论南海海底电缆保护机制之完善

王秀卫

（海南大学法学院 海口 570228）

论南海海底电缆保护机制之完善

王秀卫

（海南大学法学院 海口 570228）

海底电缆连接全球通信，也承担了陆海能源传输的重要功能，对全球社会经济发展有基石性作用，现有国际条约对海底电缆的保护设置基本规范但仍显不足。南海海底电缆众多，各国对保护海底电缆存在共同利益，因此有必要在立法、执法、司法等领域促进对海底电缆的共同保护，并以此建立南海各国之间的互信合作。

南海；海底电缆；国际公约；区域合作；全球通信；能源传输

1　海底电缆简介

海底电缆（submarine cable）是铺设在海底的用绝缘材料包裹的导线，分为海底通信电缆和海底电力电缆。其中，前者使用光纤作为材料，传输电话和互联网信号，连接起全球网络和通信，承载约99%的越洋通信和100%的全球互联网信号传输［1］，是全球电子商务、金融、通信、信息资讯传播的基础工程，意义重大；后者一般较短，主要负责陆岛之间的能源传输（如海南与广东之间的南方电网500千伏海底电力电缆），对岛屿型经济体的能源供应和传输非常重要。

1.1世界海底电缆发展历史及现状

世界第一条海底电缆于1850年在英国和法国之间铺设，长155 km。在100多年的时间里，海底电缆的发展经历电报时代、电话时代和光纤时代。1850—1950年可称为电报时代，这个时期的海底电缆以铜为主，共铺设469 500海里；但随着无线电的发明，其凭借传输速度快、成本低等优势发展非常迅速，加上经济危机的影响，20世纪30年代海底电缆产业经历衰退期。二战后1950—1986年可称为电话时代，电话的商业化使用使海底电缆功能加入新的内容；早在1891年英国邮政公司就在英吉利海峡铺设了世界上第一条海底电话电缆［2］，1950年美国在哈瓦那到基韦斯特之间铺设了一条24路海底同轴电缆，这标志着海底电缆正式进入电话时代。1906年世界上第一台激光器问世，人们开始利用激光能够在光导纤维中传输的特性来传递信息；1986年英国“比利时五号”系统成功铺设，成为光纤时代的标志；互联网的兴起也极大促进海底电缆业的发展。

目前世界海底电缆总长约900万km，有超过200条海底电缆连接全球通信、网络和电子商务。海底电缆对海洋环境影响较小，而对经济社会发展意义重大，要建设海洋强国，信息互联互通与自由航行至关重要。目前亚洲尤其是东南亚已经成为海底电缆工业发展重镇，菲律宾、越南等国家正积极发展海底电缆。我国是一个海洋大国，拥有1.8万km的海岸线，6 000多个大小岛屿分布在海岸外缘，海底电缆是沿海岛屿与陆地城市之间电力与通信的重要传输手段；到2020年，沿海城市之间、岛屿之间及岛屿与大陆之间海底电缆需求量预计为3 000 km以上［3］。2015年3月国务院发布的《推动共建“一带一路”的愿景与行动》指出，共同推进跨境光缆等通信干线网络建设，提高国际通信互联互通水平，畅通信息丝绸之路；加快推进双边跨境光缆等建设，规划建设洲际海底光缆项目，扩大信息交流与合作。在建设“一带一路”的时代背景下，海底电缆作为“21世纪海上丝绸之路”和海洋强国建设的重要基础工程，在推动区域经济共同繁荣、促进区域合作互惠中应发挥更大的作用。

1.2南海海域海底电缆的分布

南海海域广阔，周边国家、地区众多且多为新兴经济体，对海底电缆的需求呈明显增长趋势，目前主要的海底电缆包括亚美海底电缆（Asia-America Gateway，AAG）、FEA电缆（连接西欧-中东-南亚-东亚）、亚太光缆电缆（APCN）、SEA-MEWE-3（连接东南亚-中东-西欧共33个国家和地区）、EAC-C2C电缆（连接亚太地区）等。南海周边国家正积极发展海底电缆，2013年菲律宾第二大通信服务提供商环球电信公司完成巴拉望岛至吕宋岛海底光纤主干网的铺设［4］；2014年菲律宾国家电网公司（NGCP）计划建设一条海底电缆，把巴丹省正在建设的电厂连接到马拉尼［5］。

