慈善捐赠、税收激励与政策工具契合研究

黄晓瑞，吴振华，胡

（1.华侨大学，福建厦门361021；2.武汉大学，湖北武汉430072；3.吉林大学，吉林长春130012）

慈善捐赠、税收激励与政策工具契合研究

黄晓瑞1，吴振华2，胡3

（1.华侨大学，福建厦门361021；2.武汉大学，湖北武汉430072；3.吉林大学，吉林长春130012）

从公共政策工具角度来思考和审视问题，有利于提升政策实施的质量。税收激励在慈善捐赠中发挥着重要的作用。慈善捐赠具有利他主义动机和利己主义动机的综合体、公共物品私人提供的一种方式、“自愿模式”与“动员模式”相结合以及一种普遍性的活动四大发展特性。税收激励与慈善捐赠相契合的特性主要有两类：一是与慈善捐赠相匹配的基础性的特性，二是与慈善捐赠相契合的延展性的特性。这为政府更好地利用税收激励这一工具发展慈善捐赠提供了理论依据。

慈善捐赠；税收激励；政策工具；契合

一、前言

中国的慈善事业日益蓬勃发展，《2014年度中国慈善捐助报告》指出2014年我国境内接受国内外社会捐款捐物总额共计1042余亿元，单笔大额捐赠突破百亿[1]，这也是在没有大灾的情况下全国捐赠总量首次突破千亿元。发展和壮大中的中国慈善事业出现了一些新变化，这些变化使得学界对于慈善的概念和理论基础的探讨更加深入和广泛。

税收制度是发展慈善事业、促进慈善捐赠的重要举措之一。作为一项政策工具，税收激励运用税收政策来对人们和社会的行为施加影响。正如十八届三中全会《决定》指出：“完善以税收、社会保障、转移支付为主要手段的再分配调节机制，加大税收调节力度。建立公共资源出让收益合理共享机制。完善慈善捐助减免税制度，支持慈善事业发挥扶贫济困积极作用。”又如民政部《关于促进慈善事业健康发展的指导意见》中明确指出“落实和完善减免税政策，并强调有关部门要大力宣传慈善捐赠减免税的资格和条件”。再如2016年3月16日，第十二届全国人民代表大会第四次会议正式通过《中华人民共和国慈善法》，该法对慈善活动享有的税收优惠政策作了具体规定[2]，明确慈善组织、捐赠人、受益人依法享受税收优惠。这体现出政府逐渐意识到可以通过税收激励的方式去鼓励慈善捐赠。但这些规定在具体政策操作中还存在许多困难，如怎样落实捐赠人、受益人依法享受税收优惠的政策？具体办理程序是怎样的？怎么解决优惠税制方面的相关政策落实率低的问题？这些都有待进一步讨论和分析。

二、慈善捐赠的政策工具组合

（一）制定法律条文

政府鼓励或阻止某项活动的最常见行为当然莫过于法律。使一项活动非法，政府可以限制它到最小程度；使原来属于非法的活动合法，政府能扩大那项活动的有效性一千倍，同时，政府能使这项活动成为一种规范[3]。在慈善捐赠中，制定法律条文这一政策工具十分重要。以美国为例，美国没有专门的和独立的关于慈善的法律，有关慈善的规定和条款散见于宪法、税法、公司法、雇佣法等联邦和州的法律法规中。其中宪法保证了公民自由结社、自愿参与慈善的权利，这是慈善赖以存在的前提条件；而税法和公司法对慈善的良性发展至关重要，前者涉及慈善的外部激励和监督，后者事关慈善机构的内部治理[4]。再以英国为例，英国的慈善法起源于“1601年慈善用益法”（TheStatuteofCharitableUses 1601），即“伊丽莎白一世法”（The Statute of Elizabeth I）的序言部分（Preamble）。此后英国政府多次颁布慈善相关的法规条例，并颁布专门针对慈善问题的“1993年慈善法”和“2006年慈善法”，这些法律条例为英国慈善捐赠的发展和完善奠定了坚实的基础。我国慈善立法一波三折、历经数十年，《中华人民共和国慈善法》的制定为慈善事业的健康发展提供了法律依据。

