单岛保护和利用规划的理论技术框架探讨

方春洪

（国家海洋技术中心 天津 300112）

单岛保护和利用规划的理论技术框架探讨

方春洪

（国家海洋技术中心 天津 300112）

单岛保护和利用规划是海洋主管部门引导无居民海岛保护和利用、审批无居民海岛使用申请、监管无居民海岛使用活动的基本依据，具有指导性和控制性以及法律约束性质。文章在分析单岛保护和利用规划主体和性质的基础上，总结提出规划的基本原则、目的任务、内容与成果等，并就规划空间布局思路和方法以及建设管控指标设定进行探讨。

无居民海岛；单岛规划；海岛保护和利用；空间布局；管控指标

无居民海岛在海洋资源开发方面具备得天独厚的区位优势，在当前中国大力发展海洋经济的关键时刻，保护海岛生态环境、合理开发海岛资源、发挥无居民海岛价值具有重要的现实意义。2010年3月《中华人民共和国海岛保护法》颁布实施，无居民海岛保护与利用得到国家有关部门的高度重视，“科学规划、保护优先、合理开发、永续利用”成为海岛保护与利用的基本原则。《中华人民共和国海岛保护法》第30、32条明确指出，从事全国海岛保护规划确定的可利用无居民海岛的开发利用活动，应当遵守可利用无居民海岛保护和利用规划，在可利用无居民海岛上建造建筑物或者设施，应当按照可利用无居民海岛保护和利用规划限制建筑物、设施的建设总量、高度以及与海岸线的距离，使其与周围植被和景观相协调。

为规范无居民海岛的保护和利用活动，2011年5月国家海洋局《关于印发〈县级（市级）无居民海岛保护和利用规划编写大纲〉的通知》中指出，可利用无居民海岛保护和利用规划是对拟开发利用的无居民海岛编制的单岛保护和利用规划（简称“单岛规划”）；对于单岛保护和利用规划的编制，国家海洋局出台“编写大纲”对内容和方向进行要求。然而，如何编制科学合理、具有操作性的单岛保护和利用规划仍是值得思考和讨论的问题，本研究首先对单岛保护和利用规划的主体和性质进行分析，并提出规划的基本原则、目的任务、内容与成果、主要思路与方法。

1　规划的主体和性质

《中华人民共和国海岛保护法》第十二条指出，沿海县级人民政府组织编制全国海岛保护规划确定的可利用无居民海岛的保护和利用规划。国家海洋局《关于印发〈县级（市级）无居民海岛保护和利用规划编写大纲〉的通知》指出，单岛保护和利用规划由县级海洋行政主管部门组织编制，并由县级政府批准（不设县级海洋行政主管部门的地区，由市级海洋行政主管部门组织编制，并由市级人民政府批准）。因此，单岛保护和利用规划编制组织主体为沿海县级海洋行政主管部门，是由县级人民政府批准实施的文件。

从政府批准的文件性质上看，单岛保护和利用规划应具有指导性和控制性以及法律约束性质，是海洋主管部门引导无居民海岛保护和利用、审批无居民海岛使用申请、监管无居民海岛使用活动的基本依据。单岛规划批准实施后，与其他海岛管理法规具有同等法律效力。在单岛规划实施期内，单岛保护和利用规划内容不变，任何用岛单位或个人都必须遵守单岛保护和利用规划，按照其要求开发利用无居民海岛，海洋主管部门制订无居民海岛使用权招拍挂出让方案必须依据其开发利用强度和保护要求。此外，一个海岛规划可能同时指导和约束该岛多个无居民海岛开发利用具体方案及无居民海岛使用项目论证；无居民海岛开发利用具体方案及无居民海岛使用项目在论证审批前，除简易项目使用无居民海岛外，必须先进行该岛保护和利用规划的编制。

总结来看，单岛保护和利用规划的性质内涵可定义为：单岛保护和利用规划是指沿海市县级人民政府根据全国海岛保护规划、省域海岛保护规划和市县域区域经济、社会发展、海岛保护的目标，对拟开发利用无居民海岛的开发利用目标和布局、开发利用强度、生态环境保护等作出具体控制性规定的规划；强调规划设计与管理和开发相衔接，作为无居民海岛管理的依据并指导无居民海岛开发利用具体方案的编制。具有以下特征：