1.3海底电缆保护中存在的问题

因海底电缆空间分布跨度大且位置固定，保护难度较大。全球海底电缆每年都会发生大大小小数百次中断事件，而一旦发生事故，对相关国家的通信、金融甚至安全都会造成重大影响。为迅速有效地修复海底电缆故障，全球划分出几个维护区，分别为东南亚印度洋维护区（SEAIOCMA）、大西洋维护区（ACMA/APMA）、北美维护区（NAZ）、横滨维护区（YOKOHAMA）、地中海维护区（MECMA）和南太平洋维护区（SPMMA）。另外，为协调全球海底电缆的保护，国际电缆保护委员会（ICPC）于1958年成立，总部位于英国；截至2014年5月，ICPC拥有来自60个国家的143个会员，其中有5个以政府身份参加的会员，中国大陆有4家企业会员［6］。

除自然灾害等客观原因外，目前对海底电缆的破坏大多数属于人为事故，如渔业、船舶抛锚等造成的破坏，甚至人为故意破坏，如“二战”期间英国曾切断德国电缆、澳大利亚也曾切断日本电缆等，现阶段全球更应防范恐怖主义对海底电缆的破坏。光纤电缆因其是向全世界提供网络空间的工具且有助于全球金融交易，对于反全球化或意图攻击某国的恐怖分子而言，破坏防护措施较薄弱的海底光纤电缆有着极强的吸引力。如，埃及是全球电缆最集中的登陆点之一，埃及海岸警卫队于2013年4月3日抓住3名潜水者，他们正试图在亚历山大城附近海岸几百米的海床上切断SEA-ME-WE-4电缆［7］；为此，美国智库大西洋理事会网站发表题为《切断海底电缆：网络空间隐匿的弱点》的文章，指出这起事件令人不安，提醒人们全球电缆设施是多么脆弱，它或许还展示出一个更加令人不安的事实，即恐怖分子可能会把通信网络当作其未来发动的不对称的、破坏性攻击的主要目标［8］。

2　国际公约对海底电缆保护的规定及其不足

海底电缆对人类互联互通和经贸往来具有基础性作用，除各国通过国内立法加以保护之外，更需要国际社会通过国际条约进行协同保护。目前国际上明确规定海底电缆保护的主要有两个条约，即《1884年保护海底电缆公约》（Convention for the Protection of Submarine Cables）和《联合国海洋法公约》。

2.1《1884年保护海底电缆公约》

这一公约条款较少（共17条），主要围绕破坏海底电缆的法律责任进行规定。其中，第2条规定：“故意或因重大过失切断或损害海底电缆，导致电讯完全或部分中断或受阻的行为，均为应受惩罚的犯罪行为，但所施惩罚并不排除损害赔偿的民事诉讼”；但将故意或因重大过失切断或损害海底电缆与为了救助其生命或其船舶的合法目的并经采取合理措施的破坏行为进行区分，后者可以免责。对于铺设海缆过程中破坏已有电缆的情况，公约将优先权赋予先铺设的电缆，规定某一电缆所有人如在铺设或修理其电缆时造成另一电缆断裂或损害，应支付对此种断裂或损害进行必要修复的费用。

公约还规定破坏海底电缆的管辖权问题，其中第7条规定有权审理在船上发生的违反本公约的行为的法院，应当是该船所属国的法院。值得注意的是，公约第10条还允许任何一缔约国的军舰都可以对涉嫌破坏海底电缆、违反公约的船舶进行检查，当某一缔约国军舰或专门用于此目的的船舶上的高级船员有理由确信某一非军舰的船舶有违反本公约规定的行为时，可要求该船船长出示证明该船国籍的正式文件，并在出示的文件上立即记录此种出示的概况；根据该条款，1959年美国海军曾登临一艘涉嫌在2天内切断5条跨大西洋海底电缆的苏联船舶［1］；这一规定对及时固定证据、切实追究破坏海底电缆行为法律责任的效果显著。

该公约至今有效。

2.2《联合国海洋法公约》

《联合国海洋法公约》基本上吸收了《1884年保护海底电缆公约》关于海底电缆保护的规定，从赋予铺设海底电缆的自由和要求沿海国对海底电缆进行保护等2个方面进行规定。公约中直接涉及海底电缆的条款共10条，从海底电缆的铺设、沿海国的权利、破坏海底电缆的法律责任等方面，分别从领海、专属经济区、大陆架、群岛水域、公海等不同的海域对海底电缆保护进行规定，在第297条还规定强制性纠纷解决机制。

