制度治党：优化党内政治生态的现实性及路径选择

2016-03-14陈松友刘帅

河南社会科学 2016年5期

关键词：治党党员政治

陈松友，刘帅

（吉林大学马克思主义学院，吉林长春130012）

制度治党：优化党内政治生态的现实性及路径选择

陈松友1，刘帅2

（吉林大学马克思主义学院，吉林长春130012）

制度治党是政党进入制度化阶段的一种治理形态，是为适应客观环境变化和政党自身发展的需求，以制度化的方式管理党内事务、规范党员行为，全面提升党的思想聚合、组织严整、作风净化、反腐倡廉等内部治理能力，实现政党运行的规范化、科学化。政治生态是政治系统中政治行为主体间的关系及其政治行为与社会环境互动中呈现的整体状态，政治生态的状况直接影响到党执政地位的巩固和国家发展的全局。中国共产党制度资源开发的最终目的在于规范党组织、优化政治生态，保持政党可持续发展。党的十八大以来，新一届中央领导集体更加注重以制度化的方式营造良好的政治生态，通过建立科学的党内监督体系和权力制约机制、完善选人用人制度等，全面加强党的建设的制度化水平，为构建干部清正、政府清廉、政治清明的政治生态提供了根本保障。

一、制度治党优化党内政治生态的重要性

党内风气清正廉洁、全体党员高度团结、作为党组织有机体细胞的党员自身素质优良，是当前优化政治生态的根本要求。制度治党在优化党内政治生态过程中的重要性，正是取决于其对党风廉政建设、保持党内团结、培育优秀党员工作的保障与促进作用。

（一）制度治党是推进党风廉政建设的重要保障

清正廉洁是良好政治生态的重要表征，腐化会侵蚀党的政治权威性、动摇党执政的合法性基础，政治腐化势必造成政治生态系统的紊乱。美国著名政治伦理学家塞缪尔.P.亨廷顿指出：“利用政治权势谋求经济利益意味着政治的价值观和制度必须屈从于经济的价值观和制度。于是政治的首要目的不是为了实现公共目标而是为了攫取个人利益。”[1]腐化的滋生与蔓延会带来社会不平等的加剧，进而引发社会矛盾。此外，新兴集团为谋取政治地位而采取的非正常手段也加剧了腐化的滋生。中国共产党作为中国的执政党，自身的党风廉政状况直接反映了当代中国政治的清明程度。中国共产党的长期执政地位决定了它必须将政党的可持续发展作为自身的核心价值追求，这种可持续发展状态的保持是以党内良好的政治生态为前提的。“腐化乃是缺乏有效的政治制度化的一种表征。”[2]制度化是实现中国共产党自身稳步发展、保持生命力持久性的必然诉求，党的制度化水平直接关系到党的组织稳定性与政治合法性程度。制度治党更加注重党内制度的顶层设计、衔接匹配与执行效度问题，它通过培育风清气正的党内制度文化，运用制度执行的“刚性”约束，重塑政党法规、严格规范权力运作，是实现政党变革、走向成熟的一种现代化治理方式。

中国共产党对执政后出现的党风廉政问题在思想和理论上的认识和准备是到位和充分的，中国共产党的历届领导集体通过一系列的重要部署和举措，努力将执政后腐败问题的范围最小化，并竭力铲除滋生腐败的土壤，遏制党内不正风气的扩散，这是党内整体风气始终保持积极向上的重要原因，也是中国共产党能领导中国改革开放取得翻天覆地成就的基本前提。但我们也应承认处于支流、少数的党内不正之风和腐败问题一直存在，“在肯定成绩的同时，我们也要看到，滋生腐败的土壤依然存在，反腐败形势依然严峻复杂，一些不正之风和腐败问题影响恶劣、亟待解决”[3]。2013年6月18日，在党的群众路线教育实践活动工作会议上，习近平详细阐述了新形势下党风廉政建设面临的形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风这“四风”问题。当前党内不正之风和腐败问题呈现出一些新的形势：党政机关中存在的问题在领域、群体上更具广泛性；腐败从个体行为向集体行为乃至组织行为演变；腐败涉案金额越来越大、形式愈发多样化；党内“潜规则”盛行而“明制度、严规矩”被束之高阁；圈子文化盛行，正直、有为的干部受到排挤；不少党政干部庸懒麻木情绪滋长，导致一些地方干群关系紧张。这些症结的存在严重影响了党的政治生态，若任其滋长，不仅有违党的宗旨和信仰，而且会危及党的执政地位。不正之风和腐败问题的产生归根结底还是在于政治制度的软弱乏力。

