共建共享区域基站规划环评中存在问题及建议

李璇，林炬，王文兵

(1.江苏省苏核辐射科技有限责任公司，南京　210019； 2.江苏省辐射环境保护咨询中心，南京　210019)



共建共享区域基站规划环评中存在问题及建议

李璇1，林炬2，王文兵2

(1.江苏省苏核辐射科技有限责任公司，南京210019； 2.江苏省辐射环境保护咨询中心，南京210019)

摘要：随着4G网络建设的全面铺开，铁塔公司的成立和迅速发展，使得基站区域选址、共建共享得以实现。随着基站公共设施属性的凸显，管理部门已开始将基站布局建设纳入城市整体规划，因此，亟须针对区域基站规划开展专项规划环评。通过分析区域基站规划环评存在的执行率低下、行业导则缺失、评价方法不明确、介入时机不理想等多方面问题及成因，提出了完善法律法规、行业规范、专项导则的建议，在实现规划环评早期介入、全程参与的基础上，明确了三个阶段的工作重点。

关键词：区域基站；规划；规划环评；共建；共享

2014年7月，国内三大通信运营商签署协议，共同发起设立了中国通信设施服务股份有限公司，其后更名为中国铁塔股份有限公司(以下简称“铁塔公司”)。铁塔公司的成立对我国移动通信行业产生深远影响，这将加快基站共建共享的实施步伐，从而减少相关基础设施的重复建设。本文将铁塔公司基于城市规划、区域网络质量、电磁环境质量等因素新建基站铁塔称为区域基站。

将区域基站作为基础设施纳入城市规划可能是解决基站选址难、建设难、管理难的一种有效方法。目前，我国已有部分地区开始进行基站规划工作的探索，2010年上海市政府颁布了《上海地区公用移动通信基站布局专项规划(2010—2020)》，建立起通信与城市规划的对接，对整个上海市移动基站的设置起着指导性、保障性作用；2010年深圳城市规划委员会也通过了《深圳市公众移动通信基站站址专项规划》，将公众移动通信基站作为城市公共基础设施纳入城市总体规划。

规划环评贯穿于规划编制的整个过程，是从环境保护的角度对各类重大开发、生产力布局、资源配置等提出更为合理的战略安排，从而达到在开发建设活动的源头预防环境问题的目的[1- 2]。与传统基站项目环评不同，基站规划环评属于战略层次上的评价，从区域环境的角度，重点关注基站规划布局与环境因素的相容性，并要求提出优选方案和具有针对性的改进措施。因此，基站规划环评是进行区域性基站建设、区域环境容量分析及环境影响预测的重要技术文件。在现今基站规划如火如荼进行时，针对基站规划的环境影响评价工作却未及时开展。本文首先分析了基于共建共享的区域基站规划环评中存在的问题，然后提出相关建议，旨在加速推进和完善区域基站的规划环评工作。

1区域基站规划环评存在的问题

1.1　规划环评执行率较低

规划环评的目的是通过评价，识别制约规划实施的主要资源和环境要素，预测与评价规划实施可能产生的影响，论证规划实施后环境目标和指标的可达性，形成规划优化调整建议，提出环境保护对策、措施和跟踪评价方案，为规划和环境管理提供决策依据[3]。规划一般由相关政府主管部门组织编制，通过广泛的社会参与和研究论证，最终协调各方利益。而在规划的研究、制订、审查过程中，规划环评能从环境保护的角度保障该规划的环境可行性，并提出切实可行的优化方案，避免规划实施后对环境造成无法挽回的后果。由此可见，规划环评对整个区域环境质量的保障意义重大。

基站规划，特别是站址选择，对区域电磁环境有着重要影响。规划环评在移动通信网络规划的研究和编制阶段的介入，是合理布置基站、避开环境敏感区、保证区域电磁环境质量、减少后期公众质疑及投诉的重要手段。但是，目前基站规划环评却基本处于缺失状态。分析其原因，在于我国《环境影响评价法》仅在第二章中明确了“一地、三域、十个专项”应当在规划编制过程中组织进行环境影响评价，具体范围由国务院环境保护行政主管部门会同国务院有关部门规定，报国务院批准。《环境影响评价法》的界定不能从法规上支撑区域基站规划环评的实施，加上经费不足等问题，成为基站规划环评得不到规划编制和审批部门、公众和各界专家重视的主要原因。而区域基站规划作为基站共建共享理念和铁塔公司时代的新事物，其编制主体和编制流程等均处于摸索阶段，使得基站规划环评工作的开展更加举步维艰。

