中国环境卫生标准体系评估研究*

宋国君 孙月阳 耿建斌 陈殷源

(1.中国人民大学环境学院，北京 100872；2.北京市环境卫生设计科学研究所，北京 100028)

环境卫生标准体系是指环境卫生管理领域的国家、行业标准按其内在联系形成的管理系统，涉及生活垃圾及建筑垃圾管理、道路清扫保洁、公共厕所清扫保洁、粪便收运消纳等领域。

国外研究主要关注标准的制定过程和标准带来的成本、效益。STRACHAN[1]从环境管理标准的目标出发，评估标准的内容和管理方式，认为标准体系应只是个框架，可以采用开放的管理方式制定。PALMER等[2]认为环境卫生标准过严会造成较大的成本，应进行成本效益分析。国内主要研究了村镇环境卫生标准体系[3]以及上海[4]、北京[5]1326等地方性环境卫生标准体系。对我国的环境卫生标准体系目前还缺乏全面系统的研究和评价。本研究从目标、定位、体系框架和体系结构4个方面对我国环境卫生标准体系进行了全面评估，并提出了改革建议。

1 评估要求

根据《标准体系表编制原则和要求》(GB/T 13016—2009),标准体系要目标明确、全面成套、层次适当、划分清楚，内容要包括结构图、明细表及统计表[6]。本研究评价的体系框架就是指结构图，体系结构就是指明细表及统计表所反映的标准数量、比例、关系等。同时，标准体系还应有合理的定位。

1.1 以环境保护为最终目标

根据《城市市容和环境卫生管理条例》(2011)，环境卫生管理包括生活垃圾及建筑垃圾的清扫、收集、运输、处理，公共厕所管理及粪便处理，市容道路清扫保洁，由城市建设行政主管部门负责[7]，主要以市容维护为目标，以设施建设维护、污染末端处理为主要手段，但随着城市化的发展和生态环境的恶化，这种管理方式已经不能满足固体废弃物管理、水和空气污染防治等环境保护方面的需要。随着国家环境保护部专业化程度的加深，环境卫生标准体系纳入环境保护标准体系已成为可能。

在中国的台湾，环境卫生管理的有关规定都属于环境保护体系，管理职责也属于环境保护部门。在美国的纽约,环境卫生工作由环境卫生部(DSNY)负责，目标为通过固体废弃物管理和环境友好的长期计划，维护一个健康的环境[8]。因此，无论从环境保护工作专业化趋势还是台湾、纽约的经验来看，我国的环境卫生标准体系应向以环境保护为最终目标的方向转变，纳入环境保护标准体系之中，由环境保护主管部门负责。

1.2 以强制性标准法律化，推荐性标准自主管理为定位

目前，我国标准管理体制为强制性标准和推荐性标准并存的二元结构体制[9]。为与《世界贸易组织贸易技术壁垒协议》接轨，环境卫生标准体系应定位为将支撑环境卫生管理的强制性标准上升为法律、法规，而推荐性标准则应逐步实现由行业协会、社会团体、企业等市场主体自主管理。

1.3 体系框架要体现专业化、流程管理和质量管理

专业化、流程管理、质量管理是提高管理绩效的系统方法，我国环境卫生标准体系框架可以借鉴这些方法。首先，要专业化，生活垃圾、建筑垃圾、道路清扫保洁、公共厕所清扫保洁、粪便收运消纳等均具有不同的业务特点，应分类进行专业化的标准制定；其次，要实现流程管理，垃圾等废弃物应符合生命周期管理，清扫保洁应符合“计划—执行—评价—改进”的流程管理；最后，在各流程环节的质量管理上，要以结果为导向，对影响质量的要素进行严格控制。

1.4 体系结构要分布合理，避免交叉重复

合理的体系结构要有助于实现体系目标，没有缺失标准、冗余标准和交叉重复标准。强制性标准应根据环境卫生的有关法律、法规制定，满足其对不同专业方向的分类、测量、收费和管理等方面的需要，体现结果导向；推荐性标准则应根据市场主体的需求制定。

