我国工会代表权行使的现实困境及新时期工会的转型

2016-03-14范铁中上海大学社会科学学院上海200444

湖北社会科学 2016年8期

范铁中（上海大学社会科学学院，上海 200444）

范铁中
（上海大学社会科学学院，上海 200444）

代表权是工会的基本权利，是工会行使其他权利的基础和前提。当前劳资矛盾逐渐复杂化、劳资纠纷也愈加频繁，我国工会面临着代表权行使的缺失和代表权行使不到位两个方面的困境。新时期，工会转型存在必要性和紧迫性，是解决工会代表权行使面临的各种现实困境的主要途径。通过加快工会转型，实现独立型、维权型和法治型工会的转变，从而为工会代表权的行使提供坚实的保障。

工会代表权；工会转型

工会的代表权，是法律确认的，指工会自成立起有权、有资格或者有义务作为会员和职工利益的代表。工会的代表权是工会的基本权利，是工会可以代表会员和职工参与各项政治、经济和各类社会活动的身份认定，是一种资格的确认。在我国，由于社会主义的本质特征以及工会在社会发展中的重要地位，工会的代表权具有双重性和多层次性的特点。工会代表权的双重性是指，工会代表权的对象既指工会会员，也包括非会员即广大职工群众。工会代表权的多层次性指，在我国存在着各个层次的工会，有企业基层工会、产业工会、各个地方工会和全国总工会。各个层次的工会其所代表的职工范围是不同的，“基层工会代表所在企事业单位、机关职工的利益，产业工会代表所属地域所属行业职工的利益，地方工会或工会联合会代表所属地域各个行业职工的利益，中华全国总工会则代表全国各地各个行业职工的利益。”［1］（p26）改革开放深入推进的过程中，劳资矛盾不断加深，劳动纠纷案件越加频繁，工会的代表权是工会代表职工为争取合法权益与资方抗衡的资格凭证。新时期工会的发展也面临转型。加快工会的转型，完善工会自身的建设，不仅有助于工会自身发展，也对工会更好地代表职工的权益，构建和谐的劳动关系有重要的意义。

一、工会代表权的获得与行使

（一）工会代表权的获得。

工会代表权合法性的一个前提就是工会产生的合法性。《中华人民共和国工会法》第一章第三条规定：“在中国境内的企业、事业单位、机关中以工资收入为主要生活来源的体力劳动者和脑力劳动者，不分民族、种族、性别、职业、宗教信仰、教育程度，都有依法参加和组织工会的权利”。这是法律赋予劳动者组建工会的权利，也即工会产生存在着合法性。在我国，工会天然是劳动者权益的代表。自工会成立起，工会就有权利、有资格作为广大职工权益的代表。《工会法》第二条规定：“中华全国总工会及其各工会组织代表职工的利益，依法维护职工的合法权益。”《劳动法》第七条也规定：“工会代表和维护劳动者的合法权益。”包括学者常凯，张德荣在内的许多学者都赞同，工会的代表资格是自然取得的，是自工会成立起就自然具有的一种权力，即只要职工成立工会，工会就代表这些职工。这无须法律确认或赋予工会应有的这一权利，但从法律意义上讲，法律又有必要对工会的代表权进行确认和保障。［2］（p293）与此同时，由于在我国，工会不是由职工直接建立的，而是由上级工会组织成立的，所以当前我国工会代表权主要源于法律规定下自然的获得，而非工会会员的授予。在这种自上而下组建工会的模式下，依法成立的工会不可避免地会遇到职工对工会代表权存在质疑的状况。2010年发生的南海本田职工绕开工会自己选出协商代表与资方进行谈判，最终导致上级工会决定重建南海本田工会等类似的案件足以说明这一问题。

