新形势下加强水利水电工程移民安置环保工作的探索

吴汉涛

(中国电建集团西北勘测设计研究院有限公司，西安　710065)



新形势下加强水利水电工程移民安置环保工作的探索

吴汉涛

(中国电建集团西北勘测设计研究院有限公司，西安710065)

摘要：水利水电项目一般涉及大规模移民，移民搬迁和生产安置引起的自然环境和社会环境问题已成为库区和移民安置区社会经济发展中一个不容忽视的问题。移民安置在给库区和安置区环境带来种种不利影响的同时，又给当地社会经济和生态环境建设提供了有利的发展机遇。移民安置过程中的环境保护直接关系到移民的生活质量和库区生态环境，加强水库移民环境保护，在保护好生态环境的基础上，妥善做好移民安置工作，对构筑生态文明社会具有积极意义。

关键词：水利水电工程；移民安置；环境保护

水利水电项目一般涉及大规模移民，解放后国内几次大规模移民运动基本都与水库建设有关[1]。大量移民搬迁和生产安置引起的自然环境和社会环境问题，已成为库区和移民安置区社会经济发展中一个不容忽视的新问题[2]。移民安置过程中的环境保护工作，直接关系到移民的生活质量和库区生态环境[3]，也关系到主体工程的竣工验收和顺利投产。

1水利水电工程移民安置的主要环境影响及机遇

水利水电工程建设征地及水库淹没引起的移民安置对自然环境、社会环境的不利影响主要表现在以下几个方面：

(1)移民安置加大库区和安置区环境压力。水库淹没、施工占用土地、公用设施用地等，使库区土地资源尤其是耕地资源减少，质量下降[4]，增加了生产压力；植被面积减少，增加生态环境压力；安置区人口密度增加，又会引起新的社会矛盾，增加社会稳定压力。这些因素叠加，会对当地生态环境、社会环境产生较大压力。

(2)移民安置加剧区域水土流失[4]。移民安置过程伴随着大量基础设施建设，如农村居民点建设、城集镇迁建、专业设施复建等，会动移大量土石方，破坏植被。由于水利水电工程多位于山区，地形地质条件相对复杂，在此类地区进行移民安置工程建设，如果没有科学、有效的水土保持措施，将加剧当地的水土流失和生态环境恶化。

(3)移民安置可能增加环境污染。移民安置工程施工中会产生“三废一噪”，如不能得到有效处理，会对当地的水环境、大气环境、声环境和环境卫生产生不利影响。移民安置区及配套设施建设、专业设施复建等，如果不进行严格的环境影响评价，落实建设可靠的环保设施，势必会形成新的污染[5]。

(4)移民安置区人群健康风险增加。移民安置区集中建设，人口密度增加，还可能会引起传染病流行和环境卫生恶化等新的问题[5]。

当然，水利水电项目移民安置在给库区和安置区环境带来种种不利影响的同时，移民安置中需要配套建设的基础设施，生产安置配套的水利建设资金，环保、地质等专项治理资金等，给库区及安置区经济、社会发展以及生态环境建设提供了新的发展机遇。

(1)移民迁建安置促进当地社会环境发展。有序引导农村移民向城镇迁移，通过移民建镇，可促进新农村建设。在移民集中安置过程中，采用新农村建设标准，将生产、交通、住房、卫生、文娱、环保等建设统一规划，既考虑城集镇生活、生产需要，又满足文化、卫生发展需求，配套的环境保护设施可有效控制污染排放，提高移民生活、环境质量。

(2)农业生产安置中配套的水利等生产设施，可促进安置区农业综合开发、种植业结构调整，提高土地利用率和土地产出率，促使移民安置区产业升级，缓解山区因人多地少而产生的环境压力[6]。

(3)充分利用移民环境保护专项资金，改善库区和移民安置区生态环境。移民安置总体规划中列有环境保护规划专章，并配套有环保专项资金，在移民安置建设中足额投入环境保护专项资金，增加库区和安置区绿化面积，开展生态环境建设，使移民安置区环境和经济互相促进，走上可持续的良性发展道路。