（二）监督和检查

政府在促进慈善捐赠的过程中，需要利用监督和检查的政策工具，以保证慈善捐赠的良性运行。以慈善捐赠的一个重要要素——慈善组织为例，慈善组织的宗旨是向社会提供公益性的慈善服务和物品。然而，在现有的发展环境下，慈善组织在受到经济利益或其他利益诱惑的时候，慈善组织存在着偏离甚至完全背离公益性宗旨的可能性。如果不能建立有效的监管制度，慈善组织的公益性底线就难以坚守。伴随着慈善事业的发展，如何加强对慈善行为的有效监督，成为公众关注的焦点。近来中国红十字会的信任危机，正是由于长期以来慈善捐赠管理监督体制的缺失，政府单方面的管理，加上连续曝光的一系列慈善捐款滥用事件，都让公众失去了对政府单方监管的信任，公众呼唤第三方监管机制的完善。

（三）发放许可证

政府通过对某些经营活动发放许可证的方式决定谁有资格或没有资格从事某项活动。在我国，政府对于慈善捐赠中的一个重要要素——基金会的设立具有严格的限制，只有达到一定要求，才会为其颁发许可证。我们以宗教界为例，根据《关于鼓励和规范宗教界从事公益慈善活动的意见》的规定，宗教界依法设立的公益慈善组织、社会福利机构，符合法律法规和政策规定的，享受相关税收优惠政策和政府资助补贴。该《意见》规定，重点支持宗教界开展非营利活动的领域为：灾害救助，扶助残疾人，养老、托幼，扶贫助困，捐资助学，医疗卫生服务，环境保护，社会公共设施建设，法律和政策允许的、适合宗教界人士和信教群众发挥积极作用的其他公益慈善活动[5]。这就相当于给宗教界依法设立的公益慈善组织和社会福利机构颁发了税收优惠和政府资助补贴的许可证。这样一种颁发许可证的方式，在一定程度上代表了政府对于该类型组织的认可和支持，有利于该类型组织更好地开展工作。

（四）拨款与补助

拨款与补助是政策工具中十分常见的两种工具，在慈善捐赠中占有重要的地位。政府的拨款对象包括低收入家庭、社区组织等。政府也补助那些教育机构、医院以及许许多多政府认为提供公益服务的单位。如政府可能会直接拨款或补助那些慈善捐赠的客体——个人或团体、慈善基金会、各类居民区、少数民族居民等。当然，政府也会直接拨款或补助慈善捐赠的基本要素之一的捐赠主体，为慈善捐赠提供资金资源。

（五）奖赏、奖励和赠予

政府通过设置奖赏、奖励等方式来鼓励某些项目的发展。在慈善捐赠中，这种政策工具也是不可缺少的。以“中华慈善奖”为例，“中华慈善奖”是由国家民政部颁发的我国政府最高规格的慈善奖项，于2005年设立。“中华慈善奖”在原来的“爱心捐助奖”基础上更名设立，每年评选一次，按爱心捐赠、志愿服务、慈善项目三类分别评选，表彰在赈灾、扶老、助残、救孤、济困、助学、助医以及支持文化艺术、环境保护等方面的做出突出贡献的个人、机构以及优秀慈善项目。通过这种精神奖励的方式鼓励更多的人参与到慈善捐赠中。

（六）志愿者和志愿者协会

志愿者是一种重要的人力资源，能够影响着项目的实施效果。从慈善捐赠层面来看，我国的非营利组织发展困境之一就是资金不足，导致有些非营利组织的功能无法有效发挥。而志愿者参与非营利组织和志愿活动中，提供着不以物质回报为目的服务，这不仅能够减轻非营利组织的资金负担，还有利于非营利组织的建设和发展。志愿活动为公民提供了社会参与的途径，有利于公民社会的建设。