如，公约第21条规定“沿海国可以依本公约规定和其他国际法规则，对保护电缆和管道制定关于无害通过领海的法律和规章”，该条没有直接规定应在领海内对电缆进行保护，而是通过要求沿海国制定无害通过的法律规章的方式进行规定；第51条第2款规定“群岛国必须尊重其他国家所铺设的通过其水域而不靠岸的现有海底电缆。群岛国于接到关于这种电缆的位置和修理或更换这种电缆的意图的适当通知后，应准许对其进行维修和更换”。

在专属经济区和大陆架部分，公约在第58条、第79条规定所有国家享有在专属经济区和大陆架铺设电缆和管道的自由。其中第58条第1节规定“在专属经济区内，所有国家，不论为沿海国或内陆国，在本公约有关规定的限制下，享有第87条（有关公海条款，笔者注）所指的航行和飞越的自由，铺设海底电缆和管道的自由，以及与这些自由有关的海洋其他国际合法用途，诸如同船舶和飞机的操作及海底电缆和管道的使用有关的并符合本公约其他规定的那些用途。各国在专属经济区行使权利和履行其义务时，应适当顾及沿海国的权利和义务，并遵守沿海国按本公约规定制定的与本部分不抵触的法律和规章”。由于海底电缆和管道对海洋环境有不同程度的影响，公约从保护海洋环境和沿海国利益角度出发，对在大陆架铺设海底管道进行较为严格的限制，如，第78条规定沿海国对大陆架权利的行使，绝不得对航行和本公约规定的其他国家的其他权利和自由有所侵害，或造成不当的干扰；第79条专门规定所有国家都有在大陆架上铺设海底电缆和管道的权利，但在大陆架上铺设管道，其路线的划定须经沿海国同意。

公约第112条规定“所有国家都有权利在大陆架以外的公海铺设电缆和管道”，将铺设海底电缆这一公海自由设定为从沿海国领海之外开始，因此专属经济区条款中的自由就和航行、飞越自由一样，应成为一种公海自由，本条规定的主要功能是再次强调各国在公海铺设海底电缆的自由。这种性质也可以从公约第297条得到证实，即“导致有拘束力裁判的强制程序”规定，沿海国有违反公约第58条规定的行为，应按照强制程序进行解决。

公约第113条、第114条要求每个国家都应制定必要的法律和规章，对破坏公海海底电缆和管道行为追究法律责任。《1884年保护海底电缆公约》和《联合国海洋法公约》都明确规定破坏海底电缆是应予处罚的犯罪行为，应承担相应法律责任，将在公海破坏海底电缆的行为认定成应予处罚的罪行。

2.3上述公约在保护海底电缆方面的不足

现有的国际公约勾勒出保护海底电缆的基本框架：一是确定在12海里领海之外铺设、维修海底电缆的自由（类似航行自由）；二是确定故意或因重大疏忽破坏海底电缆应承担刑事和民事责任，对因保护海底电缆而受到损害的应得到赔偿，并且要求各国制定相应国内法；三是要求铺设海底电缆者对已有电缆进行保护，造成损害的负责维修或赔偿；四是对沿海国拒不履行公约规定设定相应程序。然而在公约谈判和签署的时代互联网尚未如此普及，海底电缆对各国社会经济的影响也还没有如此重要，因此现在看来公约的态度与内容均有不足，主要体现在以下几个方面。

（1）保护力度不足。《1884年保护海底电缆公约》作为唯一一部专门保护海底电缆的国际条约，年代久远，内容简单，且缔约国多数为西方发达国家，发展中国家缔约方很少，公约的普遍实施存在较大问题。《联合国海洋法公约》虽然就海底电缆保护专门作出规定，但未规定恐怖主义等新型破坏行为，也未将破坏海底电缆的行为列入普遍管辖权，不利于各国对破坏海底电缆行为进行及时干预和制裁。

（2）相关内容不够明确。如《联合国海洋法公约》第58条，既规定在专属经济区铺设海底电缆是一种公海自由，但同时又规定各国在专属经济区行使权利和履行义务时应适当顾及沿海国的权利和义务，并遵守沿海国按本公约规定制定的与本部分不抵触的法律和规章。此条款确有语焉不详之嫌，沿海国可以制定法律和规章对铺设海底电缆进行限制，此种限制的适用范围和方式、程度均未明确，造成各国对于在本国专属经济区铺设海底电缆所制定的国内法宽严不一，有的要求对海缆船进行额外的检查、收费，有的要求对铺设、维修海底电缆进行严格的许可［9］，还有些沿海国向海底电缆运营商征收高昂的年费［9］。过于严格的限制（包括漫长的审批和许可程序）对海底电缆产业的发展不利，也人为增加了全球电信传输的成本。

