以来，相关部门出台了一系列通知、暂行办法和实施办法等规范性法律文件，但始终没有一部专门的法律指导开展社区矫正工作。《刑法修正案(八)》和新《刑事诉讼法法》仅从宏观上规定了依法适用社区矫正的对象，并没有规定适用情形、程序以及社区服刑人员违反规定后的处理办法。各地区的司法行政机关也只能根据当地的实际情况制定相应的实施细则和管理办法。地区的差异性导致处理结果的不同，造成刑罚执行的不平等和不公正。为保证刑罚的公正和严肃，首先应当从法律制度建设上着手。

1.加快立法进程。从立法者的角度出发，应当尽可能地重视社区矫正制度的完善，不能也不应该将社区矫正制度规定得如此分散和粗糙，这势必会造成执行上的混乱。因此，制定一部符合中国国情的专门法律《社区矫正法》势在必行。中国从2003年开始社区矫正的试点工作，至今已有13年了。在这13年中，各地方已经积累了不少社区矫正工作的成功经验。应该加快立法进程，在总结地方立法经验的基础上深入讨论和论证，及早制定出《社区矫正法》，明确社区矫正的执行主体、适用对象、执行程序、机构设置和矫正措施等内容。这不仅符合循序渐进的立法原则，还坚持了法制的统一性和权威性。

2.明确执法主体。以往的非监禁刑都是由公安机关执行，但往往流于形式，许多非监禁犯处于脱管状态。这主要因为公安机关任务繁重，担负着国家公共安全的管理和保卫，再将社区矫正交其执行，实在困难。司法行政机关具有先天的部门优势，是公权力和群众之间的枢纽站。本质上，司法行政机关是具有刑罚执行职能的，具备管理和矫正社区服刑人员的资源和经验，满足矫正所需要的专业性和技术性要求，符合社区矫正执行主体的基本条件。此外，司法行政机关要加强与公安机关、人民法院和人民检察院的协同配合，在司法行政机关需要的时候，公安机关应当给予必要的帮助；法院是社区矫正的启动机关，主要负责将生效的法律文书抄送到司法行政机关，责令社区服刑人员在规定时间到居住地的司法行政机关报到，接受社区矫正，由检察机关行使监督权。

3.强化执行监督。人民检察院作为监督机关，应当对社区矫正的适用、交付执行、执行变更、执行终止以及矫正过程中不规范的执法情形，及时提出纠正和整改建议，涉及违法犯罪的事宜依法查办。人民检察院应当将定期检查与不定期抽查相结合，将监督范围提前到入矫前调查评估报告的监督，减轻审判机关负担，提高入矫成功率。对于矫正期限届满的社区服刑人员，人民检察院应当及时监督司法行政机关按时解矫。另外，下级社区矫正机构还应当受到上级社区矫正机构的监督和检察，以促进社区矫正工作的规范化和统一化。

(二)完善社区矫正的管理体系

为提高社区矫正的管理水平和执法效能，实现社区矫正目标，可以从以下几个方面着重完善相应管理制度。

1.建立一支专业化的工作队伍。优化社区矫正队伍结构，就要突出其专业性，可以从机关体制内抽调或遴选管理干部以及在社会上公开招聘专业人才。管理干部可以来自司法行政部门、法院和检察院，他们具备基本的业务知识，工作经验丰富，组织性强，可以胜任社区矫正的领导和管理工作。要重点吸收具有较高素质和专业性知识的人才，委以社区矫正工作的重任，尤其选拔法学、心理学和社会学专业人才，要求具备相应的学历或者工作经验。要将社区矫正工作者的培训常态化，加强专业训练。