2当前移民安置环境保护工作存在的主要问题

水利水电工程环境影响报告书中对移民安置工程的环境影响进行了评价，并拟定了不利影响的减免措施，如这些措施能够得到有效落实，将会减缓移民安置工程带来的不利环境影响，使其有利面得到充分体现。但在目前移民安置环境保护工作的实施过程中，还存在以下问题影响实施效果：

(1)法律缺失，法规涵盖不足。目前我国还没有针对有关工程移民的相关法律，多借助于《土地管理法》、《农村土地承包法》、《城乡规划法》、《物权法》的相关条文，法规主要依据2006年出台的国务院471号令《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》，此条例虽然对移民安置的环境保护工作提出了要求，但不够详细，具体操作受执行人员理解不同会出现较大差异。

(2)技术规范标准不到位。目前水利水电移民安置已颁布实施了一系列技术规范，但缺少移民安置环境保护规范。正在执行的《水电工程建设征地移民安置规划设计规范》中，“水电工程移民安置规划大纲编制要求”无环保工作安排。造成移民安置区环保设计、竣工环保验收等工作没有统一的标准，受人为因素影响较大。

(3)移民项目法人单位缺少环保专业人员。按照《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》的规定，县级以上地方人民政府负责本行政区域内大中型水利水电工程移民安置工作的组织和领导，地方移民主管部门或由政府组织成立的项目法人成为移民工作的实施主体，这类实施主体大多没有专业环境保护管理人员，因而不能有效监督、落实环保措施的实施。

(4)部分移民安置主管部门不重视环境保护工程建设。移民安置区环保措施规模相对较小，主管部门不重视，前期环保工程设计审查不够规范，工作深度不足，施工、监理、验收不到位，环评报告书及批复意见的要求难以得到落实。

(5)施工期环保要求未有效落实。虽然施工期环境保护要求已写入施工合同，但部分施工企业不按合同要求落实临时处理措施，造成施工期环境污染。

(6)大多数移民环保意识不强，仅重视安置房建设，没有将配套环保工程和周边生态建设作为安置区建设的必需要求，造成安置区投运后配套环保设施不能按期投运。

3加强移民安置中环境保护工作的对策建议

随着相关法律法规的出台和群众环境保护意识的提高，环保主管部门对水利水电项目环评报告中移民安置的审查要求越来越严格。2014年5月，环境保护部、国家能源局发布了《关于深化落实水电开发生态环境保护措施的通知》，要求“切实做好移民安置环境保护工作”。目前，我国西南地区大型移民安置工程已开始组织开展专项环境影响评价工作。国家能源局正在组织编制的《水电工程建设征地移民安置规划大纲编制规程》、《水电工程建设征地移民安置规划报告编制规程》中增加和细化了移民安置环境保护工作内容；《水电工程移民安置环境保护设计规范》也在编制中。

3.1　移民安置环保工作主要内容

水利水电工程移民安置中需要开展的环境保护工作主要包括以下内容[7]：

(1)在项目环评报告书和建设征地移民安置规划大纲及规划报告中，应充分论证移民安置方式环境适宜性。从不同移民安置方式对环境的影响、安置区环境承载力、对社会经济发展的影响等角度，详细分析各移民安置方案的优缺点，推荐环境可行的移民安置方案。

(2)农村移民集中安置点、城(集)镇、工矿企业、公路、输电线路、水利工程等专项设施的迁建和复建，应单独编写环境影响评价报告书或报告表，并向对应审批权限的环保行政主管部门报审。

(3)开展移民安置区和专项工程环保设计工作，并保障有效落实。将环保工作贯穿到移民安置全过程，做到环保工程设计与主体工程设计同步，设计成果应报主体工程技术审查单位审批后，按设计成果实施。使环保、水保措施与移民安置工程做到同时施工、同时投入使用。

(4)重视移民安置工程建设期环境保护，将环境保护作为一项重要内容纳入移民安置工程招标范围，在施工合同中明确责任和要求，在工程项目开工前，督促施工单位编制环保施工组织方案，按计划实施环境保护工作。施工时要严格落实审查过的环保方案。环保监理做好施工现场监管[6]。