净化党内风气、营造廉洁从政的政治生态，要严把制度关，从建立健全党的基本制度着手，重点完善权力制约制度和监督制度，收紧制度的篱笆，“让每一个干部牢记‘手莫伸，伸手必被捉’的道理”；要完善行政人员从政行为规范制度和行政人员违法违纪惩处制度；要大力推进干部人事制度、行政审批制度改革等，从源头上遏制腐败问题的产生。只有严明规矩、硬化规则，将制度治党摆在“根本性、全局性、稳定性和长期性”的地位，才能构建稳定、良好和持久的政治生态。

（二）制度治党是保持党内高度团结的重要因素

中国共产党能不能担负起历史与时代赋予的重任，首先要看它能不能管理好自己的党内事务，要管好自己的事必须从严依规治党。保持党内团结是管好党内事务、提高领导水平和执政能力的基本前提，是和谐党内政治生态的重要体现。随着中国风险社会的到来，社会发展的不确定性、复杂性以及社会利益多元化的趋势，增加了党内利益分化、关系异化的风险，党内团结正面临着时代的考验。就利益认同而言，市场经济条件下党政干部将个体利益统一于政党和国家利益之中的自觉自愿程度与党组织对党员个体合法权益的尊重与捍卫程度紧密相关。实现好、维护好、发展好广大党员的合法权益是保持党内团结的基础。现实中，部分党员合法权益的损害与部分领导干部不法利益的扩张等党内利益失衡和分配不公的现象已经成为影响党内团结的突出问题。当党员个体依据制度安排对自己的付出形成的意义认知、预期目标与制度本身实际配给的利益回报出现裂痕时，党员个体必然会对制度本身及其价值结构产生不信任感，进而会削弱党内凝聚力[4]。就党内关系而言，党章规定了全体党员在党内生活中的平等地位，党员之间不以贫富、职务、技能论高低，每个党员都享有参加党内工作、管理党内事务的基本权利，党员是党内生活的主体和党的权力的最终所有者。但在现实中，这种理想化的党员权力主体地位和特殊身份却以异化的形式存在，特别是不少人惯性地将服从党的领导错误理解为服从“一把手”的领导，将党员间的平等同志关系曲解为私人的人身依附关系，党员与领导干部间的权力委托与被委托关系便被异化。这种因职位上的等级序列带来的党内分层和关系异化，必然会造成党内隔阂的进一步加深。

影响党内团结的因素是多样的，其中民主制度建设滞后是重要诱因。邓小平指出：“我们讲团结，必须贯彻执行党的民主集中制的原则。”[5]贯彻落实民主集中制原则依靠完善的党内制度体系。目前，党内制度仍存在着过于笼统、缺乏可操作性、科学性等不足之处，党内制度间衔接不到位等问题尚未彻底解决，党内制度的执行效度仍未得到有效提高，领导干部个人意志凌驾于制度之上的情况仍有发生。党员个体权益合法性、公平性的取得是以一套健全的党内制度和国家制度为基础的，缺少公正、合理的党内秩序和社会秩序，就无法规范党员行为、调整党内利益关系，党内团结也就失去了根本保障。