（1）控制引导性。单岛保护和利用规划的控制引导性主要表现在对海岛开发建设项目具体的定性、定量、定位、定界的控制和引导。这既是单岛保护和利用规划的核心问题，也是不同于其他无居民海岛规划编制的首要特征。通过对海岛功能的布局，明确各区域允许建什么、不允许建什么、应该建什么，控制海岛开发建设的意向框架，从而达到引导开发的目的。

（2）法律效应性。单岛保护和利用规划是国家、省域、市县域海岛保护规划的延伸和体现，是总体宏观法律效应向微观法律效应的拓展，是经规定审批程序上升为具有法律效力的地方法规，具有行政法规的效能。单岛保护和利用规划的文本要求严格、语言简练。

（3）图则标定。图则标定是单岛保护和利用规划在成果表达方式上区别于其他规划编制层次的重要特征，是单岛保护和利用规划法律效应图解化的表现，用控制线和控制点对无居民海岛进行定位控制。单岛保护和利用规划图则经审批程序后具有行政法规的效能。

2　规划的基本原则、目的任务

2.1基本原则

《中华人民共和国海岛保护法》第一条明确指出“为了保护海岛及其周边海域生态系统、合理开发利用海岛自然资源、维护国家海洋权益，制定本法”。同时第三章指出“国务院和沿海地方各级人民政府应当采取措施保护海岛的自然资源、自然景观以及历史、人文遗迹；保护海岛植被，促进海岛淡水资源的涵养，在海岛从事科学活动不得造成海岛及其周边海域生态系统破坏；保护设置在海岛的军事设施，禁止破坏、危害军事设施的行为；保护依法设置在海岛的助航导航、测量、气象观测、海洋监测和地震监测等公益设施，禁止损毁或者擅自移动，妨碍其正常使用”。因此，单岛保护和利用规划应遵循权益优先、注重保护、合理利用、统一协调的原则，强调对海岛及其周边海域生态系统的保护，在保护的前提下，提出有效的、合理的利用控制指标，同时广泛听取政府部门、专家和社会公众的意见和建议，保障措施落到实处。

（1）权益优先。以维护国家海洋权益为核心，严格保护海岛上的军事设施、领海基点标志等与权益维护有关的设施，严格保护领海基点海岛和国防用途海岛的地形地貌，保障海洋权益和国家安全。

（2）注重保护。综合考虑海岛生态系统和人文历史资源的特殊性以及科学观测、助航导航、测绘等公益设施保护需求，科学规划重点保护对象，积极保护海岛自然生态空间、人文历史遗迹和公益设施，提出切实可行的保护目标和保护措施。

（3）合理利用。根据海岛的资源与环境、保护和利用现状、基础设施条件等特征，考虑开发利用的实际需求，因岛制宜，合理进行海岛开发利用布局，提出可行的海岛开发利用管理指标，提高海岛资源的利用效率。

（4）统一协调。广泛听取政府部门、专家和社会公众的意见和建议，加强部门间沟通协调，保障海岛保护与利用的目标和措施落到实处，有效引导海岛使用活动。

2.2目的任务

结合地区社会经济发展对无居民海岛保护和利用的需求、海岛自身的资源环境条件，依据国家和地方有关海岛保护和利用法律法规的规定要求，编制单岛保护和利用规划。规划的任务是对无居民海岛保护和利用活动统筹安排，提出无居民海岛保护和利用的目标、空间布局和要求。规划的任务分保护活动和利用活动两条主线，其中保护活动规划的核心是建立海岛和岸线生态自然属性保护综合体系，明确海岛和岸线保护的目标、划定保护范围和保护岸段，提出相应的保护管理控制体系；利用活动规划的核心是建立完善的海岛功能用途服务体系，划定开发区域或开发岸段，控制用岛开发建设强度，引导建筑物和设施建造要求［1］。

