全球化时代政策转移有效性评估研究——前瞻性评估的视角

熊　烨，周建国

（南京大学 政府管理学院，江苏 南京 210023）

·政治文明研究

全球化时代政策转移有效性评估研究
——前瞻性评估的视角

熊烨，周建国

（南京大学 政府管理学院，江苏 南京 210023）

全球化时代，国与国之间的政策转移逐渐成为不可抗拒的历史潮流，然而政策转移存在低效、无效甚至带来灾难的可能性，政策转移的有效性评估亟须纳入当前学术的研究视野。在全球化时代政策转移的语境中，需要深刻认识回顾性政策评估的局限，重新审视前瞻性评估的功能和地位。前瞻性评估的主体涵盖转移政策信息生产者、促进者、接受者、利益相关方等，多元主体互动形成网络格局；前瞻性评估的客体是政策目标和政策工具组合与情境的适用性匹配程度；过程上表现为目标导向下的集体行动过程；其方法论则需超越实证主义。前瞻性评估需要关注目标变量、环境变量、资源变量、制度变量、信息变量。

全球化；政策转移；有效性；前瞻性评估

一、问题的提出

近代以来，伴随资本主义的生产和商品体系在世界范围内的扩张，全球化已经成为我们这个时代切身可感的特征之一。［1］（p20）全球化是推动当代世界变革的力量，它“不仅意味着人的活动空间的扩大，也不仅是全人类利益相关度的提高，而是人类生活和生存模式的根本性转变”。［2］（p30）全球化是人类活动跨越民族界限以及各国经济、政治、文化、信息和技术在世界范围的相互融合过程，它既指资金、人才、生产、信息和技术等经济生产要素在全球范围内的跨国界广泛而自由的流动，从而实现资源有效配置的过程；也指各国政治、文化等之间的联系和相互作用不断加强，形成各国之间的相互依赖甚至制约关系。［3］（p56）

在全球化成为一种历史趋势的情况下，国与国之间政策的学习与借鉴越来越频繁，政策知识的全球化流动与循环将成为全球化时代新的标志。我国改革开放进入攻坚期和深水区，艰巨性、复杂性前所未有，在这个新的历史时期，我们必须充分借鉴世界范围内国家治理的经验，不断吸收人类的文明成果，开拓创新，推动社会主义建设到达新的高度。在国家治理体系中，公共政策是系统的关键，公共政策的科学合理程度直接体现着国家治理能力。在全球化的时代背景下，世界各国都面临着一些共同的问题，对其他国家政策的学习与借鉴对于提高本国政策制定水平降低政策制定的成本具有重要意义，因此，政策转移也就成为全球化时代各国“无法抗拒的潮流”。然而政策转移和全球化一样也是一把“双刃剑”，一项无效的政策转移不仅无法促进政策借鉴国家问题的解决，甚至会带来巨大的风险和灾难。以《中国（上海）自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2013年）》（以下简称“负面清单”）为例，“负面清单”是一项我国正在探索中的政策转移，它最早源于美国对外缔结的双边投资条约，上海“负面清单”一出受到条目过多、开放有限等诸多批评，诚然上海的自贸区的负面清单存在很多需要改进之处，但却不能盲目跟从美国等国家的“负面清单”模式，过于追求精简、开放程度会给我国的经济发展造成巨大冲击。

政策转移是全球化时代必须面临的选择，而我们需要的是能够解决本国问题、增进本国人民福祉的政策转移，我们称之为有效的政策转移。在国家治理现代化的目标下，政策转移的有效性亟须纳入当前学术的研究视野。而针对政策转移的有效性这个时代课题，首要的研究问题是政策转移的有效性评估。从评估实施的阶段上看，政策评估可以分为执行前的政策方案评估、执行过程中评估、政策执行结束后评估，在我国的政策评估实践中，政策执行后评估占据了主体地位，政策执行后评估是一种对已经发生的事实评估，是一种回顾性的评估，其评估思维是客观描述、证实。政策执行前的方案评估是一种预测性评估，又称之为前瞻性评估，前瞻性评估并不提供现实结论，在目前的评估实践中更多的只是作为执行后评估的辅助形式，作为一种程序合理性的证明存在，其现实功能较弱。政策转移是一种特殊的政策过程形态，在治理环境高度复杂性和不确定性的时代，我们需要深刻认识回顾性政策评估的局限，重新审视前瞻性评估的功能和地位，最大限度发挥前瞻性评估在提升政策转移有效性中的积极作用。