政府通过调动或鼓励街坊、社区、商业区或雇主组织成立各自的协会来提供服务，这些协会具有相对稳定的志愿服务人员，可以为慈善事业提供充足的人员配备。

（七）促成NGO的努力和同NGO有效协商

这两种政策工具都强调与NGO之间的联系，而慈善捐赠的一个主体要素就是NGO，因此这两种政策工具都是慈善捐赠的政策工具集合。以美国为例，目前洛杉矶组织了一个包括1200个教会和社区的网络，拥有2万名志愿人员，每年向穷苦家庭分发3600万磅食品，这不仅体现了拨款和补助这两个政策工具，还体现了促成NGO的努力。而政府经常把主要的、有利害关系的人士召集来解决问题，同NGO的领导人开会协商，有利于了解NGO面临的困难，并方便解决这些困难。

（八）信息与技术支持

政府仅仅通过向公众提供信息的手段就能发挥巨大的影响力。例如，2008年汶川地震中，政府即时公布募捐的数据，令公众对汶川地震的募捐额有清晰的了解，也可以吸引更多的人捐款。同时，政府可以促进非营利组织来设立在线捐赠网站，通过新的在线捐赠技术来更好地募集慈善捐赠。此外，政府还通过向慈善组织和企业提供技术援助，使其能够更好地提供一些有价值的公益服务。这些技术援助有利于慈善组织和企业更好地参与到慈善捐赠活动中，并提高慈善捐赠的利用效率。

（九）其他政策工具

除以上八种政策工具外，慈善捐赠还有其他的政策工具。这些政策工具有些是现存的，有些是随着时间和环境的变化出现的新工具，将这些在上文中没有提到的适用于慈善捐赠的政策工具称之为其他政策工具，这里不再展开讨论。

三、慈善捐赠的一个新政策工具：税收激励

（一）税收激励的内涵

税收激励也称之为税收优惠，是指税法中规定的给予纳税人某些活动、某些资产、某些组织形式以及某些融资的方式以优惠待遇的条款[6]。税收优惠主要包括以下内容：（1）减税免税和起征点，（2）税收扣除，（3）优惠税率，（4）税收抵免，（5）税收递延，（6）亏损结转，（7）优惠退税。税收优惠措施的存在减少了税收的收入，把财政上的利益给予了特定的纳税人和特定的经济活动[7]。税收优惠具有直接和间接两种作用，既可直接影响纳税人收入，也可间接影响纳税人的行为，以此来实现政府预定的调控目标。如何实现这种方式？一是通过对各种税种的纳税对象的选择、税率的变化、税基的确定和征收范围的调整等来实现。二是通过税法中的一些特殊的法律条款，给予特定纳税人或特定类型活动以各种税收优惠待遇，以引导、扶持某些经济活动以及刺激投资意愿。

（二）税收激励的特征[8]

从税收激励这一政策工具的属性来看，它既属于管制类政策工具又属于激励类政策工具。说它属于管制类政策工具，是因为管制类政策工具的操作特点要让社会行为者的行为规范化。诸如法律、法规、规定、规章、条例等都应该属于这一政策工具家族。从功能上看，税收激励显然属于管制类的政策工具。作为管制类的政策工具，税收激励主要有以下特征属性：一是税收激励除了具有工具的功能，它还具有保障和规范的功能。具体来说，法律的规定使得税收激励的行为更具有规范化，同时，其本身也受到法律的规制，这样就保障了社会行为者的正当行为。二是税收激励政策工具的使用通常需要相关组织的监控和执行，但是，政府可能会无法承担监控和实施所产生的所有成本。三是税收激励作为管制类的政策工具，常常具有强制的特征，而强制性可能会引发相关阻力，例如来自作为政策对象的行为者的阻力。四是由于管制具有回应性的特征，导致税收激励的规则形成通常需要经历一段比较缓慢的过程，因而可能存在政策滞后于社会发展的情况。