单岛保护和利用规划主要为无居民海岛开发利用和管理服务，规划对象的主体是海岛；由于岸线是海岛必有和不可或缺的组成和资源要素，岸线资源也是规划的范围；对于规划期内可预见的依附该无居民海岛自然或人工形成的陆域也应纳入规划范围。鉴于海岛与海域生态系统的构成和海岛与海域利用行为的不可分割性，无居民海岛的保护与利用需要与周边海域统筹规划，即主要与周边海洋功能区划相衔接。

单岛保护和利用规划是在海岛保护规划体系下的低层级规划，是政府控制和引导无居民海岛开发最直接的工具，因此规划期限原则上应与上级海岛保护规划相一致或与国民经济与社会发展规划5年期限相一致，允许超长规划，一般不低于5年，规划基准年为规划编制的前一年。新修编的上位海岛保护规划对该无居民海岛保护类型和主导功能分区未发生根本改变的，原单岛保护和利用规划仍然适用。

规划依据主要包括国家和地方颁布有关海岛保护和利用的政策和法律、有关海岛保护和利用的技术标准与规范性文件、经批准的上一层次规划、无居民海岛现状条件等。

3　规划的内容与成果

3.1无居民海岛基本情况分析

3.1.1海岛资源环境分析与评价

调查无居民海岛岸线、沙滩、港址、动植物、淡水、旅游、海洋能、渔业等自然资源现状，分析了解无居民海岛所在区域的气候、自然灾害、周边水文、地质地貌等自然环境现状，明确无居民海岛开发利用的资源环境条件。

3.1.2开发利用现状分析与评价

调查无居民海岛实际活动人数、交通供水供电等基础设施、用岛权属、规模和布局、周边海域使用等情况，结合无居民海岛区位及区域社会经济发展现状，分析评价无居民海岛开发利用趋势及存在的问题。

3.1.3单岛保护对象甄选分析

结合前两项调查工作，依据国家和地方出台的法律法规规定以及有关保护名录，结合无居民海岛自身情况确定保护对象，包括其位置、范围、作用及其保护和整治修复情况，明确无居民海岛保护需求。

保护对象的类型一般包括：珍稀动植物、有重要研究和生态价值的动植物、有重要生态功能的植被；珊瑚礁、红树林、海草床等典型生态系统；特殊地形地貌和地质景观；重要沙滩、淡水水源地及涵养区；重要历史人文遗迹；重要助航导航、测量、海洋监测、气象观测、地震监测、地名标志碑等公益设施；领海基点标志碑和方位碑、领海基点保护范围标志、军事设施；其他具有保护价值的对象。

3.2规划方案编制

3.2.1规划功能定位和目标设定

规划目标是指规划期间通过规划实施在无居民海岛保护和利用上所要达到的特定目的，应包括功能用途定位、开发利用强度、改善基础设施条件、保护生态环境等。规划目标应通过具体指标进行量化，可分建设控制指标和生态植被保护指标，主要包括建筑密度、容积率、建筑高度、自然岸线保有率、植被覆盖率等。根据《省级海岛保护规划编制技术导则（试行）》对可适度利用类无居民海岛的主导功能划分，可将单岛保护和利用规划的主导功能用途分为旅游娱乐海岛、工业交通海岛、农林牧渔海岛、公共服务海岛等4个大类［2］。

3.2.2空间布局安排及管控要求制定

空间布局包括无居民海岛陆域分区和岸线分类两个部分，主要确定无居民海岛保护和利用的空间分区和岸线分类；应说明分区和分类原则，明确类型、面积、长度、主要功能及其保护对象，并结合空间布局方案及各空间实际，落实和分解规划目标中提出的保护目标及任务、开发利用控制指标，明确空间保护和建设控制要求。

3.2.3规划实施的保障措施制定

从规划的实施、管理部门的监管、利益相关者的协调、用岛单位或个人的保护责任和义务等方面提出保障措施。

3.3规划成果形式

规划方案应根据规划目标进行编制，统筹兼顾无居民海岛保护和利用需求，合理规划保护和利用空间布局，提出无居民海岛保护和利用的管理需求，并制订规划实施保障措施。规划成果包括规划文本、规划图件、规划说明及其他材料。

