新环保法框架下政府环境信息公开问责制度存在问题及建议

周育冰

（河海大学，江苏南京211100）

新环保法框架下政府环境信息公开问责制度存在问题及建议

周育冰

（河海大学，江苏南京211100）

针对新环保法中存在的政府环境信息公开问责制度的规定仍然模糊，政府环境信息公开同体问责力度不足，环境信息公开行政诉讼原告资格范围比较狭窄等问题，提出应明确法律文件中的问责规定，加大同体问责力度，引入独立民众监察制度，扩大环境信息公开行政诉讼原告资格范围，以期政府环境信息公开问责制度更有实效。

政府环境信息公开；问责制；独立民众监察

2014年5月10日，浙江省杭州市余杭区中泰乡及附近地区人员因反对垃圾焚烧项目选址，发生规模性聚集，事件一度造成交通中断和多人受伤。事故产生的原因之一就是环保部门对于建设项目的环境信息公开程度不足。如果问责制是良好的，公众就可以通过合法途径对政府环境信息公开中的违法行为进行责任追究，最大程度缓解“邻避效应”。

新环保法第53条规定，公众是获取环境信息的权利主体，各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督职责的部门是依法公开环境信息的义务主体。所以，当权利主体的利益诉求得不到满足时，权利主体是可以通过法定途径进行责任追究的。可是，现实操作中，公众想要对义务主体进行责任追究，仍然困难重重。为了督促环保信息公开机关积极履行环境信息公开职责，充分保障公民的环境知情权，有必要分析和探讨我国问责制度存在的问题，并使之进一步完善。

1　我国政府环境信息公开问责制度存在问题

1.1法律规定比较模糊，可操作性差

为了推进政府环境信息公开，新环保法将政府环境信息公开的权利主体和义务主体予以明确。但是对于问责制度却没有提出具体的指导办法。只是在新环保法第68条规定，对于应当依法公开环境信息而未公开的，对直接负责的主管人员和其他责任人员给予行政处分。该条规定与《环境信息公开办法》第27条并没有本质上的区别。根据我国现行处分体制，任免机关和监察机关可以对国家行政机关工作人员给予处分。当公众为了保护环境知情权向上述二者机构进行检举举报时，二者机构只能针对工作人员进行行政处分。对于环保部门机关的责任认定，法律法规并没有规定。很显然，这样的制度安排与公法人理论不相符合。因为根据公法人的理论，国家是最重要和最复杂的公法人，具有独立的法律地位［1］。政府应该对其为或不为的行政行为负责，并承担相应的法律责任。行政机关整体责任的缺失带来的现实后果就是行政复议和行政诉讼形同虚设。因为在复议机关和司法机关无法直接对行政机关工作人员进行行政处分。

1.2政府环境信息公开同体问责不足

“同体问责”包括2种形式：一是上级行政机关对下级行政机关进行问责；二是专门机关问责，也就是行政监察和审计。当前，在我国问责制度中，“同体问责”主要是指行政复议和行政监察。如果公众想要通过行政复议制度进行问责追责，申请期限是复议决定之后或者复议决定作出之后的一定期限内提出。所以，当不特定多数人的环境知情权遭受侵害时，通过复议制度进行问责追责就变得较为困难。

与行政复议问责制度不同，行政监察问责兼具救济与监督的作用。根据我国《行政监察法》第7条的规定，行政监察机关可以通过行政监察手段，对负有政府环境信息公开职责的行政机关怠于履行或违法履行政府环境信息公开行为进行问责。可是由于行政监察属于双重领导下的内部监督模式，监察机关在进行监察活动过程中，并不能像诉讼那样具有极强的独立性。其次，行政监察机关与政府环保部门不具有隶属关系，行政监察机关对复议被申请人的行政行为不能进行全面审查。再者，《行政监察法》第23条规定行政监察机关在对政府机关进行监督追责时，其处理方式是监察建议。建议的处理方式虽然柔和，可是监察力度却被削弱了［2］。这些问题的存在使得行政监察问责追责方式的实效并不理想。