四、慈善捐赠的发展特性

（一）慈善捐赠为利他主义动机和利己主义动机的综合体

利己主义和利他主义构成慈善捐赠动机考量的伦理基础。基于利他主义动机的慈善捐赠往往是对“他人”有益的行为，而基于利己主义动机的慈善捐赠往往是从个人的效用提升角度出发。货币捐赠是慈善捐赠中最常见的一种形式。如2012年，美国个人的慈善捐赠总计2289亿美元，比2011年的2203亿美元增长了3.9%，个人捐赠额占全国捐赠额的3/4[9]。学者们认为社会期许、尊重他人的期望、对社会的积极态度，都是除了利他主义之外的重要动机。对于慈善事业抱有积极态度和消极态度也是重要动机。

反观中国，直接的货币捐赠是中国企业家参与慈善的最简单也是最重要的方式。直接捐赠可以减少在捐赠过程的资金和物资的传送环节，减少信息损失，避免捐赠过程中的寻租行为，同时企业家能够对资金流向进行监督，从而更好地满足受捐对象的现实需求。另外，直接捐赠可以建立起企业家参与公益的个人渠道，拓宽企业家履行社会责任的途径。直接捐赠同时也可以更好地树立品牌形象，达到“利人利己”的“双赢”结果（赵曙明，等，2015）。

在选取政策工具时，最好能兼有激励利他主义动机和利己主义动机。但是在慈善捐赠的政策工具中，很少有兼顾这两种动机的政策工具。如奖赏、奖励和赠予，是用物质或精神上的奖励方式来吸引更多的捐赠，这种方式可以视为诱使利己动机的一种政策工具。尽管政策工具中涉及利己主义动机是一种较为有效的方式，但如果仅仅依靠奖赏、奖励和赠予这种单一动机的政策工具是无法达到很好的实施效果的。而监督和检查属于事中和事后的政策工具，对于慈善捐赠的动机没有太大的影响。

（二）慈善捐赠是公共物品私人提供的一种方式

由于“市场失灵”“政府失灵”“合约失灵”和“第三方治理”等理论的出现，令越来越多的人认识到政府无法提供所有的公共物品，政府所提供的公共物品也无法满足所有成员的需求。NGO、非营利性的志愿事业组织等作为中介角色，能够有效率地将捐赠行为转化为捐赠者所需要的劳务或物品。志愿性部门的产生，弥补了政府功能的不足，成为了政府部门以外的公益性物品的供应者。与此同时，在现代市场经济条件下，市场机制难以解决的许多复杂社会问题，如环境污染、分配不公等，单靠政府也是难以解决的。

由于慈善捐赠是由他人自愿性提供的，所以强制性的政策工具可能无法作用于慈善捐赠，或强制性的政策工具虽可以作用于慈善捐赠，但很难达到与自愿捐赠一样的效果，有时候甚至容易起到反作用。例如，政府不可能采取制定法律条文的政策工具强制社会中的每个人都进行慈善捐赠，也不可能通过监督和检查的政策工具来检查社会中的每个人是否都进行了慈善捐赠。也许在慈善捐赠的实施过程中，如何更好地规制慈善捐赠的发展可以采用制定法律条文、监督和检查等政策工具，但是在如何更好地促使公众进行慈善捐赠这一初始环节上，以上两个政策工具的效用较差。同时，由于慈善资源是由捐赠主体提供的，必然会导致捐赠主体承担一定的成本，这种成本可能会影响捐赠主体的持续性捐赠行为。

（三）慈善捐赠是“自愿模式”与“动员模式”相结合的

尽管慈善捐赠是一种自愿性的行为，但是它的募捐模式有“自愿模式”与“动员模式”两种。具体来看，在慈善捐赠的过程中，一部分的捐赠主体是自愿进行慈善捐赠的，而另一部分可能是经过动员后才进行慈善捐赠。不管是“自愿模式”，还是“动员模式”，最终捐赠主体进行慈善捐赠都可以视作一种自愿性的行为。