二、文献回顾

（一）政策转移有效性：一个有待开拓的研究区域。

政策转移的研究发源于20世纪60年代的政策扩散研究，政策扩散研究关注的是政策为什么从一个政府机构传到另一个政府机构。20世纪80年代之后，政策扩散研究被批评为“对于新政策的内容毫无解释，关注程序而不是内容”，［4］（p65）由此，比较政策分析开始讨论教训吸取（lesson drawing），然而，“教训吸取”因其内含的自愿和理性的假设又饱受争议。［5］（p78）进入90年代，全球化浪潮的影响下国与国之间的交流日益频繁，政策的异地传播现象的普遍化吸引了越来越多学者的关注。1996年，戴维·道洛维茨和戴维·马什创立“政策转移”概念，用以描述“在一个时间或地点存在的有关政策、行政管理安排或机构的知识被用于在另一个时间或地点来发展相关政策、行政管理安排或机构”的过程。［6］（p343-352）“政策转移”作为学术研究概念开始被学术界广泛接受，逐渐成为一个涵盖相关概念的一般性框架。

作为政策现象的政策转移古往有之，而作为学术研究的政策转移的历史并不长，当前政策转移研究的主题集中在以下几个方面。一是政策转移的分析模型。作为政策转移研究的集大成者道洛维茨和戴维·马什构建了一个政策转移分析模型，这个模型围绕着六个问题组织：为什么进行政策转移？政策转移过程的参与者有哪些？移植的内容是什么？从何处吸取教训？政策转移在程度上有何差异？限制或促进政策转移的因素有哪些？政策转移为什么会失败？［7］（p9）二是政策转移的结构层次。埃文斯和戴维斯认为政策转移是多学科的，发生在不同的实体、组织和政府之间，包括全球的、国际的和跨国的多维层面。［8］（p361-385）三是政策转移的过程。埃文斯和戴维斯分别描述了强制性政策转移和自愿性政策转移的过程，自愿性政策转移过程可分为“识别—搜寻—接触—信息获得网络的出现—对政策移植网络的认知、接受与出现—精英与认知动员—互动—评估—决策—执行”，而强制性政策转移的过程略为不同，可分为“政权拉力—政权搜寻—在认知共同体中接触代理人—政策移植网络的出现—精英与认知动员—互动—评估—决策进入政策循环—执行—结果”。［8］四是政策转移的发生。如何判断一项政策转移是否发生，班尼特排除了国内因素以及现代性因素造成的政策趋同情况，并提出政策转移发生应该具备证据表明政策制定者知晓转移政策，国外经验被用于国内的政策辩论。［9］（p215）五是政策转移的影响因素。道洛维茨把影响造成转移的因素总结为七大类：政策复杂性；相互作用的影响；制度限制；结构限制；可行性限制；过去的关系；语言限制。［10］（p25-26）

从以上核心主题可以看出，政策转移的学者普遍将政策转移作为因变量进行研究，无论是政策转移的发生、结构、过程、影响因素都是对政策转移本身的描述和分析，而将政策转移作为自变量研究其对政策结果影响的分析却十分薄弱。虽然道洛维茨和马什总结了导致政策失败的三种政策转移形式：不完全政策转移、不完全信息转移、不恰当的政策转移。①“信息不足的转移”，即借用国或许只拥有关于政策或制度在移出国如何运行的不充分的信息；“不完全的转移”，即政策或制度结构在原创国家成功的关键因素可能没有被转移，导致失灵；“不适当的转移”即没有充分考虑社会、经济、政治的和意识形态等因素在转移国和借用国间的差异从而导致政策失灵。参考D.P.Dolowitz&D.Marsh.Learning from abroad：The role of policy transfer in contemporary policy-making ［J］，Governance：An International Journal of Policy and Administration，2000，13（1）：5-23。然而，仅仅描述导致政策失败的政策转移的三种形式，并不足以说明政策转移与政策产出内在联系。将政策转移作为影响政策结果的自变量进行研究对于完善政策转移理论谱系，提高政策转移的成功概率都具有重要意义。而政策转移有效性则是政策转移和政策产出结果（成功还是失败）联系的理论概化，是一个亟须深入探索的研究领域。