（二）工会代表权的行使。

根据学者刘诚、张龙燕等学者的观点，工会代表权的行使体现在三个方面：首先是代表交涉权，指工会代表工人进行集体谈判的权利，代表工人进行调解、仲裁或诉讼的权利；其次是代表行动权，主要指工会组织工人一起停工、罢工的权利；第三是代表参与权，主要指工会代表工人进行广泛社会参与的权利，如参与立法权、参与民主管理权以及劳资共同决定权等。［3］（p40-43）工会的代表权是工会最基本的权利，是工会其他权利的基础和前提。马克思恩格斯通过对西欧国家工会运动实践进行分析和思考，提出工会产生的直接原因就是工人要反抗资本家的剥削，只能组织起来，工会最初扮演的是维护工人利益的角色，主要是基本工资的保障。［4］（p128）由此可见，工会是为了维护工人的基本的合法权益而产生的，工会最本质、最基础的任务和目的就是维权。工会代表权的行使是工会维权的核心。

工会能够顺利、正确行使代表权还面临着工会代表权保护的问题。学者刘诚认为，“代表权的保护也是工会代表权立法的重要内容，是工会能够行使、并且正确行使代表权的保障。代表权的保护，主要是禁止不当劳动行为”。［5］（p278）因此，代表权的保护是指在工会行使代表权时禁止一切妨害行为和不当行为，主要是指雇主对工会代表权行使的妨害行为和工会自身行使代表权时的不当行为。然而，当前自上而下组建工会造成工会严重缺乏独立性，部分工会内部组织机构和运行机制严重不健全。不仅如此，当前对工会代表权行使的相关保障性的法律还没有建立起来，工会自身发展存在各种问题，这些无疑使得工会代表权的行使在越来越复杂的劳动关系和劳动纠纷的现实中面临各种困境。

二、当前我国工会代表权行使面临的现实困境

工会作为党联系职工的桥梁和纽带，一直以来，人们更多是强调工会的政治性和政治作用。经历过计划经济体制的工会发展仍带有浓厚的行政型倾向，工会代表权的行使受制于各种体制和传统思维模式的影响。我国学者肖平荣指出，工会的代表权既是一种权利也是一种义务。我国明确规定维权是工会的基本职责，这就以法律的形式强化了工会的代表权职能。肖平荣同时也指出，当前部分工会仅把代表权作为一种权利，放弃或者不充分行使代表权的行为实质为不作为的行为，是放弃履行义务的行为。［6］（p15）当前部分工会在实际运作过程中，仅把代表权作为一种权利来行使，大都忽略了代表权属于工会义务和职责的范畴。由此，当前出现的部分工会随意行使代表权的现象也就不足为奇，同时这也一定意义上解释了部分工会代表权行使的缺失和不到位的现象，这两方面突出表现了当前我国工会代表权行使面临的现实困境。

（一）工会代表权行使的缺失。

工会是广大职工群众合法权益的代表，这是由法律规定的。工会代表权行使的基础和前提是工会组织的构建。当前我国工会组织的建设呈现一幅欣欣向荣的局面。全国工会组织的数量逐年上升，工会组织的覆盖面也逐渐扩大。2015年是基层工会组织建设的“落实年”，在这一年里，全国加强对开发区、乡镇和街道、村以及社区等基层工会组织的建设，同时也加强推进农民工入会工作，并取得很好的成绩。由此可见，基层工会组织建设取得了很大的进展。但外资企业和非公有制企业工会建设的速度仍远远滞后于企业增长的数量和规模，甚至成为基层工会建设的死角。当前部分外资企业对中国工会的官方背景存在戒心，以中外文化差异为借口，在一些地方政府的偏袒和迁就下长期拒不组建工会，使得部分地区工会代表权的行使出现严重缺失。尤其在一些劳动力密集型企业较多的地区，职工特别是进城务工的农民的合法权益长期得不到保护。他们常常为了保住饭碗，忍气吞声。除此之外，一些非公企业属于形式上组建工会，往往是为了应付检查而临时设立的工会，其多为“挂牌工会”或者“空壳工会”。这些临时组建的工会存在内部组织机构的建设严重不健全，会员的入会率很低等各种问题。