从慈善捐赠的可持续性来看，只有“自愿模式”才具有持续性，并能促使捐赠主体乐于从事慈善捐赠这项事业。“动员模式”好似一种强制性的方式，迫使一些人进行慈善捐赠，在现有的势态下，社会动员有时候会过于极端化，令慈善捐赠成为一种“被动的自愿活动”。如从参与情况来看，处于单位组织压力之下，在集体捐款活动中个人选择相当有限，有时捐款甚至是直接从工资中扣除。这从结果上看确实增加了慈善捐赠数量，但是这种模式并不是一种真正的宣扬慈善事业的可持续方式，它往往会扭曲了人们对于慈善事业和慈善捐赠的认知，并可能产生一些负效应。

（四）慈善捐赠是一种普遍性的活动

慈善作为一种人文特征活动，它具有普遍性，尽管慈善在不同的文化传统中的形式及动机不尽相同。慈善与每个人相连，每个人都有自己的“慈善传记”（Philanthropy Biography）——从对乞丐的施舍、邻里互爱到对灾区的捐款乃至路见不平拔刀相助（何莉君，2009）。与其他活动不同，慈善捐赠发展的重要基石是广泛性和有效性的筹资，筹资使组织变得更具竞争力，更有机会接受公众的考验，从而让慈善的使命崇高化，并赋予慈善组织更强的行动力量。以美国为例，其捐赠、志愿服务以及筹资在20世纪初期便已开始变得专业化。现在的美国慈善行业，不仅有个别的筹资人、筹资公司、私人的筹资基金会、公共基金会、社区基金会以及家庭基金会等，还有专门替富人提供慈善捐赠建议的咨询师，有专门为儿童获取免费医疗帮助、夏令营和电脑等需求的组织，也有专门为非营利组织进行政治游说的倡导型组织。仅仅靠政府力量，慈善捐赠是无法发展壮大的。而强制性的政策工具在这方面又失去作用力，因为慈善捐赠是一种自愿性的选择，非强制性的（Non-coercive），即使不施行善举，也不会受到法律契约的惩罚。其他一些政策工具无法针对所有大众，如志愿者和志愿者协会这一政策工具对于非志愿者则毫不作用。再如，信息与技术支持这一政策工具主要是针对那些偏好于新信息技术方式的人们而无法面对所有公众。所以要想促进整个社会的慈善捐赠的发展，必须借助于面对大众、激励大众的政策工具，才能实现其最佳效果。

五、慈善捐赠与税收激励之匹配

（一）基础性特性

税收激励可以引发利他主义动机和利己主义动机。回顾中国历史，在多数情况下，慈善捐赠似乎只是统治阶级和富裕阶层的“游戏”，普通民众大多只是陪衬，在志愿精神并不成熟的中国语境下，如果一味地主张促进利他主义动机，便与中国的现实状况相悖。因此，应结合中国的本土化语境，采取多种宣传方式和手段鼓励（潜在）捐赠者投入慈善捐赠中。在具有一定“慈善精神”土壤的地区和领域宣扬利他主义榜样，从文化教育与文化传统的角度高度认识利他性慈善捐赠行为的品德。而面对慈善精神欠缺的地区在宣传志愿精神的时候，也不能忽视公民的“利己”动机的发展。虽然慈善捐赠本身被看作一种道德性的事业，但是这并不能忽视其自利性的现实倾向。

税收激励能够直接对于纳税人的收入产生影响，在一定程度上可以降低税收支出的成本，这可以诱发利己主义的动机，可以激励信奉利己主义的个体或组织去参与慈善捐赠中。而同时，那些信奉利他主义的个体或组织可能会因政策工具的正面效应而增加慈善捐赠的数额和频度。