2.创新矫正措施与内容。科学的矫正措施有助于实现社区矫正的目标，创新矫正内容是完善社会矫正工作的中心环节。第一，推动监管技术科技化。依托建设信息基础平台，实现动态数据的共享，不仅可以促进司法行政机关与公检法单位的合作，还可以杜绝社区服刑人员脱管漏管现象的发生。加大现代通讯技术的应用，如利用GPS手机定位，一方面可以实现对社区服刑人员进行跟踪，严禁其脱离指定区域，另一方面可以通过个别谈话和心理辅导等方式保持与社区服刑人员的联系。第二，推动教育形式的多样化。社区矫正教育不仅要集体教育，更需要个别教育；不仅要分类教育，还要分阶段教育。根据社区服刑人员风险评估，提倡建立社区矫正个案研究，以一对一和面对面的方式交流，提高矫正措施的针对性[3]。分阶段将教育矫正分为初始教育、常规教育和解矫前教育。刚入矫时，要接受初始教育，侧重于遵纪守法教育；入矫后，当社区服刑人员生活状态和心理平稳后，一方面接受例行的思想教育，另一方面加强知识教育与技能培训，辅之以心理辅导；解矫前，要对即将解矫的社区服刑人员进行自律意识教育和就业指导。

3.建立科学的社区矫正评估机制。为提高社区矫正工作的有效性，制定科学的评估标准应当包含以下3个评估环节：入矫时对社区服刑人员的基本情况建立评估、社区服刑人员危险评估以及社区矫正成效评估。对社区服刑人员入矫时基本情况的评估是通过建立量化指标和评估情况，确定哪些方面需要加强和弥补，并通过评估予以预防和帮助，旨在全面掌握社区服刑人员的基本情况。对社区服刑人员危险性的评估，需要通过科学分级，确定不同危险等级，进而有针对性地制定不同力度的社区矫正措施和内容。社区矫正成效评估是对社区服刑人员的不良心理和行为改善程度的评价活动，是评估社区矫正工作开展的核心。评估社区矫正效果，要设置标准化的效果评估体系。矫正效果评估应以社区服刑人员的自身情况的变化为内容，主要包括守法状况、心理状态、道德素质以及社会适应能力。

社区矫正工作是目前非监禁刑执行的核心内容，是民主与法治建设发展到一定阶段的必然要求，是社会文明进步的表现。从2003年试点至今，中国社区矫正工作在法律地位确认、组织机构及队伍建设、社会力量参与及相关理论研究方面都取得了长足进步，而且社区矫正过程中再犯罪率一直保持较低水平，这充分说明对于非监禁犯实行社区矫正的科学性。尽管现阶段中国社区矫正工作存在一些问题和不足，但随着社区矫正工作的深入推进，社区矫正制度的理论研究和实务工作将不断得到丰富和发展，这必将对社区矫正刑罚体系的建立形成积极的推动。

[1]吴宗宪.社区矫正比较研究(上)[M].北京：中国人民大学出版社，2011.

[2]翟中东.中国社区矫正立法模式的选择[J].河北法学，2012，(4)：35-42.

[3]赵云霞，王梅霞.关于完善河北省社区矫正工作的对策[J].河北大学学报：哲学社会科学版，2013，(5)：119-122.

(责任编辑薛志清)

The Problems in and Improving Measures for the Community-based Correction in China

ZHENG Jun-fei,ZHANG Xiao-he,ZHANG Feng-chao

(Institute of Politics and Law,Hebei University,Baoding,Hebei 071000,China)

Based on the investigation and research into the community-based correction in the city of Baoding in Hebei province,the paper points out the problems in the community-based correction,namely the weakness of social basis,the imperfection of legislation,the lag of team construction,and the absence of supervision.Such improving measures are suggested as reinforcing the standardized construction of the community-based correction by means of speeding up the legislative process,identifying the main body of law enforcement and strengthening the executive supervision,and improving the management system by way of building a professional working team,innovating the measures and content of the correction and establishing scientific evaluation mechanisms.

the community-based correction;current situation;problem;improvement

2016-03-01

河北省研究生创新资助项目(S2015011)

郑俊飞(1988-)，男，河北康保人，河北大学政法学院刑法学专业在读硕士研究生，主要研究方向为中国刑法。

F 29

A

2095-462X(2016)04-0086-04