(5)注重电站库底清理环保工作。在水库初期蓄水前，应提出库底清理方案，并按照有关要求做好库底清理环保工作。库底清理工作须作为电站下闸蓄水阶段环保检查的重要内容。

(6)移民安置环保工作是工程竣工环境保护验收的重要组成部分，也是项目竣工验收的前置条件，应落实好环评和批复意见中的每一项环境保护要求。

3.2　移民安置环保工作具体措施

做好移民安置中的环境保护工作，保障移民生活质量，应采取以下措施[8]：

(1)施工期环境保护。施工期按要求做好“三废一噪”处理，对于生产废水与施工人员的生活污染物，建设临时收集处理设施；施工区定时洒水降尘；采取措施降低施工噪声；开展道路边坡的绿化、弃渣场的防护等工作，并在施工过程中注意及时调整施工方案，以减少施工阶段对环境的不利影响。

(2)水环境保护。移民安置区饮用水水源采取划定保护区、控制污染源等措施进行保护，确保移民用水安全。移民集中安置点应建设完善的排水管网，实施雨污分流；生活污水应集中收集处理，配套建设生活污水处理措施，实现达标排放或回用[9]。

(3)生态环境保护。生态环境保护应采取预防为主，采取避让、减量手段，减少对生态环境的破坏，对临时占地应及时恢复，有条件的可以结合当地小流域综合治理开展生态重建工作。

(4)声环境保护。对迁建至交通道路附近的移民和其他环境敏感保护目标，应从降低源强、阻隔传播途径等角度，减轻噪声影响。

(5)环境空气保护。移民安置区交通道路可建设硬化路面，设专职人员负责路面卫生清扫、管护，减少交通扬尘。道路两侧应种植植被，绿化美化。

(6)生活垃圾处理。各安置区内应设置生活垃圾收集点，建设垃圾收集池，将收集到的生活垃圾定期运送至县、乡集中处理。对有条件的较大安置点可结合地方政府城乡建设规划，建设生活垃圾卫生填埋场或垃圾焚烧系统。

(7)水土保持。新建移民安置区应立足当地水土资源条件，做到开发与保护相结合，开展小流域综合治理，采取工程措施、生物措施、蓄水保土耕作措施等，对山、水、田、林、路进行综合治理，建设环境优美的生态流域。

(8)库底清理。为保护水库环境，在水库蓄水前必须进行库底清理。清理中应重视对污染源的甄别、清理工作，工业固体废弃物、危险废物、废放射源以及固体废物清理后原址被污染的土壤等按有关规定进行无害化处理。

(9)人群健康保护。加强移民安置区环境卫生管理，建立医疗卫生防疫体系，提高移民健康保护意识，控制虫媒、介水等传染病的发生[10]。

3.3　移民安置环境保护管理协同机制

为做好移民安置环境保护工作，必须要建立地方政府移民主管部门、环境保护主管部门、移民安置实施主体单位、移民安置设计单位、建设施工单位等各负其责、相互协调的工作机制[3]。从组织、监管、设计、施工、监理等多角度做好移民安置区环境保护工作，达到移民安置、环境保护双赢。

(1)地方移民主管部门。地方移民主管部门应树立科学可持续的发展理念，在水电开发移民安置中统筹兼顾好地方经济与社会发展、环境保护间的关系，使移民安置与新农村建设有机结合，实现企业和地方的共同发展、和谐共赢。改变过去“重工程，轻环保”的传统思维，在项目审查、审批中要求项目法人单位完善环境保护工作。

(2)环境保护主管部门。环境保护主管部门应加强环保政策宣传，通过多种宣传途径，提高移民群众、施工人员、筹建工作人员的环保意识，增强移民群众自觉参与环境保护监督。同时，对移民安置工程加强环保监管和技术指导，定期开展专项检查。施工完成后，严格开展竣工环境保护验收工作。

(3)移民项目法人单位。移民项目法人单位是组织落实环境保护工作的责任主体。移民项目法人单位应将环保工作的落实纳入合同管理，严格执行合同，落实环保工程投资，按设计文件组织实施环保措施。加强日常工程施工现场管理与监督，管护好场区道路等基础设施。委托开展施工期环境监测和环境监理，确保各项环保措施得到有效落实。移民项目法人单位应加强干部队伍建设，配备环保专业技术人员，执行目标与责任明确的考核机制，将环境保护目标列入工作考核指标。