（二）发展性特性

一是税收激励是一种激励捐赠方披露真实信息的机制。慈善资源的有效供给需要了解全部个人从慈善资源这一公共产品中的受益和供给的边际成本等信息，这要求供给方需要了解慈善资源的有效支出的作用机制，并决定如何提供公共产品的基准。这一理想机制分别由瑞典经济学家科纳特·维克赛尔（Knut Wicksell）于1896年和艾里克·林达尔（Erik Lindahl）于1919年提出。当运用林达尔解决方案时，它仍然会出现信息不对称的问题，仍然受制于无法保证人们是否会披露其真实的个人边际收益。当采取要求人们公布自己从某项公共产品获得收益的办法，以求得林达尔价格时，如果人们知道将按照自己公布的收益多少对公共产品进行支付，可以预计，人们会低报自己的个人收益。那么，类比慈善捐赠，由于捐赠方的捐赠数额具有私密性加上其他原因所限，供给方无法了解慈善捐赠的实际情况。税收激励是一种倡导捐赠方进行申报、获取税收优惠政策的过程，申报在前、享受政策在后，这背后体现出如果捐赠方有享受税收优惠政策的意愿，那么需要先如实申报自己的捐赠额，而这就在一定程度上解决了信息不对称的问题，能够使得捐赠方自愿披露信息。通过捐赠方的信息披露，来向慈善资源的供给方展现捐赠数额和其他信息，同时可以与运营主体所公布的数额进行核对，以确保信息的透明化。

二是税收激励是一种间接性且普遍性的政策工具。与直接性的政策工具不同，税收激励隐藏在税收的条款中，可以避开人们的注意。不仅如此，因为没有支出一分钱，一些国家的税收激励政策甚至不需要预算部门审批。因为没有直接性的支出，税收激励工具的使用也不必动用任何资金，因此不必成立专门的政府机构，现有的税务机构通常就可以执行激励政策。此外，税收激励的作用不如直接性的政策工具那么直接和明显，但它的作用效果比直接性要广，因为它一般是采取法律法规的形式，符合其规定的个体或组织都能享受到它的优惠。

[1]张伟涛.《2014年度中国慈善捐助报告》发布[N].中国社会科学报，2015-09-23（06）.

[2]李建国.关于《中华人民共和国慈善法（草案）》的说明[N].人民日报，2016-03-10（02）.

[3]戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府——企业家精神如何改革着公共部门[M].上海：上海译文出版社，2006.

[4]张奇林.美国的慈善立法及启示[J].法学评论，2007，（4）:101—105.

[5]兰洁.宗教界依法建立慈善组织可享税收优惠和政府补贴[EB/OL].http://news.sohu.com/20120228/ n336163234.shtml，2012-02-28.

[6]黄永明，何伟.技术创新的税收激励：理论与实践[J].财政研究，2006，（10）:45—49.

[7]李友元，等.税收经济学[M].北京：光明日报出版社，2003.

[8]黄晓瑞，吴显华.慈善捐赠的一个政策工具：税收激励[J].武汉大学学报（哲学社会科学版），2015（4）：29—33.

[9]Giving USA Report.2012 Charitable Giving Grew Almost 4%，Corporate Donations Grew 12%[EB/OL]. http://www.huffingtonpost.com/2013/06/18/givingusa-report-_n_3457244.html，2013-06-18.

责任编辑 凌澜

F20

：A

：1007-905X（2016）05－0060－05

2016-03-30

2015年度教育部人文社会科学研究青年基金项目（15YJC630182）；民政部2016年政策理论研究课题（2016MZ RL010713）；华侨大学高层次人才科研启动费项目（15SKBS106）；中央高校基本科研业务费专项资金资助（No. AE15001_01）；吉林省教育科学“十二五”规划重点课题（ZD15162）

1.黄晓瑞，女，天津人，华侨大学讲师，华侨大学生活哲学研究中心研究人员，博士，主要从事慈善事业发展、社会保障研究；2.吴振华，女，湖北恩施人，武汉大学社会保障研究中心研究人员，博士；3.胡，女，吉林长春人，长春大学旅游学院助理研究员，吉林大学行政学院博士研究生。