1.2　规划评价技术导则缺乏

2014年9月，新修订的《规划环境影响评价技术导则 总纲》[3](HJ 130—2014)(以下简称《总纲》)正式实施。该标准规定了规划环评的一般性原则、内容、工作程序、方法和要求，细化了现状评价和影响预测与评价内容，增加了规划方案论证等内容，补充了各种评价方法的应用示例。总体而言，《总纲》的发布对规划环评的一般性原则、流程和方法都有了更为明确的要求，有利于规划环评工作的开展，但毕竟只是一个总纲性的导则，涵盖了各种综合性规划和专项规划，却难以顾及各个行业的实际情况，无法有针对性地提出更为详细的评价思路、规划内容框架、指标体系等，而这些对于实际开展规划环评是不可或缺的核心内容。对于刚刚起步的区域基站规划环评而言，由于缺乏相关工作成果和经验，评价单位只能借鉴基站项目环评的工作思路和方法来开展评价，不能满足区域基站规划环评的要求。因此，亟须制定与实际工作相适应的区域基站规划环评技术导则。

1.3　规划环评早期介入难实现

《总纲》在评价原则中明确指出，评价应在规划纲要编制阶段(或规划启动阶段)介入，并与规划方案的研究和规划的编制、修改、完善全过程互动。也就是说，规划环评需做到早期介入、全程互动。介入时机对规划环评工作的成效影响深远，介入时间越早，效果越好，能更好地从决策源头实现环境保护。例如，中新天津生态城在规划开始编制阶段就启动了规划环评相关工作，实现了早期介入，并且由于合作良好、沟通顺畅，环评意见基本被采纳，并反映到规划的修改过程[4]。

目前，规划环评的开展时机并未得到足够重视，评价工作经常不能按照法定程序开展，往往是规划早已编制完成，而后在环保部门的敦促下补做规划环评。对于区域基站规划，由于需建设基站量大面广，环评工作的早期介入尤为重要。只有在规划工作的初期充分考虑环保部门的意见及区域环境保护因素，才能最大程度地协调各相关方的利益。

2推进区域基站规划环评的相关建议

通过上述分析可知，区域基站规划环评由于缺少相应的法律法规导致执行效率较低，在具体执行阶段由于缺乏相关导则为依据使规划环评难以满足管理部门的要求，而环评的滞后也难以提高规划方案的环境可行性。为此，本文从以下三个方面提出促进区域基站规划环评开展的工作建议：

2.1　完善区域基站规划环评法律法规

当下正是区域基站规划环评能否开展的关键时期，政府主管部门意识到基站规划的公众属性，开始将其纳入城市规划体系，各地陆续出台基站建设规划。铁塔公司的设立结束了三大运营商的无序竞争，可以及时与规划编制部门进行沟通，使基站建设规划更为合理。因此，亟须出台相关法律法规及规范性文件，进一步完善区域基站规划环评要求，明确区域基站规划环评的法律地位，建立科学的规划与筛选程序，确保区域基站规划的环境合理性。严格规划环评的执行机制，加大不执行或不落实规划环评的惩罚力度， 建立有效的规划环评与项目环评联动机制。只有在有法可依、提高执行率的前提下，才能真正有效发挥规划环评的作用[5]。

2.2　制定区域基站规划环评导则

目前尚未出台针对区域基站规划的环评导则，导致区域基站规划环评的工作思路、内容框架、工作方法和指标体系均不明确，制约了区域基站规划环评的开展。建议有关管理部门尽快开展该专项导则的研究和制定工作。区域基站规划环评的评价范围往往涉及一个省市或区域，其中可能包括居民生活区、重要耕地、自然保护区等多种类型敏感区域。鉴于该特点，区域基站规划环评可采用“叠图法”，将该区域自然环境条件、电磁环境质量、生态条件(如重点生态功能区)、社会经济背景(如人口分布、产业布局等)、敏感目标坐标及高度等一系列包含重要参数的专题图件叠放在一起，将自然条件、环境背景、城市发展、政府决策纳入规划环评过程中，实现GIS技术与环评数学模型的结合，全面客观模拟分析环境质量、环境容量、环境影响，以提高规划的科学性和环境可行性。