其中，规划文本表达应规范、准确、简明扼要，避免说明性的大篇叙述，应包含总则、基本情况、规划目标、空间布局、保护要求和具体措施、开发利用管理要求、规划实施的保障措施等内容。规划图件分必备图件和可选图件，必备图件应包括地理位置图、保护和利用现状图和空间布局图；根据规划实际需要可编制其他相关图件，如周边海域环境状况图、海岛及海域资源分布图、海洋功能区划图、开发利用适宜性评价图、内外交通布局图、区域产业关联布局图等。

4　规划的主要思路和方法

4.1空间布局方法

根据无居民海岛保护类型，无居民海岛陆域保护分区可划分为自然与人文遗迹保护区域、生态与公益安全控制区域，二者共同构成单岛保护区域。

（1）自然与人文遗迹保护区域是对自然和人文遗迹需要进行特殊保护和管理划定的区域，包括：典型的自然地理区域、有代表性的自然生态系统区域以及已经遭受破坏但经保护能够恢复的自然生态系统区域；珍稀、濒危野生动植物的天然集中分布区域；具有特殊保护价值的海岸、森林等；具有重要科学文化价值的地质构造、典型溶洞、化石分布区域及火山等自然遗迹；各级文物和有价值的历代人文史迹遗址分布区域；需要予以特殊保护的其他自然与人文景观、遗迹等区域。

（2）生态与公益安全控制区域是基于维护生态环境和公共利益安全需要进行特殊控制的区域，包括：重要水源涵养区域；防护林区域；岩溶发育区域；生态脆弱区域；领海基点区域；助航导航、基础测绘、气象观测、国防等设施占岛区域；其他为维护生态与公益安全需要进行特殊控制的区域。

根据可利用无居民海岛的功能用途类型，陆域利用区域可划分为旅游娱乐用岛区域、工业交通用岛区域、农林牧渔用岛区域、公共服务用岛区域。

（1）旅游娱乐用岛区域包括：游客集散及中转码头等基地设施占岛区域；游戏娱乐、文化体育、艺术表演等游娱文体设施占岛区域；避暑避寒、休养疗养、医疗康复等保健设施占岛区域；商贸、金融保险、食宿等服务设施占岛区域；其他旅游活动设施占岛区域。

（2）工业交通用岛区域是工业生产、交通建设以及直接为工业交通服务的附属设施需要用岛的区域，包括：工业生产建筑和建设配套设施占岛区域；港口码头、存储库房、堆场和包装加工车间及其附属设施占岛区域；管道、桥隧、机场等工程及其附属设施占岛区域。

（3）农林牧渔用岛区域是种植业、林业、畜牧业、渔业生产建筑和设施及辅助设施需要用岛的区域，包括：林木育苗房、工厂化农作物栽培的温室、看护房、库房以及产品初加工场地等种植设施占岛区域；规模化畜禽养殖栏圈、看护房、库房、初加工场地等畜牧设施占岛区域；水产养殖塘、水处理池、看护房、库房、初加工场地等渔业设施占岛区域。

（4）公共服务用岛区域是开展科研教育和其他公共服务等的建筑和设施及辅助设施需要用岛的区域（不含独立简易设施占岛区域），包括：科学、研究、教育基地建筑和设施占岛区域；助航导航、海洋监测、国防、执法等公共服务基地建筑和设施占岛区域。

结合岸线属性变化和海岛保护与利用分区体系，可将岸线分为自然生态岸线、沙滩保护岸线和开发利用岸线。自然生态岸线是基于维护自然生态属性（不含沙滩）需要进行特殊保护和控制的岸段；沙滩保护岸线是基于维护沙滩属性需要进行特殊保护和控制的岸段；开发利用岸线是基于产业和社会发展需要使用且改变自然生态属性的岸段，根据无居民海岛功能定位细化开发利用类型，可以划分为旅游娱乐开发岸段、工业交通建设岸段、农林牧渔开发岸段、公共服务利用岸段。