（三）制度治党是培养优秀党员的重要方式

党员是构成党组织有机体的细胞，党员的言行举止直接反映了党组织的工作作风，是党的形象的具体呈现，党员自身的素质状况对优化党的政治生态意义重大，优化政治生态必须从党员抓起、从党员严起。1939年5月至6月，陈云在《怎样做一个共产党员》《党的支部》等文章中对优秀共产党员的标准做了详细阐述，即树立终身为共产主义奋斗的信念、坚持革命的利益高于一切、遵守党的纪律严守党的秘密、百折不挠地执行党的决议、发挥模范带头作用、把学习作为终身义务。构建健康的政治生态关键在党、关键在人，要打造一支高素质的党员干部队伍，党员干部要将坚持党的基本原则作为自身的行为，保持思想上的高度自觉。当前党的各级组织和多数党员能够牢记全心全意为人民服务的根本宗旨，很好地发挥着模范先锋作用并赢得了人民群众的信任，但在党员队伍中也存在着部分党员素质不高的问题，具体表现为：缺乏政治敏感度、理性信念不坚定、工作上缺乏积极性、生活上缺乏纪律性。这些问题的存在会直接影响党的形象并削弱党组织的战斗力，要克服这些问题提高党员素质，一是靠监管，二是靠教育，重点在于推进监管与教育的制度化、常规化。完善监管制度，就是要把对党员的监督以制度化的形式规范起来，通过完善的党内监督与党外监督制度加大对违法违纪分子的约束、惩处力度；就是要严把党员队伍的“入口关”、顺畅党员清理的“出口关”，完善入党积极分子和预备党员审核制度和培训制度，严格按照党章规定及时清理不合格的党员，构建能进能出、吐故纳新的党员管理制度，时刻保持党员队伍的纯洁性与先进性。

解决党员队伍中存在的思想认识不足、缺少理论学习热情的问题，要健全党的教育机制，将理论学习由党的“软指标”变成党的“硬任务”。抓好党员队伍的学习教育工作是新时期提高党员素质的一项重要课题，也是落实全面从严治党的必然要求。2016年2月28日，中共中央办公厅印发《关于在全体党员中开展“学党章党规、学系列讲话，做合格党员”学习教育方案》并发出通知，在全党范围内开展“两学一做”学习教育，“推动党内教育从‘关键少数’向广大党员拓展、从集中性教育向经常性教育延伸”[6]。在这一方案中，党中央明确指出“‘两学一做’学习教育不是一次活动，要突出正常教育，区分层次，有针对性地解决问题，用心用力，抓细抓实，真正把党的思想政治建设抓在日常、严在经常”[6]，这也明确了各级党组织和广大党员干部要把“两学一做”当成一项制度化、常态化的“硬任务”来完成。落实“两学一做”要以健全的学习机制来保障党内教育的实施，建立具体可行的学习责任制度、考勤与奖惩制度，使理论学习规范化，并将学习结果与党员个人荣誉挂钩，切实提高党员理论学习的热情与实效，真正把党的规章纪律和习近平总书记系列讲话精神灌输到党员的头脑中去，让每一名党员都时刻以合格党员的标准来规范自己的行为。

二、制度治党优化党内政治生态面临的障碍

落实全面从严治党、构建良好政治生态关键在于建立一套规范、高效、有约束力的机制，能够对党的各级组织和广大党员干部进行有效的监督与管理。制度治党是推进中国共产党实现科学化、法治化、现代化的必然选择，而在实际运行中制度治党仍面临着制度体系不完善、制度更新不及时、制度系统不协调等制度缺位问题，因党内制度缺乏配套保障机制导致的制度虚置问题，党内“潜规则”等非正式制度对党的制度效能的消解，以及党内依旧残留的人治思维对制度权威性的“掣肘”。