2.3　严格把控规划环评介入时机

规划环评的介入时机直接关系到环评工作的成效。早期介入是规划环评的重要原则之一，规划启动之初环评工作就应该介入，查明规划区的基站建设现状，识别出环境敏感目标以及相关限制性条件，供规划人员参考，可以在方案比选时充分注意到环境因素，在环境可接受的范围内研究区域基站规划方案。为了能够有序而高效地开展区域基站规划环评，建议分如下步骤进行：

(1)规划前期：由规划编制单位定期组织召开讨论会，召集各利益相关单位，征询以铁塔公司为代表的建设方，以规划环评承担单位和环保部门为代表的环境保护方，以及其他需协调的利益相关方，如城市规划部门、能源部门等的意见，形成规划基础材料。规划环评承担单位则收集与规划相关的政策文件、基础数据等，并进行现场踏勘，形成区域基站规划环评工作方案。

(2)规划编制期：规划编制单位根据前期调研成果进行规划编制。规划草案初步形成后，环评单位编制区域基站规划环评报告，进行规划方案综合论证，并提出优化调整建议。

(3)规划报批期：环评单位完成区域基站规划环评报告的编写后，将环评报告提交规划编制机关，与规划文件一并上报规划审批机关。

3结语

4G网络建设的全面铺开是我国通信行业的又一个增长点。铁塔公司的快速发展，使基站区域选址、共建共享得以实现。随着基站公共设施属性的凸显，管理部门已开始将基站规划纳入城市整体规划，各地也陆续出台了基站选址布局规划指导文件。此时，亟须针对区域基站规划开展专项规划环评工作。完善法律法规、行业规范，出台专项导则，实现规划环评早期介入、全程参与，是当前区域基站规划环评的工作重点。做好区域基站规划环评，才能更好地实现环境资源的优化配置和综合保护，才能促进通信网络与城市环境、社会关系的和谐发展。

参考文献(References)：

[1]徐鹤, 陆文涛, 王会芝. 中国规划环评理论与实践[J]. 环境影响评价，2014(2)：7- 10.

[2]贾生元. 我国规划环评问题分析及完善建议[J]. 环境影响评价，2015，37(5)：18- 23.

[3]环境保护部. HJ 130—2014 规划环境影响评价技术导则总纲[S]. 北京: 中国环境出版社, 2014.

[4]孟伟庆, 李洪远, 鞠美庭, 等. 规划环评的案例研究[J]. 环境与可持续发展, 2009(2): 18- 21.

[5]耿海清. 我国规划环评的困境及其破解之道探讨[J]. 环境科学与技术, 2012, 35(12): 368- 372.

Issues and Suggestions on Planning Environmental Impact Assessment

of Co-construction and Sharing Regional Base Station

LI Xuan1, LIN Ju2, WANG Wen-bing2

(1.Jiangsu Suhe Radiation Technology Co., Ltd., Nanjing 210019, China;

2.Jiangsu Radiation Environment Protection Consultation Center, Nanjing 210019, China)

Abstract:With the 4G network construction in full swing, the establishment and rapid development of the China Tower made co-construction and sharing regional base station possible. Government departments have begun to categorize the layout of base stations into city planning due to their emerging attribute as public facilities. Therefore it is crucial to carry out specific environmental impact assessment (EIA) for the planning of regional base stations. This paper summarizes and analyzes the current issues and causes, such as low implementation efficiency, lack of industry guidelines, unclear assessment methods, and bad timing on intervention. This paper also proposes corresponding suggestions such as improving laws and regulations, industrial standards and specific guidelines, and defines key work content at three stages in order to achieve early intervention and full participation of planning environmental impact assessment.

Key words:regional base station; planning; planning environmental impact assessment; co-construction; sharing

作者简介：李璇(1982—)，女，湖南湘潭人，工程师，硕士，主要从事辐射项目环境影响评价技术与管理工作，E-mail：liseu@qq.com

收稿日期：2015-08-26

中图分类号：X820.3

文献标识码：A

文章编号：2095-6444(2016)01-0044-03

DOI:10.14068/j.ceia.2016.01.012