（二）政策转移有效性评估。

政策转移作为一个新兴的研究领域，从现存文献的主题宏观分布来看，政策转移的有效性俨然是一个就要开拓的薄弱区域。而对政策转移有效性评估的研究更是寥寥无几，对政策转移有效性评估的漠视很大原因是政策转移被局限在政策制定环节，因而将政策转移有效性的评估等同于源发性政策的评估，即通常意义上的“公共政策评估”。少数学者从前瞻性评估的视角来研究政策转移，罗斯将政策转移看作一个政策学习的过程，这个过程分为从其他地方搜寻项目、创造新项目以及跨越时空的前瞻性评估（预评估）三个阶段。前瞻性评估是一个跨越时间和空间的比较与评价，一项政策方案从一个国家转移到另一个国家是一个比较的动态过程，经过这个过程，在A国存在的今天，将成为政策转移国家的明天。［11］（p3-30）前瞻性政策评估需要解决的是一项在A国家实施的政策能否在B国家实施，是对一项政策转移能否成功的一系列假设论证。凯伦·莫斯伯格和哈罗德·沃尔曼从前瞻性评估的视角研究政策转移，强调对转移政策项目实施前的评估，认为政策转移的前瞻性评估需要考虑环境差异、信息的广度和准确性、转移政策在源发地的实施绩效，问题与目标的相似性。［12］（p428-440）总体而言，当前已经有学者开始关注从前瞻性评估的视角研究政策转移，但仅停留在政策转移前瞻性评估的必要性和需要关注的变量。政策转移作为一种特殊的政策供给方式，其有效性的评估较之于源发性政策的评估具有特殊性。笔者试图结合政策转移的特定情境，阐述前瞻性评估在政策转移有效性评估中的价值意蕴，并对其核心要素和关注变量进行初步的探索。

三、前瞻性评估：政策转移有效评估的新面向

（一）作为政策供给方式的政策转移。

政策转移中的政策制定是一种不同于传统的决策方式，这也决定了政策转移中的政策评估和传统政策过程中政策评估有所差异，而这需要一种新的思维与之相适应。戴伊的《理解公共政策》、安德森的《公共决策》中介绍了各种政策决策的模型，包括理性决策模型、渐进决策模型、规范最佳模型和混合扫描模型、政治系统模型、制度模型、集团模型、精英模型，这些模型是西方学者基于西方的决策经验的概括和总结，其关注的焦点各不相同，包括制度、利益分配、权力博弈、公民偏好、成本效益等，但是这些决策模式适用于原发性政策的形成，而对于政策转移中的政策生成的特殊性缺乏相应的关注。政策转移是一国的政策、制度安排在另一个地方的应用，即使转移的程度存在差异，它也不同于原发性政策的生成，其实质上是一项政策的再生产过程。转移的政策多是已经在某地产生了良好效益的创新政策，无论转移方是出于自愿还是强制，政策转移本身就是一项决策，对转移政策项目的学习和探究一直是政策接受方工作的重心，这就不同于其他决策模式下备选方案的筛选逻辑。

（二）政策过程阶段论中的政策评估：局限与解构。

政策过程阶段论是目前国内政策学科研究者普遍采用的政策过程理论，其最早源于拉斯维尔的早期研究。拉斯维尔将政策过程划分为信息、建议、法令、试行、执行、评估及终止七个阶段。［13］（p27）查尔斯·琼斯和詹姆斯·E·安德森在此基础上将政策过程分为问题建构、议程设置、采纳、执行、政策评估等阶段。布鲁尔和德利翁出版了他们的作品，完整地提出了政策过程的阶段论和基本原理。政策过程阶段论是西方科学界20世纪70年代和80年代中居主流地位的理论，是到目前为止理解政策过程最有影响力的理论。［14］（p9-25）