2 评估结果分析

2.1 现有标准体系与环境保护目标相脱节

第一，注重工具性目标，忽视环境保护为最终目标。国内主要有上海和北京对环境卫生标准体系进行过研究。上海对市容环境卫生标准体系的目标中提出，市容环境卫生标准体系可以“有效促进市容环境卫生标准结构优化”、“指导标准制(修)订立项及科学管理”、“有利于市容环境卫生管理水平和设施设备质量提高、环境保护、安全、卫生”、“高新技术推广应用”、“市容环境卫生事业发展”。可见，环境保护的最终目标只是在工具性目标中一笔带过。北京对环境卫生标准体系[5]1325-1329也没有明确提出以环境保护为最终目标。

第二，在城市建设行政主管部门负责下，主要为城市市容管理服务。2008年，住房与城乡建设部将环境卫生管理职责交给城市人民政府，但市容环境治理的发展战略、中长期规划的职责仍由城市建设行政主管部门负责，因此环境卫生标准体系仍以城市市容的整洁、卫生服务为主要目标。

第三，目标中对空气逸散性污染源和水的非点源污染源控制不够重视。中国的台湾在空气逸散性污染源管理上有《固定污染源逸散性粒状污染物空气污染防治设施管理办法》，并配有《街道扬尘洗扫作业执行手册》。而我国大陆没有对空气逸散性污染源进行有效的控制。同时，水的非点源污染源控制措施也不足。

2.2 暴露方式及部位 暴露方式：锐器伤82名、占68.91%，黏膜暴露17名、占14.29%，皮肤暴露15名、占12.60%，其他5名、占4.20%；暴露部位：手指95名、占79.83%，手臂17名、占14.29%，眼7名、占5.88%。

2.2 体系定位模糊

现行环境卫生标准体系定位为强制性标准和推荐性标准并存的二元结构体制，存在强制性标准与推荐性标准界限模糊、强制性标准法律效应不明确、推荐性标准管理层级多等问题。

第一，强制性标准与推荐性标准界限模糊。目前，我国环境卫生标准体系共有标准177项，其中强制性标准76项，强制性标准比例为42.9%，从质量维度来看多为设施标准和技术工艺标准，使政府过多地干预市场，承担了额外的决策负担，强制范围过宽。另外，对于有些相同或相似的管理对象，同时存在强制性标准和推荐性标准对其进行管理，说明标准的界定模糊。

第二，法律、法规对标准的引用不明确。环境卫生领域的主要行政法规有《城市市容和环境卫生管理条例》(2011)、《城市生活垃圾管理办法》(2007)、《建筑垃圾管理规定》(2005)、《城市公厕管理办法》(1991)，其中对有关环境卫生标准的提法多为“应当符合国家及地方相关标准”，没有明确标准制定主体的层级、范围和对象。中国的台湾在有关环境卫生的规定中提及标准时，都将责任落实到标准制定主体，使得标准具有明确的法律效应。

第三，推荐性标准的管理层级多、周期长。推荐性标准与强制性标准一样，均采用“统一管理、分工负责”[10]的模式，管理层级过多。推荐性标准制(修)订的流程也执行“征集—申报—协商—发布计划—制(修)订—批准—发布”，使得推荐性标准的制(修)订周期长，影响市场主体的使用，不利于行业的发展。

2.3 体系框架未体现专业化，流程管理和质量管理程度不够

第一，通用标准与专用标准界限不明。通用标准是在某个领域内具有概括性的标准，是专用标准的共性和提升；而专用标准是针对具体标准化对象编制的标准，是通用标准的细化与补充。通用标准和专用标准界限不明确，给标准的查找带来困难。如《生活垃圾转运站技术规范》(CJJ 47—2006)与《生活垃圾转运站运行维护技术规程》(CJJ 109—2006)名称及内容相似，但分别属于通用标准和专用标准，容易在查找时造成混淆。

第二，专业划分粗略。目前，环境卫生标准体系共分成4个专业领域，分别为综合、生活垃圾、保洁作业、公共厕所与粪便处理。根据不同业务专业化管理的需要，从专业维度，标准体系可以进一步细化为总则、生活垃圾、建筑垃圾、市容道路、扫雪铲冰、公厕与粪便6个类别。其中，总则为对其他各专业具有指导价值的专业。

第三，未体现流程管理。生活垃圾收集、运输和生活垃圾转运、处理上已基本体现了生命周期管理。但废弃物的源头管理和清扫保洁方面，流程管理程度还远远不够。从流程维度，标准体系可以进一步细化为综合、产生、清扫保洁、收集运输、转运、处理处置6个类别。其中，综合对其他各流程均有指导作用。