在规划编制过程中，应依据规划目标要求，结合自然资源环境条件和经济社会发展需求，拟定空间布局草案，绘制空间布局草图，量算和统计分区面积和岸段长度。将空间布局草案征求相关部门、专家和群众意见，并与相关规划相协调，在协调一致的基础上确定空间布局、落实布局界线。

根据《县级（市级）无居民海岛保护和利用规划编写大纲》要求，单岛保护区域总面积一般不小于海岛总面积的1/3，即自然与人文遗迹保护区域和生态与公益安全控制区域的投影面积之和应不低于整岛面积的1/3（整岛可不包含人工形成的陆域面积）。单岛保护区域的选划应符合相关管理规定，应有利于保护对象及无居民海岛生态系统保护。

将允许开发利用项目围填海或建造构筑物等实体工程占用的海岛岸线或与海岛相接的岸线划为开发利用岸线，应同时满足“项目包含围填海或建造构筑物等实体工程”和“实体工程占用海岛岸线或与海岛岸线相接”这2个条件，否则不属于占用海岛岸线，如海水浴场、开放式养殖等。

4.2管控指标设定

整岛建筑密度是指规划用岛范围内各类建筑和设施基底面积之和占整岛投影面积的比例。根据单岛保护区域总面积一般不小于海岛总面积的1/3的空间布局原则，以及《无居民海岛保护和利用指导意见》第二十条中“房屋建设、仓储建筑、港口码头、工业建设、基础设施等五类用岛区块建筑密度一般不大于40%”的要求，推算工业交通海岛整岛建筑密度一般均应不大于40%×2/3≈27%；参考马尔代夫旅游开发用岛管理中“任何岛屿开发的建筑面积都必须小于20%”的规定，建议旅游娱乐海岛整岛建筑密度不宜大于20%；根据山东、上海、天津、重庆等各省市关于农业设施用地建筑密度一般在8%～12%的要求，限定农林牧渔海岛整岛建筑密度不宜大于12%；公共服务海岛的使用应在最大限度地保护生态的基础上满足社会公共服务需求，整岛建筑密度不宜设置过高，建议低于10%［3-4］。

整岛容积率是指规划用岛范围内所有建筑物的总建筑物面积之和占整岛投影面积的比例。由于无居民海岛环境承载容量有限，为防止过度开发导致环境质量下降，一般设置容积率上限。结合无居民海岛特性，参考《广州市城市管理技术标准与准则-修建性详细规划篇》中3类工业用地容积率小于1的控制要求，设置容积率不宜大于1。

对于投影面积在500 m2以下的无居民海岛，社会经济效益相对较好的开发利用项目可适当调高建筑密度和容积率。

［1］傅世锋，陈鹏，吴海燕，等.无居民海岛保护和利用规划中的相关难点［J］.海洋环境科学，2013，32（4）：625-628.

［2］麻德明，丰爱平，石洪华，等.无居民海岛功能定位初探［J］.测绘与空间地理信息，2012，35（3）：27-29.

［3］常立侠，熊兰兰，白文魁.无居民海岛开发控制性指标体系建设初探：控制性指标初步选取及量化探索［J］.海洋开发与管理，2015，32（5）：16-21.

［4］常立侠.无居民海岛控制性指标初探［J］.海洋开发与管理，2013，30（3）：45-47.

Technical Framework of Single Uninhabited Island Protection&Utilization Planning

FANG Chunhong

（National Ocean Technology Center，Tianjin 300112，China）

The single uninhabited island protection&utilization plan（SUIPUP）is the basic foundation of guiding，approval and supervising single uninhabited island construction activities.It is a legal document.This paper，by the analyses of planning subjects and roles，proposed the basic principles，purpose，task of SUIPUP，and discussed the space layout ideas and methods of SUIPUP.Moreover，this paper tentatively set up the Protection& Utilization control index.

Single Uninhabited Island，Protection& Utilization Planning，Space layout ideas and methods，Control index

P7

A

1005-9857（2016）09-0015-05

2016-03-03；

2016-07-25

海洋公益性行业科研专项（2013418009）.

方春洪，助理研究员，硕士，研究方向为海洋资源开发与管理技术，电子信箱：fanziwork@sina.cn