在政策阶段论中，政策评估置于政策执行之后，奎德认为，“政策评估，从广义解释，它是确定一种价值的过程分析。但在狭义上，却是在调查一项进行中的计划，就其实际成就与预期成就的差异加以衡量”。［15］（p255）佛利等人认为，“政策评估的目标是：衡量一项进行中的计划所达成预期目标的效果；根据研究的原则区别计划效力与其他环境力量的差异；通过执行上的修正使计划得以改善”。［16］（p3）政策阶段论框架下的政策评估是一种事中、事后评估，在时序上看是回溯性的，包括对政策执行、政策效果信息收集、分析与预期目标的比较等环节。在低度复杂性和不确定性的治理环境下，政策执行、评估、再调整的思路还可以发挥很大的效果，而随着后工业社会的来临，治理环境的高度复杂化和不确定性，这种回顾性的评估越发显现出其滞后性。此外，由于公共政策效益并不能在短期中显现，有的可能要经过十几年、几十年，而这种试图对产出、效益进行客观评价的回顾性评估难以实现其初衷，甚至流于形式。

（三）政策转移中的前瞻性评估：价值意蕴。

政策转移中的政策制定不同于原发性政策制定，政策方案已经在某地实施，已经积累了大量的政策执行效果信息，这为前瞻性评估提供了现实的条件。全球化时代，治理环境的高度复杂化和不确定使得传统的回顾性评估越来越显现出滞后性，这也反证了前瞻性评估的时代必然性。具体来说，政策转移中的前瞻性评估至少包括以下几方面的价值意蕴：首先，有助于提高政策转移的有效性。所谓南橘北枳，由于环境、资源禀赋等因素的差异，一项在某地取得良好效果的政策并不一定在他处适用，前瞻性评估是对转移政策的适用性论证过程，它是实现政策转移中的政策再生产的必要前提，能够提高一项政策转移的有效性。其次，政策转移的前瞻性评估可以降低政策风险。从风险社会的话语系统看，政策的本质与目标已经转化为对风险的选择、分配与规避过程，在公共政策的制定和执行过程中，存在着来自于政策系统内部以及外部环境的风险因素。前瞻性评估也涵盖对转移政策的潜在风险的分析和预测的内容，能够降低风险因素对政策过程的影响。再次，前瞻性评估体现是一种不同于回顾性的事后评估思维，两种评估方式能够共存互补，有助于政策评估作用的最大限度发挥。

四、政策转移中前瞻性评估：核心要素与关注变量

政策转移中的前瞻性评估不同于传统的政策阶段中的回顾性评估，现对政策转移中的前瞻性评估的核心要素和关注变量作一阐述。

（一）政策转移中的前瞻性评估的核心要素。

1.主体格局：转移政策信息生产者、促进者、接受者、利益相关方构成的互动网络。

早期的政策评估主体局限在政治系统内部，其后，外部的第三方评估主体因其独立性、专业性、中立性等优势成为政策评估主体的重要选择，随着评估理论和实践的发展，利益相关方的价值受到越来越多的关注，有“第四代评估”之称的回应性建构主义评估把利益相关方纳入政策评估主体。政策转移作为一种特殊形态的政策过程，其评估主体又有哪些不同呢？沃尔曼和佩吉认为政策转移发生在一个信息交流框架下，它包括一个信息生产者、发送者、促进者、接受者的信息传播网络。［17］（p477-501）借鉴沃尔曼和佩吉认识政策转移的信息视角，政策转移的前瞻性评估可以看作一个转移政策信息生产者、促进者、接受者、利益相关方构成的互动网络。政策转移的前瞻性评估不是测量、描述、判断的实证思维，而是一种观察方与被观察方的互动思维。在实证主义思维下的评估也有利益相关方的参与，但这种参与依附于掌握权力的评估方，形塑的依然是一种单中心的格局。政策信息生产者指的是转移政策的原发地，政策原发方的政策方案信息以及政策实施的效果信息均是政策转移前瞻性评估必不可少的素材。促进方主要包括专家、媒体，专家、媒体主要充当信息传递、智力支持的作用。接收方则是进行政策转移的政策主体，是前瞻性评估的核心，也是整个互动网络的发起者、引导者。公共政策不是一个简单的技术合理性证明过程，它涉及利益的分配，利益分配的失衡往往是造成政策失败的潜在风险因素，故前瞻性评估需要把利益相关方纳入到主体范围。一个封闭的政策系统无法承担起前瞻性评估的重任，前瞻性评估需要一个足够开放的政策系统与其他主体互动形成评估主体网络格局。