（一）党内制度缺位问题

制度治党的首要任务是完善党的制度体系，否则从严治党的有效运作就会受到牵制。由于立制总是滞后于发展的客观原因，当前党内制度体系仍有一些方面与党的十八大提出的“全面提高党的建设科学化水平”不太适应。受传统文化和党执政意识等方面的制约，中国共产党对党内制度的清理、布新工作较为滞后，造成党内某些制度时间跨度大，制度的缺失、老化问题已严重影响了党内法规的权威性。如1994年中央纪委制定的《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》及实施细则，虽然对党员违纪案件审理工作的程序、措施做了较为详细的规定，但缺乏对保护党员辩护权、申诉权的说明。随着党内民主的推进，要求党员违纪案件审理工作必须具有公开性、民主性，必须明确党员申诉程序、畅通党员申诉渠道。2012年6月至2014年11月，中共中央分两阶段对自新中国成立以来至2012年6月出台的中央党内法规和规范性文件进行了集中清理，共梳理出党内法规和规范性文件1178件，其中宣布废止322件、失效369件，共占文件总数的58.65%，而继续有效的487件中仍有42件需要适时进行修改[7]。此次党内法规和规范性文件的清理很好地解决了党内制度存在的不衔接、不协调、不一致的问题，但也客观反映出，在党的制度建设演进中曾存在着“打补丁”的惯性思维，即一种制度出现问题不是寻根问底、治标治本，而是单纯地通过拟定新的制度加以表象化弥补，造成制度资源的叠加、浪费，而新旧制度的矛盾也影响了制度的执行力。此外，为保证党内制度的整体性、衔接性和协调性，2013年11月，中央出台了《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013－2017年）》，按照“于法周延、于事简便”的原则，从党的工作的六大方面详述了党内目前缺失和有待完善的相关制度。其中，至今尚未制定出台的仍有《中国共产党纪律检查机关处理党员申诉工作规定》《中国共产党党务公开条例》《党委督促检查工作规定》等。这些制度的缺失对于保障案件审理中党员的权利、增强党内生活的透明度、提高中央和地方各级党委重大决策的执行力都会带来不利影响。

（二）党内制度虚置问题

制度的权威性主要体现在其严格的执行力上，而制度治党的核心要义正是党内制度严格、公正的贯彻执行。目前党内制度存在的一个很大问题就是一些党内制度运行走样甚至不运行，导致党内制度效力弱化。以党章为例，党章是党的根本大法，是最具权威性的党内法规，党内其他规章、条例、制度都从属于党章。2012年11月14日修订通过的《中国共产党章程》第四条规定，党员有权“向党负责地揭发、检举党的任何组织和任何党员违法乱纪的事实”。党员的揭发、检举权是遏制党内滥用职权、消极腐败等不正之风的重要监督形式，对于构筑党内防腐堤坝具有重要意义。但在实际运行时，由于缺乏对党员揭发权、检举权的保障措施，致使一些党员不敢批评、揭发和监督。正如习近平总书记所强调的：“批评和自我批评这个‘利器’已经变成了‘钝器’，锈迹斑斑，对问题触及不到、触及不深，就像鸡毛掸子打屁股不痛不痒。”[8]再如，党章第四十三条规定，党的地方和基层纪律检查委员会实行“双重领导”制，既要对上级纪律检查委员会负责，又要对同级党的委员会负责。而纪委机关的经费、人员编制，纪委人员的工资待遇、职务任免等均要接受同级党委的管理，这就造成了纪委对同级党政班子的监督、检查因利益考量而弱化。2013年习近平在党的群众路线教育实践活动工作会议上指出，建立和完善制度要“注重实体性规范和保障性规范的结合和配套，确保针对性、操作性、指导性强”[9]，如果不能形成完善、配套的党内制度体系，那么制度的实效性、权威性将会大打折扣，全面从严治党工作也会因制度的执行力而受阻。

（三）党内“潜规则”对制度治党效能的消解

党内“潜规则”是党的制度缺位、失效的产物，它依靠党内制度缺陷提供的生存空间，假借维护党组织和领导者的意志和权威为目标，在实际党务工作中仍被一些意志薄弱的党员干部所容忍、理解乃至追随。2014年5月9日，习近平在指导河南省兰考县委常委班子党的群众路线教育实践活动专题民主生活会时，就破除党内“潜规则”特别指出：“要坚持清正严明，形成正气弘扬的大气候，让那些看起来无影无踪的“潜规则”在党内以及社会上失去土壤、失去通道、失去市场。”[10]党内“潜规则”与党的规章制度相对立，属于“对抗性潜规则”，即对党内正式规则与制度体系产生对抗作用，而使党内正式规则与制度体系的效果受到限制，乃至形同虚设[11]。就党内“潜规则”对党章效能的影响而言，在那些追随党内“潜规则”的人看来，真正能左右党组织内部状况的是那些彼此心照不宣的“规矩”，而党章在这些党组织内部往往被架空。在“潜规则”盛行的一些基层党组织内部，照章办事是一种政治上稚嫩的表现，照“规矩”办事则是政治上成熟的象征。