（3）缺乏行之有效的保护措施。《联合国海洋法公约》只是赋予各国铺设海底电缆的自由权限，但对沿海国、海底电缆所在国、海底电缆所有者以及相关利益群体等对海底电缆进行保护则没有明确规定，也没有明确规定对破坏海底电缆的行为能否行使普遍管辖权，更加没有规定海底电缆保护区这一行之有效的主要保护制度（澳大利亚和新西兰均有相关国内立法）。这些有效措施的缺位，很大程度上是公约签署的时代局限决定的。

由于国际条约对海底电缆保护力度不足、效果欠佳，有学者呼吁尽快创设新的专门条约对海底电缆的铺设、维护等进行规制，以加强对海底电缆的保护［10］。

3　南海海底电缆保护立法现状及建议

3.1南海海底电缆国内立法现状

我国对海底电缆的主要立法是1989年由国务院发布的《铺设海底电缆管道管理规定》和2004年由国土资源部发布的《海底电缆管道保护规定》，上述规定从铺设海底电缆管道行政许可和海底电缆管道保护等两方面进行简要的规范设置。为有效保护海底电缆管道，规定海底电缆管道保护区制度，保护区范围即沿海宽阔海域为海底电缆管道两侧各500 m、海湾等狭窄海域为海底电缆管道两侧各100 m、海港区内为海底电缆管道两侧各50 m。另外，上述规定也对损害海底电缆管道的民事责任进行规定，如造成电缆管道损害（未区分故意和过失，笔者注）应进行赔偿，为保护电缆管道而受损的由缆道所有者进行补偿。上述内容与国际通行的海底电缆管道保护方式是一致的。

对严重破坏海底电缆管道的行为，《中华人民共和国刑法》未专门规定破坏海底电缆管道的刑事责任，而是在破坏公用电信设施罪中将海底电缆作为一种公用电信设施进行保护。

南海周边国家鲜见对海底电缆的专门立法，但有的国家在电信立法中有所涉及（如《越南电信法》），对故意或过失破坏海底电缆的行为按照破坏通信设施追究法律责任。虽然《联合国海洋法公约》第113条要求各国制定法律规章对破坏海底电缆的活动追究法律责任，但事实上真正履行此项公约义务的多为《1884年保护海底电缆公约》缔约国如英国、美国、澳大利亚等［1］，但即使这些国家的立法也都由于年代久远，在对破坏海底电缆行为的罚款上数额过低，存在滞后问题。

3.2关于南海海底电缆合作保护的若干建议

中国与南海周边国家都是《联合国海洋法公约》缔约国，但南海仍然存在深刻复杂的海洋争端，在这种情况下，海底电缆产业的发展不可避免地会遇到一些人为障碍或外交两难［9］。20世纪70年代以来，在联合国环境规划署的推动下，全球闭海和半闭海被划分为18个区域海洋项目，其中大部分已经制定区域海洋环境保护及应急制度［11］，唯独南海迟迟无法达成任何海洋环境保护正式协定。然而在海底电缆保护问题上各国的共同利益大于分歧，在缺乏有效的国际条约保护的情况下，由南海周边各国专门就海底电缆的铺设、维护开展合作是可行的，有必要也有可能将其列入南海低敏感领域合作的重要部分。为切实保护海底电缆，建议在现有国际条约及各国国内法基础上，南海周边各国逐步达成协定，采取如下措施。

3.2.1落实公约要求，完善国内立法

《联合国海洋法公约》规定在公海和专属经济区铺设海底电缆是一种自由，但也规定沿海国可以制定不违背公约的相关国内法律规章。由于公约表述不清，一些沿海国制定了较为严格的法律法规，对海底电缆铺设和维修加以不必要的限制，人为提高海底电缆运营的成本。根据公约精神，同时为保护南海各国的切身利益，各国应逐步制定、完善国内法，对海缆运营商在管辖海域铺设、维护海底电缆实施迅速许可，并给予必要便利，除合理原因外，不对其他国家在自己专属经济区、大陆架铺设海底电缆进行阻碍；制定严格的国内法律法规，对破坏海底电缆的行为追究民事责任和行政责任，情节严重的追究刑事责任，并对向破坏海底电缆的船舶或个人追究法律责任提供便利和协助。