2.客体：政策目标和政策工具组合与情境的适用性匹配程度。

传统的回顾性评估的目标是试图客观描述一项政策执行的影响（效益、效率、效果及价值），并与预期政策目标比较，作为政策成功失败判断、政策延续、政策变化、政策终结的依据。所以传统的回顾性政策评估的评估客体是一项政策执行的影响（效益、效率、效果及价值），而前瞻性评估在政策执行之前，他的评估客体则是一项转移政策与情境的适用性匹配程度。普林斯从组合的视角来认识政策转移，他认为政策转移同时兼具政治性和技术性，是一个复杂政治动机、不同的知识观点、理念和政策计划的组合过程。［18］（p169-186）深入剖析政策转移中的公共政策，笔者认为政策是政策目标和政策工具的组合，政策目标依赖于一定的政策工具，政策工具的选择以政策目标为导向。政策目标是价值的选择，也体现着政策制定主体的决策理念，而政策工具则是实现政策目标的手段，是行使公共权力的具体方式。目标和工具组合是一个宏观上的抽象的概化，具体来看，政策转移中政策组合包含着价值、理念、方式、知识、技术等诸多元素。前瞻性评估就是要对政策目标和工具的组合与移植地的具体情境相匹配，发现其不匹配之处，并对转移政策进行重组和再生。从组合的视角看待政策转移中的政策，我们转移的政策可能只是政策组合中的一部分，或理念或手段，还需要从当地的情境中发掘新的政策制定原材料，进行转移政策的再生产。

3.方法论：超越实证主义。

古贝Guba和林肯Lincoln在《第四代评估》公共政策评估的演进分为四个阶段，前三个阶段的标志依次为“测量”、“描述”、“判断”，第四个阶段是“回应的建构性评估”，其核心是“协商”。［19］（p21-41）从评估范式上看，这四个阶段涵盖了实证主义、后实证主义、建构主义三种范式。实证主义的评估以政策结果的效率、效益、效果和充分性为基本价值取向，表现为一系列实证—分析技术的结合：成本效益分析、准实验研究设计、多元回归分析、民意调查研究、投入产出分析、运筹学、数学模型和系统分析。［20］（p10）后实证主义的政策评估强调事实与价值结合起来，坚持评估的技术性标准与社会政治价值标准与社会价值标准的统一，把实证的评估方法和规范分析的评估方法相结合。从实证主义的评估到后实证主义其实质是事实评估到事实评估与价值评估的结合的变迁。有学者认为实证主义以经验感知界定客观实在，后实证主义以语言和话语界定客观实，其实质是一种人类中心主义，二者对如何把握客观实在均未作答。①参考SC Dow.The Methodology of Macroeconomic Thought.Edward Elgar，Cheltenham，UK Northampton，MA，USA，1996.20世界80年代末，古贝和林肯通过对政策评估历史的梳理和批判，提出要发展“第四代评估”，即以响应式集聚和建构主义方法论为基础的“回应性建构主义评估”。回应性建构主义评估认为政策评估即政策制定，其焦点不再是目标、决定、结果或类似的组织者，而是诉求、利益和争执，关注多方需求、多元互动。但是，回应性建构主义评估的实用性成为争论的焦点，确定利益相关者的困难性等缺陷也被学者们指出。政策转移作为一种特殊的政策过程，面对政策转移中变动中的政策环境、调整中的公共政策时，实证主义和后实证主义评估方法都体现出局限性，政策转移中的情境转换和政策再生产属性需要寻求评估方法论上的突破，回应性建构主义评估可以作为一个探索的方向。

4.过程：目标导向下的集体行动。

政策转移的前瞻性评估的目的是为了决定一项政策是否转移乃至多大程度上转移，与政策制定紧密联系在一起。政策转移前瞻性评估的过程比执行后评估的过程更为复杂，在此过程中政策评估主体面临学习转移政策，广泛收集环境、问题、利益诉求信息等任务。政策执行后评估的过程可以通过政策评估的程序清晰地描述，学术界对政策评估程序的界定大同小异，包括确定评估对象、分析评估对象、设计评估方案和建立评估组织制度、评估规划实施、处理评估结果、撰写评估报告等。［21］（p61）而我们发现任何试图对政策转移前瞻性评估进行一个线性、确定性程序的界定都难以展现其过程的鲜活，在政策转移前瞻性评估这个环节，多元主体在对转移政策与情境的适用性匹配程度进行评估的同时也在进行着新的政策供给（决定是否转移乃至何种程度转移），在评估事前还必须进行转移政策的学习，多种政策过程重叠交织，但无一例外，都是围绕着政策转移与政策制定开展的集体行动，其最终目标还是在前瞻性评估的基础上完成政策供给。