（四）权力崇拜对制度权威性的“掣肘”

传统的中国社会缺乏民主的制度文化。由于封建传统政治文化的影响造就了权力至上的观念，使人们崇尚权力，以权力信仰取代了制度遵守，表现出人治思维惯性，给党内制度的落实带来了严重的消极影响，既妨碍了党内法规政策的实施，又带坏了社会风气。权力至上的传统文化成为制度权威性的桎梏。因此，制度治党有效运作的一个难点便是怎样以科学的制度文化培育党员的民主意识、法治观念，怎样以严格的党内法规约束党员干部的权利，保证制度不会“因人而异”“因人失效”。

三、制度治党优化党内政治生态的路径选择

在全面深化改革的时代背景下，社会各领域改革举措的关联性、耦合性给中国共产党的制度体系改革提出了新的要求，这也促使党的执政能力和内部治理能力都要做出新的调整。如何完善党内治理结构、优化党的政治生态，关键在于中国共产党作为执政党怎样推进以制度为核心的治理体系的改革。

（一）从顶层设计着手，解决制度治党的系统设计问题

以制度为核心的党的治理体系改革的顶层设计，研究的是党内制度体系中各个要素之间的相互关系，包括党内不同制度之间的相互衔接、同一制度的内部衔接以及党内制度与党外制度的衔接问题。

科学的顶层设计是做好制度治党工作的基本前提，也是实现国家治理现代化的政治保障。针对制度治党过程中存在的缺陷，党的制度改革的顶层设计应注意如下几点：第一，坚持制度设计的全面性，必须涵盖组织制度、领导制度、党内监督制度、思想文化制度等各方面，做到“根本制度不变，具体制度周详”，不留下制度设计的“空白点”，为规范管理、从严治党、源头防腐提供全方位的制度保障；第二，注重制度设计的协调性，既要注意中央、地方、基层党组织相关制度的三级联动，又要注重不同时期、不同方面党内制度的衔接、配套问题，同时也要注意党的制度体系改革与国家法治建设的衔接问题；第三，坚持制度设计的科学性，把民主、公开、平等的理念贯穿于制度设计的各个环节，吸收全体党员的合理建议，在反复推敲、仔细论证的基础上，制定具备内在说服力与外在约束力的党内法规制度，不留“原则上”“酌情”“一般情况下”等制度执行的自由裁量空间；第四，注意制度设计的可操作性，要掌握好制度体系顶层设计与具体实施方案之间的过渡性，注意在“细化”上下功夫，对在实践中把握性不大但仍需改革的可采取“试点—反馈—推广”的方式，例如“推行新提任领导干部有关事项公开制度试点”就是在尊重实践、取得经验的基础上再行推广。

（二）主抓制度执行力，提升制度治党体系绩效

对制度执行力的严格关照是制度治党有别于党的制度建设的关键点。制度的生命力和价值需要在“掷地有声”的执行中得到体现，要把科学的制度设计与刚性的制度执行结合起来，坚决纠正有令不行、有禁不止的各种行为。制度的实际执行情况需要一个规范、合理的衡量标准。构建科学的制度治党绩效评价体系是提高党的制度执行力水平的“指挥棒”，科学的绩效评价体系的建立有利于我们更为科学地评判制度治党是否取得了预期效果、存在哪些不足。制度治党的体系绩效问题是中国共产党以制度为核心，治理党内事务，加强自身建设取得的实际业绩和社会效应。制度治党体系绩效的衡量指标要以党的十八大报告提出的“全面提高党的建设科学化水平”为依据，即新时期党的建设要始终坚持“一条主线，五大建设”“增强自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力，建设学习型、服务型、创新型的马克思主义执政党，确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心”[12]。此外，党的十八大还从理想信念、群众基础、党内民主、干部人事制度等八个层面概括了科学建党的新要求，这也为评价制度治党的体系绩效提供了基本的指标体系。