(4)工程设计单位。移民工程设计单位要从社会经济发展角度，超前考虑移民安置的环保需求和能源问题，做好长远发展规划，并结合当地社会经济发展条件，因地制宜地开展环保设计工作。

(5)建设施工单位。建设施工单位必须按照设计图纸的要求，规范建设环境保护设施，并按照合同规定，建设落实施工现场临时环保设施和措施，接受地方环保部门、项目法人单位、环保监理等相关部门的监督和检查。

4结语

在当前新形势下，我国社会经济发展面临转型升级，对移民安置中环保工作的要求也会更加严格。水利水电工程正在向绿色工程转型，应更加重视移民与环保工作，坚持工程建设、移民安置和环境保护工作并重的方针，加强水库移民规划与前期工作，在保护好生态环境的基础上，妥善做好移民安置工作，保障移民生活质量，从组织、监管、设计、施工、监理等多个角度，加强移民安置工程环境保护建设管理，规范、有序地加快推进水电移民工作，达到移民安置与环境保护双赢，构筑生态文明社会。

参考文献(References)：

[1]杨宗慧, 吴汉涛. 水利水电建设项目环评公众参与探讨[J]. 环境影响评价, 2015, 37(2): 57- 60.

[2]贾永飞, 施国庆, 王慧娟. 水库移民安置区环境容量评价研究——以云南省糯扎渡水电站水库移民安置区为例[J]. 云南师范大学学报, 2009(4): 48- 54.

[3]谢祥兵, 王福, 肖建波. 新形势下水电移民与环保工作探索和思考[J]. 人民长江, 2012, 43(14): 7- 10.

[4]付保红, 陈丽晖, 朱彤. 漫湾电站库区生态环境变化分析及治理对策[J]. 国土与自然资源研究, 2005(1): 54- 55.

[5]翟红娟, 陈蕾, 张季. 南水北调中线一期工程水源地移民安置环境保护研究[J]. 南水北调与水利科技, 2011, 9(5): 23- 26.

[6]武洪涛, 张震宇, 常宗广. 小浪底库周与移民安置区环境影响研究[J]. 国土与自然资源研究, 2004(1): 60- 61.

[7]吴汉涛, 孙莹, 权广峰, 等. 金沙江鲁地拉水电站环境影响报告书[R]. 西安: 中国水电顾问集团西北勘测设计研究院, 2010.

[8]吴汉涛, 李哲, 惠少妮, 等. 澜沧江功果桥水电站库区集中安置点环保水保初步设计方案[R]. 西安: 中国电建集团西北勘测设计研究院有限公司, 2014.

[9]孟戈, 沈珍, 李明, 等. 乌东德水电站移民安置区水环境保护[J]. 武汉工程大学学报, 2013, 35(7): 16- 19.

[10]杜光福, 陈治富, 曹宗. 环境保护与移民安置和谐推进同步发展[J]. 四川环境, 2013(3): 2.

Discussion on Enhancing Environmental Protection Work during

Immigrant Resettlement in Hydropower and Water Conservation

Projects under the New Situation

WU Han-tao

(Northwest Engineering Corporation Limited, Xi’an 710065, China)

Abstract:Hydropower and water conservation projects normally involve a massive scale of emigration. Environmental and social problem caused by immigrants and production resettlement has become a problem that can’t be ignored in the social and economic development of reservoir and resettlement areas. However, immigrant resettlement also provides opportunities for the constructions of local social economy and ecological environment. The environmental protection work during the immigrant resettlement directly affects the living quality of immigrants and the ecological environment of reservoir areas. Enhancing environmental protection work during immigrant resettlement has a positive meaning towards building an ecological civilization society.

Key words:hydropower and water conservation project; immigrant resettlement; environmental protection

作者简介：吴汉涛(1970—)，男，陕西汉中人，教授级高级工程师，主要研究方向为工程环境影响评价及水土保持。E-mail：wuht0303@sina.com

收稿日期：2015-06-11

中图分类号：X22

文献标识码：A

文章编号：2095-6444(2016)01-0028-04

DOI:10.14068/j.ceia.2016.01.008