（二）前瞻性评估的关注变量。

前瞻性评估是政策转移中政策再生产（变更）的前提，在这个过程中需要关注一系列变量，至少包括以下几项变量。

1.目标变量。

转移的政策必须是目标导向的，前瞻性评估必须对政策转移的目标有个清楚的认识。一方面，需要解决转移政策的目标与当地所需要解决问题是否具备相似性。全球化时代，各国面临着环境污染、能源短缺、金融危机等共同问题，当一国的政策在解决某一共同问题时取得了良好效果的时候，该国的政策就成为其他国家学习借鉴的对象。如果目标高度相似，转移政策的借鉴价值就越高，转移的难度也相对较小。需要说明的是并不是说政策目标不同时就难以发生政策转移，事实上，有些跨领域的政策转移的目标并不相同，例如应用与城市管理的网格化管理的目标是城市管理的精细化和动态化，网格化管理这种形式也被转移到社会管理、基层党建等领域，其目标并不相同。对政策目标相似性的考察并非用于决定一项政策转移是否发生，更多是作为政策转移中政策调整的依据。另一方面，需要识别转移政策目标与政策移入方的其他政策目标的潜在冲突。公共部门的政策目标多元，其复杂性远远高于以私人利益为导向的私人部门，当转移政策的目标与移入方其他的政策目标存在矛盾和冲突，其有效性不能保证甚至难逃失败的结局。假如一国在转移他国环境治理的政策时，并未对GDP导向的官员考核制度做出变革，地方政府执行环保政策的动力不足的情况下环境保护政策的转移的有效性也大打折扣。

2.环境变量。

政策系统存在于特定的生态环境中，前瞻性评估必须识别移入方政策环境与源发政策地环境的差别，并分析这些差别对政策执行与政策的结果是否会产生影响。所谓政策环境，是指影响政策产生、存在和发展的一切因素的总和。［22］（p60）环境变量具体包括政治的、社会的、经济的、文化的、技术的、危机性和不确定、地理等因素。政治环境因素主要包括国家主权、意识形态、法律等。经济环境主要指经济发展水平、经济体制和经济性质等。社会环境因素则主要包括社会群体、社会舆论、人口状况、科技状况、社会公众、新闻与网络媒体等。文化环境是指政策转移过程中所处的科学文化、思想道德、价值观念、民族性格等环境条件。［23］（p107）除此之外，环境变量还包括地理等其他因素。环境变量的差异往往是造成政策复制模仿低效的原因。前瞻性评估就需要全面系统地收集政策源发地与移入地的环境差异，并对转移政策不断地进行情境性匹配，推动政策转移中的政策再生产。

3.资源变量。

一项转移政策的执行依赖于执行主体掌握的各种资源，既包括有形的人财物、技术基础，也包括诸如合法性、政策惯习等无形的资源。发达国家的福利政策有其经济基础作支撑，当发展中国家试图转移发达国家的失业救济、养老保障政策则必须考虑到自身的财力状况。智慧城市逐渐在国内外发展起来，如新加坡的“智慧国计划”、韩国的“U-City计划”，国内的如智慧上海、智慧双流，智慧城市有助于解决城市发展难题，实现城市可持续发展，但非洲的一些发展中国家试图转移促进智慧城市建设的政策时则受到技术条件的限制，要实现有效的政策转移困难重重。除了有形的资源，诸如合法性等无形的资源对于政策转移的有效性也意义重大，合法性主要是公众的认同，在决策民主化程度不断发展的中国，民意在政策过程中作用不断增大，不同民族、地区的民众性格、价值观存在差异，在政策转移前的前瞻性评估性中必须给予充分考虑。