（三）净化党内“软环境”，破除制度治党负能量

党内“软环境”是党的政策、制度、文化、思想等物质条件以外的外部因素的总和，是执政党软实力的重要组成部分。清正、良好的党内“软环境”对制度治党起着积极的促进作用，反之则会延缓、阻碍制度治党的落实。根据党内“潜规则”产生的思想根源、利益纽带、政治生态等，在党内树立风清气正的“软环境”，要清除党内旧思想的残余、打破固定利益圈、树立民主理念，从源头上根治党内“潜规则”。要注重彰显以党章为核心的党内法规制度的权威性来抵消和破除党内“潜规则”。党章作为规范、约束党员行为的总章程，是我们落实制度治党的根本依据，要充分发挥党章所具有的规范、激励、约束功能，巩固党员信念认同、规范党内秩序、协调利益关系、构筑党法“樊篱”，使那些隐藏的、约定俗成的党内“潜规则”在党章的权威性叩问中冰雪消融。

（四）倡导党内制度文化，培育制度治党的精神动力

中国共产党的制度文化侧重于强调制度的规则层面与文化层面的契合性，即强调制度、规范、规则与价值观念、理想信念、伦理道德的内在一致性。党的制度文化的功能在于形成一种党内激励结构，促使党的规章制度内化为党员的基本信念、外现为党员的行为模式。根据新制度学派的观点，当党的制度结构能够对党员的“生产性努力”形成激励时，即党员获得的评价、提拔与其所付出的积极努力对党的贡献成正比时，以制度为核心的党的内部治理才具备可行性；相反，当党的制度结构不是鼓励党员的“生产性努力”而是“分配性努力”，即党员获得的评价不是以党员的正面努力为参照系，而是以权力大小、关系亲疏、“讲关系，靠门路”等人情能力大小为参照系，那党的内部治理只能处于停滞状态，制度治党也只能是流于形式。此外，倡导党内制度文化亦可在党内营造民主、团结、和谐的氛围，对于班子内部问题，全体党员可以按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则畅所欲言，而不是畏于领导干部的权威只做“拍手党”，这也从思想认识上增强了全党对“一把手”出现独断专行倾向的免疫力。培育党内制度文化，要树立起党内规章纪律的尊严和地位，从加强对党的制度的学习宣传、思想政治教育、责任意识教育、廉政文化教育等方面着手，保障对党员法制教育、权利意识教育的日常化与持久化，培养党内敬畏制度的意识，把对制度的敬畏内化为自身的信念。

[1][美]塞缪尔.P.亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠华，等译.上海：上海人民出版社，2008：51.

[2][美]塞缪尔.P.亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠华，等译.上海：上海人民出版社，2008：53.

[3]习近平.习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2014：394.

[4]李汉林，等.组织变迁的社会过程——以社会团结为视角[M].上海：东方出版中心，2006：33.

[5]邓小平文选（第2卷）[M].北京：人民出版社，1994：84.

[6]关于在全体党员中开展“学党章党规、学系列讲话，做合格党员”学习教育方案[N].人民日报，2016-02-29（06）.

[7]中央党内法规和规范性文件集中清理工作全部完成[N].人民日报，2014-11-18（01）.

[8]习近平.习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2014：377.

[9]习近平.习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2014：379.

[10]习近平：作风建设要经常抓深入抓持久抓不断巩固扩大教育实践活动成果[N].人民日报，2014-05-10（01）.

[11]周敬青，等.党内非正式制度研究[M].北京：中央编译出版社，2014：22—38.

[12]中共中央文献研究室.十八大以来重要文献选编（上）[M].北京：中央文献出版社，2014：39.