（二）工会代表权行使的不到位。

《工会法》赋予工会代表广大职工群众，通过平等协商和集体合同制度，协调劳动关系，维护企业职工合法劳动权益的职责。工会的发展经历了长期的计划经济体制，仍留有计划经济时期的痕迹。进入新时期后，工会的行政性色彩依然浓厚。无论是广大公民还是职工群体对工会组织的认识还停留在过去，对工会缺乏正确的认识。各单位或企业内部会员、其他职工对工会的信任度也不高，这些往往导致工会在行使代表权的过程中出现“无力”、“无助”和“无能”，从而使得工会代表权的行使存在各种不到位的现象。具体可概括为两个方面：

一是工会代表权的虚化。改革开放的推进也加深了劳资矛盾，且劳资矛盾的形式更加多样，劳动关系更为复杂。本应在激烈的劳资博弈中切实维护劳动者的合法权益的工会组织却保持中立，在职工权益受到侵害时，工会不作为，工会代表权形同虚化。工会代表权的行使既是工会权利的行使，也是义务与责任的履行。工会在职工权益受到侵害时不作为的行为实质则是一种逃避履行义务的行为。早在2002年，就发生了中国科学院半导体所的一名助理工程师伍立京，状告中科院半导体所工会“不作为”的案件。这成为职工状告工会的第一案。不仅如此，有些工会甚至“胡作为”，滥用代表权。例如，2012年1月至2014年4月富民县永定街道大营卫生院虚报骗取国家医保基金170721.31元，私分国有资产，将骗取的医保基金及违规入工会账户资金153277.17元用于冲抵职工及职工亲属看病、拿药费用以及发放二次绩效等。并于在职期间违反财经纪律和八项规定，组织职工公款旅游，违规发放过节费共计45400元。2015年9月7日，县纪委给予大营卫生院原党支部书记、院长开除党籍处分。［7］当前部分工会干部不仅没能在职工利益受损时及时站出来，反而利用工会代表权之便非法谋取私利。

二是工会角色的错位。当前工会代表权的行使一方面要受制于党委和政府。自上而下组建工会的发展模式，使得工会被当成政府的一个行政部门来看待。工会存在“双重代理”的现象，即代表职工的利益，又要维护党和政府的利益。工会的活动和经费等受制于所属的政府或行政部门。同时工会主席往往还兼着党委副职、行政副职或中层管理人员，这就使得当职工与所属行政部门的利益不相一致，甚至发生冲突时，工会主席往往站在职工的对立面。另一方面工会在行使代表权时又受制于企业。工会干部在代表职工的同时也是企业的员工，有时是企业的管理人员。很多时候工会的角色出现错位，原本应作为劳动者权益代言人的工会却站在用人单位的立场，成了资方的代言人。在实际操作中，工会干部与用人单位管理层身份的重叠使得很多时候工会主席成为资方代表与劳动者对簿公堂。

三、新时期加快工会转型，保障工会代表权的行使

在社会的转型发展时期，职工队伍不断壮大，利益多元化，劳资双方的冲突更加频繁，更为复杂化。工会过去带有计划经济体制痕迹的发展模式已无法适应新时期职工多样性的发展需求。工会转型面临着严峻的紧迫性和必要性。首先，应当看到过去行政型、附属型工会的发展模式已无法适应当前新形势发展的需要。上海市总工会副主席周志军指出，“工会行政化导致的最直接的后果就是，社会和职工对于工会‘缺位’和‘错位’的指责。”同时“工会行政化的真正危害就在于脱离群众，损害党的执政基础和阶级基础”。［8］（p8-9）因此，工会迫切需要去行政化，不断提高维权职能的发挥，找准定位，切实成为广大职工群体利益的代表；其次，也要看到当前工会自身建设的不足。许多工会内部组织机构建设严重不健全，运行机制不完善，工作方法老式僵化，工会干部能力尚不适应。当前工会转型迫在眉睫，但同时工会转型也面临我国固有体制和制度束缚的困境，工会转型的任务既急切又艰巨。

