环境保护促进供给侧结构性改革

夏 光

环境保护部环境与经济政策研究中心主任/《环境与可持续发展》主编



卷首语

环境保护促进供给侧结构性改革

夏 光

环境保护部环境与经济政策研究中心主任/《环境与可持续发展》主编

跨地区环保机构，又称区域环保机构，是指在现有中央环保机构与各省级环保机构之间，再增加一层跨越各省级行政单元的环保机构。这对于现有环保管理体制而言有较大改变，所以需要深入思考和探索。

为什么提出这个命题？因为近年来中央多次提出了这方面的要求。2015 年《生态文明体制改革总体方案》提出“在部分地区开展环境保护管理体制创新试点，统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法”。2015 年中共中央“十三五”规划的建议提出“探索建立跨地区环保机构”。2016 年《中央全面深化改革领导小组2016 年工作要点》再次明确“按流域设置环境监管和行政执法机构试点方案”。2016 年《中央政治局常委会2016 年工作要点》提出“开展跨地区环保机构……试点”。

在当前我国强调简政放权、精简机构的大形势下，中央一再提出要进行探索跨地区环保机构试点，表明探索建立区域环保机构具有特殊的必要性。从根本上说，这是因为国家提出的许多重大环保理念如生态文明、绿色发展等，在地方上缺少强有力的体制来贯彻执行。必须承认，在环境保护上是存在着中央和地方的博弈的，现有的环保体制中，看上去中央很强势，实际上是地方自治性很强。中央的环保要求很高、下发的文件很多、环保法的规定也很严，但在具体执行落实中总有差距，很大的原因就是缺少一个中间环节，我们把它称为“传动机构”，就像汽车马达的动力需要通过“挂挡”才能驱使车轮行动一样。跨地区环保机构就是这种传动机构。目前全国设立了六个环保督查中心，但这些体制安排仍然比较乏力，还不是真正意义上的区域环保机构。

跨地区环保机构的职能，一是要强化中央的环保事权和调控能力，二是监督并帮助地方政府履行环境保护法律责任，由此把过去相对比较虚置的中央环保职能落到实处，树立权威。其发挥作用的途径有两个，一是通过管制、执法、强制的办法，督查地方政府履责。二是通过引导和帮助的办法，即通过国家安排的环保项目把地方环保的事情办起来。从这个意义上说，区域环保机构应该是一个强势的实体性执行机构，有法定授权，可以审批、环评、审查、检查以及实施环保项目，不是一般性的协调机制或监督机构。

这样的强势区域环保机构，在国际上比较通行。美国联邦环保局下设了十个区域办公室，分片管理全国各个地方，拥有一些行政管理、监督执法和实施项目的职能。另外，法国、韩国、日本等也有类似机构。

推进区域环保机构的改革，是要增加国家行政支出的，但由于区域环保机构加强了基层的环境保护工作，通过加强环境督查和实施各种环境保护项目，由此带来经济发展方式转向绿色化，减少污染排放和各种环境损害，这也会节约下来大量经济成本，这个节约量可以抵消一部分建立区域环保机构所增加的行政成本，甚至还要超过。与此同时，区域环保机构将促进发展绿色产业，带来新的经济收益，这也会冲抵行政成本，更何况给老百姓带来蓝天碧水，其价值是难以计量的，因此不要因为会要增加行政支出就不敢搞改革。