3.2.2划定保护区域，开展联合执法

划定保护区域是目前国际社会公认的最有效的保护方式，可以避免渔业抛锚等常见损害，建议南海区域在各国管辖海域外，沿海底电缆经过区域联合划定一定宽度的保护区，设立标志，禁止船舶尤其是渔船航行。为保证保护区制度得到广泛遵守，可以参考湄公河联合执法模式，达成专项联合执法协议，实行各国执法部门的定期联合巡查，发现违法行为，任何国家执法部门均可在第一时间制止、固定证据及初步处置，再根据违法情况联合执法或依法移交有关部门追究法律责任；建立联席机制，定期对海底电缆的铺设、维修等问题进行协商和应急演练（海南联网工程作为亚洲第一、世界第二的超高压、长距离、大容量海底电力电缆，已经成功进行海底电缆应急联合演练）。共同维护南海海域海底电缆的安全，助力南海周边国家经济社会的发展。

3.2.3互相提供协助，保证有效司法

海底电缆静止于水下，其意义重大，但保护却相对弱势，各国应达成共识，尽可能保护南海区域海底电缆，并保证本国政府及其部门、人员不故意破坏他国海底电缆。

在管辖权方面，按照《1884年保护海底电缆公约》，有权审理在船上发生的违反本公约的行为的法院应当是该船所属国的法院（该条约适用于一国领海之外，笔者注），即船旗国管辖原则，但沿海国可对发生于本国领海的破坏海底电缆行为行使属地管辖。

对于破坏海底电缆引发的民事赔偿诉讼，由于海底电缆往往途经数个国家的管辖海域或公海，海底电缆运营商也往往为多家公司，如果一旦发生海底电缆损害案件，破坏者、海底电缆所有者、海底电缆运营商可能分布在多个国家，这就对举证、起诉等追究法律责任环节造成很大影响。这就要求南海周边各国互相提供及时、全面的司法协助，便于调查取证，有力追究破坏行为的法律责任。

［1］BURNETT D R，BECKMAN R C，DAVENPORT T M.Submarine cables：the handbook of law and policy［M］.London：Martinus Nijhoff Publishers，2013.

［2］佚名.国外海底电缆的发展及动向［J］.传输线技术，1979（1）：44-63.

［3］中研普华报道.国内外海底电缆市场发展概况探究［EB/OL］.（2012-10-20）［2016-07-20］.http：//www.chinairn. com/news/20121020/454464.html.

［4］驻菲律宾经商参处.菲律宾环球电信完成巴拉望至吕宋岛海底电缆铺设［EB/OL］.（2013-09-18）［2014-11-24］.http：//labs.chinamobile.comnews98451_2.

［5］电缆网.菲律宾拟建海底电缆连接巴丹省和马拉尼［EB/OL］.（2014-06-21）［2014-11-24］.http：//news.cableabc. com/world/20140621007971.html.

［6］蔡海民.建立新型维护模式，及时保障国际海缆可靠运营［J］.世界电信，2013（7）：36-39.

［7］国际电信联盟.中东海底光缆断裂可能为恐怖袭击［EB/OL］.（2008-02-21）［2014-11-17］.http：//news.163.com/ 08ȡ14/457VEN35000120GU.html.

［8］佚名.海底电缆或成恐怖袭击目标［EB/OL］.（2013-05-15）［2014-11-17］.http：//news.xinhuanet.com/cankao/2013 -05/15/c_132384530.html.

［9］BURNETT D R.Thirty Years of UNCLOS AND submarine cables，30 years of UNCLOS（1982-2012）：progress and prospects［M］.北京：中国政法大学出版社，2013.

［10］BORGIA F，VARGIU P.When investment law takes over：towards a new legal regime to regulate Asia Pacific's submarine cables boom，Chinese（Taiwan）yearbook of international law and affairs［M］.2011：9.

［11］张相君.区域合作保护南海海洋环境法律制度构建研究［J］.中国海洋法学评论，2011（1）：171-193.

The Protection Mechanism of Submarine Cable in the South China Sea

WANG Xiuwei

（Law College，Hainan University，Haikou 570228，China）

Submarine cables are critical infrastructure of international communication and energy transportation.Current set up of basic conventions are not enough for marine protection.There are lots of submarine cables in the South China Sea area and the surrounding countries have common interests to protect the cables.It will be helpful to take cooperative actions in lawmaking，law enforcement and jurisdiction in cable protection.

South China Sea，Submarine cable，International covenant，Regional cooperation，Global communication，Energy transmission

P7

A

1005-9857（2016）09-0003-06

2016-05-05；

2016-07-23

国家社科基金“南海低敏感领域合作机制研究”（12XFX035）.

王秀卫，副教授，博士，研究方向为环境资源法、海洋法，电子信箱：serenelaw@163.com