工会转型是新时期保障工会代表权顺利行使的重要举措。关于工会代表权行使的保障也即工会代表权行使的保护，有学者指出需要满足三个条件：一是劳动者有结社自由；二是工会要有独立性，独立于雇主，不受雇主干涉控制，包括人员和经费都需要独立；三是法律的适当容忍，即法律对工会行为的责任豁免，除此之外，还要预防工会行使代表权的不当行为。［1］（p27）保障工会代表权的行使需要工会去行政化。新时期工会组织去行政化，摆脱过度依赖，实现自身独立，并不断完善内部组织机构建设，提高干部队伍的能力，切实维护广大会员和职工的合法权益，从而实现独立型、维权型、法治型工会，这是工会未来的转型方向，也是切实保障工会代表权行使的必由之路。

（一）向独立型工会转变，夯实工会代表权行使的基础。

独立性是工会行使代表权，有效发挥维权职能的先决条件。工会未来的一个重要的发展方向就是在加强自身建设的同时逐渐去行政化，向独立型工会转变。独立型工会指工会在党和国家的领导下，作为广大职工群众的代表能够独立行使代表权等各种权利，履行维护职工合法权益等各种义务，并且自主独立地组织各项活动，实现经费独立，工会基层主席直选产生等。工会的独立性是工会健全组织建设的重要环节，同时间接地成为工会代表权行使的基础。周志军在分析工会行政化及其危害时，还指出了工会行政化表现的三个方面：一是工会行政化最深层的内涵是工会在利益分歧面前所持立场的行政化；二是工会工作方式的行政化，这是最常见的表现。比如，行政指令式的工作部署、行政系统内循环式的工作推进和工会文多会多评比表彰多，表面轰轰烈烈，实则缺乏实际效果的现象等；三是工会工作手段的行政化。［8］（p8）由此可见，去行政化成为工会走向独立最根本的路径选择。

首先，工会要重新审视与党和政府、企业和职工群众三方之间的关系，改变源于计划体制下主要依靠行政手段的工作方式，找准定位，明确作为职工代言人的角色定位。工会在本质上为社会组织，属于人民团体，作为社会力量的一部分与政府和市场相对立。当前十八大以来，政府加强行政体制改革，逐渐将部分权利和职能交还社会。在这样的背景下，工会应充分发挥党领导下人民团体的独特优势，不断增强社会组织参与社会服务的创造力和影响力，在多方利益交织的环境中坚定地站在广大职工群众的立场上，不断焕发这股新生社会力量的生命力。同时，坚定不移地坚持党的领导，发挥党联系职工群众桥梁纽带的作用，这并不影响工会的独立性。工会的独立性与坚持党的领导在实践中是相辅相成的。

其次，工会自身建设是工会代表权行使的基础。工会的自身建设包括内部组织体制的完善、运行机制的改进以及干部队伍能力的提升等方面。当前工会的社会和职工认可度都比较低，除了外部体制和机制的原因外，最重要的症结还在于工会组织体制陈旧，内部的运行机制不健全、干部队伍素质能力不高等造成的工会工作效率低，维权职能疲软。因此，工会要创新组织体制建设，积极推进各产业、各行业工会的建立，建立和完善群众化和民主化的工作机制以及职工参与机制。不仅如此，工会要加强干部队伍建设，积极探索工会主要干部直选的各种可能方案，并且实现制度化。工会通过创新组织体制建设，提升工会干部队伍的办事能力和职业素养，可以有效地提高组织内部运行效率，很好地实现工会自身建设的完善，从而夯实工会代表权的基础。

（二）向维权型工会转变，突出工会代表权行使的核心。

当前工会代表权的行使最迫切也是最集中地反映在集体协商和处理劳资纠纷上。同时，集体协商和劳动纠纷的处理也是工会发挥维权职能的重要体现。工会维权职能的发挥是工会代表权行使的核心，因此工会应逐渐向维权型工会转变，充分发挥工会在集体协商、工资谈判等具体维权事宜上的代表权，切实表达职工各种切身的利益诉求，切实维护广大职工群众的合法权益。