4.制度变量。

一个国家的制度是公共政策制定和实行的前提和基础，对公共政策制定乃至政策转移都有着至关重要的影响。所谓制度，是指“稳定的、受到尊重的和不断重现的行为模式”［24］（p12）政策转移必然受制度的约束，有些政策转移是以制度的转移为前导，然而制度创立的难度系数往往被低估。诺思最早把技术变迁的路径依赖方法用来分析制度变迁，路径依赖原理告诉我们“历史是至关重要的”，“人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择”，［25］（p2）由于规模效应、学习效应、协作效应、试用性预期等原因，使得制度变迁具有明显的报酬递增和路径依赖的特征。由此可见，无论是涉及制度变迁的政策转移还是在现存制度框架下制度转移都受到制度的影响。对于一项在现存制度框架下的政策转移，前瞻性评估需要对转移政策与现存制度的兼容性进行考查，而对于涉及制度创立的政策变迁，则需要充分考虑现存制度变迁中的路径依赖效应。

5.信息变量。

道洛维茨和马什认为存在三种导致政策转移失败的因素：信息不足的转移、不完整转移、不恰当转移。“信息不足的转移”即借用国或许只拥有关于政策或制度在移出国如何运行的不充分的信息；“不完全的转移”即政策或制度结构在原创国家成功的关键因素可能没有被转移，导致失灵；“不适当的转移”即没有充分考虑社会、经济、政治和意识形态等因素在转移国和借用国间的差异从而导致政策失灵”。［7］（p2）“信息不足的转移”最为直观地强调信息在政策转移上的重要性，事实上，信息变量也是导致“不完全的转移”“不恰当的转移”两种失败情况的因素之一。信息的收集、整理与开发、利用是政策转移的基础，甚至有学者从信息过程来认识政策转移。现在已经进入信息社会时代，信息爆炸成为该时代的显著特征，政策信息比以往任何时候都更加丰富，但信息的收集、辨认和处理的难度也逐渐增大。一项政策转移能否成功越来越依赖于全面、充分、可靠、及时的信息。对信息变量的考察是前瞻性评估的重要内容，至少包括以下两方面的考察，一方面是信息的收集的广度，信息的广度就是要确保政策信息的涵盖多方面的信息，足够为一项政策的决议提供足够的支撑，具体包括政策信息的多维性、收集渠道的多元、收集重心的阶段性调整等要求。另一方面是信息的准确性。政策转移中的信息收集的渠道有大众媒体、报道、会议、拜访、报告书等，单一的收集渠道难保其准确性，前瞻性评估必须有一个不同信息源的信息准确性论证过程。

五、结语：全球化时代政策转移需要前瞻性评估保驾护航

随着全球化进程逐步深入，各种团体、国际组织以及各类政策制定者越来越多地“转移”国际经验来解决本国的现实问题，政策转移逐渐成为一股难以抗拒的历史潮流。然而，政策转移并非必然是有效的，在治理环境高度复杂和不确定的时代，政策转移也存在低效、无效甚至带来灾难的可能性，因此，政策转移的有效性评估也就成为一个继续探索的时代课题。政策阶段论思维框架下的政策评估更多是一种政策执行后评估，是一种对已发生实在的回顾性评估，当面对政策转移中变动的情境和政策的再生产特性时，这种回顾性的思维逐渐显现其滞后性。在全球化时代政策转移的语境中，我们需要深刻认识回顾性政策评估的局限，重新审视前瞻性评估的功能和地位，最大限度发挥前瞻性评估在政策转移中的积极作用。以前瞻性评估为政策转移保驾护航，推动政策知识的全球化流动和再生产，实现文明的全人类共享。需要说明的本文对回顾性评估（政策执行后评估）局限性的分析，并不意味着对回顾性评估的完全舍弃，前瞻性评估和回顾性评估均有其优缺点，一方的缺陷恰恰是另一方存在必要性的证明，事实上，两种方式能够并存于政策转移过程中，如何发挥两种方式在政策转移中的互补作用则是需要学术界共同探讨的另一个问题。

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责任编辑 申 华

D035-01

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1003-8477（2016）07-0016-08

熊烨（1989—），男，南京大学政府管理学院博士研究生；周建国（1965—），男，南京大学政府管理学院副院长，MPA中心主任，教授，博士生导师。

国家社会科学基金重大招标项目“社会管理创新与社会体制改革”（11&ZD028）；国家社科基金项目“我国政府公共政策评估模式研究”（11BZZ034）；高校哲学社会科学研究重点项目“地方政府政策评估实践研究”（2014ZDIXM005）。