第四，未按质量管理要求对标准进行分类。一方面，质量管理把控时对质量控制要素把控不全；另一方面，标准名称和管理范围存在歧义，导致质量管理无法落实。从质量维度，标准体系可以进一步细化为基础、技术工艺、设备工具、设施、材料、产品(服务)质量要求、监测检验、资源管理和评价改进9个类别。其中，基础指对术语和符号、图形和标志、量值和单位、结构和形式的规定。

2.4 体系结构不合理

目前，我国环境卫生标准体系结构中共有强制性标准76个，推荐性标准101个，另外计划修订标准64个，按专业、流程、质量3个维度分别进行数量和比例统计，结果如表1所示。

从专业维度上看，各个类别的标准数量和比例差异很大，需要进一步整合或调整。生活垃圾类标准占总量的58.5%，比例最大，表明生活垃圾管理已经比较成熟；总则类标准占总量的20.3%，比例已基本合理，但应加强梳理、整合，增强其统筹性和指导性；公厕与粪便、市容道路类标准分别占总量的10.0%、7.9%，应进一步梳理、整合，进行适当补充；建筑垃圾、扫雪铲冰类标准相对较少，说明对这一块的管理还不够重视和成熟。

表1 我国环境卫生标准体系结构1)

注：1)数据来自中国知网国家标准全文数据库及环境保护部、住房与城乡建设部、工业和信息化部标准系统。

从流程维度上看，存在严重地向末端处理倾斜的情况。由表1可见，处理处置类标准占到了总量的61.0%，且有大量该类标准在计划制(修)订；产生类标准仅占总量的4.6%，说明在源头管理上力度还不够。下一步应重点加强产生、收集运输和转运类标准的制(修)订，以减少末端处理的压力。

从质量维度上看，存在重技术、轻结果、缺管理的情况。第一，设备工具、设施、技术工艺类标准较多，分别占总量的31.9%、17.8%、15.4%，且计划制(修)订标准分别占总计划制(修)订标准数的43.8%、12.5%、17.2%；第二，产品(服务)质量要求类标准较少，仅占总量的10.0%，说明对结果的质量控制还不够规范化；第三，资源管理类标准更少，仅占总量的1.2%。

3 建 议

(1) 加强环境卫生强制性标准的法律效应，明确环境保护目标在环境卫生标准体系中的重要地位，将无害化、减量化、资源化、低成本化的责任、要求、措施落到实处。

(2) 建议借鉴印度标准化理论与实践家魏尔曼提出的标准体系三维结构思想，重新设计专业、流程、质量3个维度的体系框架。

(3) 在体系结构上应该重新进行梳理、整合和补充，避免标准交叉重复，同时要对目前来说相对薄弱的领域的标准开展制(修)订工作。

[1] STRACHAN P.Should environmental management standards be a mechanistic control system or a framework for learning?[J].The Learning Organization，1994，4(1):10-17.

[2] PALMER K，OATES W，PORTNEY P.Tightening environmental standards:the benefit-cost or the no-cost paradigm?[J].Journal of Economic Perspectives，1995，9(4):119-132.

[3] 陈晓艳.我国村镇环境卫生专业标准体系研究[J].环境卫生工程，2015，23(2)：6-8.

[4] 陈光荣.上海市容环境卫生标准体系研究[EB/OL].(2006-12-09)[2015-12-11].http://www.huanke.com.cn/08/article.asp?articleid=165.

[5] 陈日晖.北京市市政市容环境卫生标准体系研究[R].北京：中国标准化协会，2014.

[6] GB/T 13016—2009，标准体系表编制原则和要求[S].

[7] 佚名.城镇市容环境卫生专业工程建设标准体系[J].环境卫生工程，2004，12(3)：188-190.

[8] Department of Sanitation of New York.About DSNY[EB/OL].[2016-06-13].http://www1.nyc.gov/assets/dsny/about/inside-dsny.shtml.

[9] 韩丹丹，洪生伟.我国强制性标准的由来和发展趋势研究[J].标准科学，2009(11)：59-64.

[10] 朱宏亮，张君.我国工程建设标准及其管理制度现状分析[J].标准科学，2011(1)：10-14.