首先，工会在集体协商中代表广大会员和职工群体，就职工最切实的劳动报酬、工作时间、劳动安全与卫生等有关事项与资方代表进行谈判和协商，为职工争取最大的利益，这是工会发挥维权职能最首要的任务。然而当前我国集体协商制度在发展过程中，企业层面工会的代表权出现了许多问题。比如集体协商中工会代表的缺失和不作为以及职工对工会代表权的质疑等。因此作为劳动者权益的代表，工会应义不容辞地参与到集体协商中，并将其作为自己不可推卸的责任与义务，在不断完善的集体协商制度中尽全力为职工代言。除此之外，维权型工会的建设也体现在工会的服务水平上。工会主要领导干部要转变思想，放下“官架子”，树立服务职工的理念，真正为职工群众的切身利益做实事。因此，新时期维权型工会的建设要秉着“服务为先”的信念，切实在各项工作中以服务广大职工群众为主。工会要在集体协商中表达职工群众的诉求，将维护广大职工群众的实际利益作为自己光荣而艰巨的任务。

其次，近些年劳资矛盾和劳资纠纷逐渐复杂化和犀利化，工会成为维护劳动者合法权益，和谐劳动关系的重要力量。工会是广大劳动职工群众利益的代表，这是任何条件下工会工作都必须遵守的工作原则。工会在缓和劳资矛盾，解决劳资纠纷中发挥着独特的作用。工会是职工权益的代表，在与资方进行交涉时捍卫职工的利益，使得职工的权益得到合理的表达，从而一定程度上缓和劳资矛盾，并通过劳动调解和劳动仲裁依法解决劳动纠纷。因此，工会工作者在任何条件下都要谨记“为谁而战”，并在实际工作中，当好职工群众的“娘家人”。

（三）向法治型工会转变，坚守工会代表权行使的底线。

法律是工会职能发挥的保障，同时也是工会代表权行使应当坚守的底线。在社会主义市场经济迅速发展的时期，一些工会领导干部无视法律，利用法律赋予其的代表权做一些以权谋私、违法乱纪的事情。当前我国大力加强法治建设、提倡领导干部廉洁奉公。因此工会的发展在未来应该向着法治型工会转变。法治型工会的建设要求工会各项工作的法制化、程序化，要求领导干部和工会全体会员有较高的法律意识和法律素养。因此，增强工会领导干部和其他工会工作者的法治意识，将工会干部的选举和工会其他的各项工作放在法律的程序范围内，用法律手段履行工会职责，以诚实守信服务职工群众，从而真正坚守住工会代表权行使的最后底线。

工会代表权的行使还需要立法的保护和各项制度的保障。参考和借鉴西方国家关于工会代表权行使的相关立法，不断完善我国关于团结权的确认和代表权获得方面的立法，加强代表权保护方面的立法。团结权的确认指法律对工会建立合法性的确认，这是工会代表权行使的前提。同时，加强工会代表权行使方面各项制度的建立和完善，将工会代表权的行使制度化。新时期，推动工会代表权制度的建立和完善，从而不断为工会代表权的行使提供坚实的保障。

［1］杨汉平.论工会的代表权［J］.工会理论与实践，2002，16（2）.

［2］常凯，张德荣.工会法通论［M］.北京：中共中央党校出版，1993.

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［5］刘诚.发达国家工会代表权立法及其借鉴［J］.学术界（双月刊），2006，（5）.

［6］肖平荣.缺位·错位·复位——工会代表权重构进路探究［J］.改革研究，2009，（12）.

［7］李超.昆明通报6起不作为慢作为乱作为典型案例［N］.春城晚报，2015-10-13（9）.

［8］周志军.关于工会“去行政化”问题的几点思考［J］.工会理论研究，2014，（4）.

责任编辑申华

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范铁中（1970—），男，上海大学社会科学学院副教授，法学博士。