1.3环境信息公开行政诉讼原告资格认定范围狭窄

2008—2015年环境信息公开诉讼案件有300余起。在对这些裁判文书进行梳理后发现，各地法院在对环境信息公开诉讼进行实体审查时，普遍依据的是《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）第13条以及《关于实行＜政府信息公开条例＞若干问题的意见》（以下简称《意见》）第5条。法官援引上述法条进行裁决时，对于法条的解读存在2点误区：①公民对于环境信息掌握的程度，直接影响着他们采取何种措施应对环境污染，进而保障自身生命健康权。即在我国领土范围内的任何人都应该享有环境信息知情权。可是，当法官对《条例》第13条进行解读时，将原告只限于“根据自身生产、生活、科研等需要申请政府信息”的主体。②法院在对原告与案件的实体性利害关系进行审查的时候，又将利害关系仅限于生产、生活、科研3个方面，该种限缩解释又将公民的部分正当诉求进行了缩减［3］。

2　完善我国政府环境信息公开问责制度的建议

2.1明确政府环境信息公开法律文件中的问责规定

全国人大常委会可以对新环保法进行立法解释，在现有基础上，对问责主体、问责对象、问责方式以及问责程序予以明确。就问责主体而言，在地方各级人民政府、县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门的基础上，增加公众、检察院和其他有条件的社会组织。明确问责对象不仅仅包括主管人员和其他直接责任人员，也包括行政机关单位整体。比如，在政府环境信息未公开致使公民、法人或其组织的生命健康与财产权遭受巨大损害的情形下，不仅主管人员和其他直接责任人员要承担个人责任，单位也应承担集体责任。明确问责方式有公众参与绩效评估、政府环境信息公开行政诉讼、行政复议与行政监察。

2.2加大政府环境信息公开同体问责力度，引入独立民众监察制度

在英国，涉及环境信息公开问责的法律文件是Freedom of Information Act 2000（简称FOIA）和Environmental Information 2004（简称EIR）。在FOIA规定的问责方式中，信息专员制度最具英国特色。在英国，信息专员是独立于其他政府机关存在的。其组成人员是信息专员（包括正职和副职）、数名高级职员和一般工作人员。由于环境信息公开涉及对国家秘密、商业秘密的专业鉴定，所以，在行政复议制度中可以借鉴英国的信息专员制度，吸收专业人士参与到行政复议制度中，专门处理关于环境信息公开引起的行政复议。

就行政监察制度而言，可以引入独立民众监察制度。具体而言，需注意以下几点：①确立民众监察专员的独立地位。民众监察专员是由民众代表组成的专门监督机构，其组成人员只需要对人大负责，不受政府、司法机关领导。②明确民众监察专员的选任标准和机构设置。人员选任可以采取自荐和人大推举的方式。对于自荐的人员，要充分依靠公平、公正的竞争机制，靠其自己竞争［4］。对于人大推荐产生的人员，应依工作任务的不同，区别对待。就机构组成人数而言，采用其他国家通常做法，以3～5人为宜。③明确民众监察专员的权力。在构建民众监察专员制度时，应对民众监察专员的权力予以明确规定。赋予专员督促权、监督权、调查权和提出建议权。④规范该制度的程序。程序正义是实体正义的前提与基础。在对民众监察专员制度进行法律移植的时候，应规范该制度的程序。

2.3扩大政府环境信息公开行政诉讼原告资格范围

根据美国Freedom of Information Act可以得知，任何公民均可以环境信息申请遭受拒绝为由，向司法部门提起诉讼，通过诉讼实现对政府环境信息公开的问责。其次，只要该信息是美国Environmental Protection Agency（简称EPC）应主动公开的信息，所有人均可以EPC怠于履行环境信息公开职责为由，向法院提起诉讼。由此看来，在美国通过诉讼方式进行问责的启动主体可以是任何人，并且对其目的并不局限于生产、生活、科研。从各国问责制度的发展趋势来看，其他国家对于环境信息原告资格的认定也没有环境信息用途的要求。

所以，为了更好地保护公众环境知情权，督促政府积极履行环境信息公开职责。法院在认定政府环境信息公开原告资格时，应注意以下几点：①《条例》13条规定的“生产、生活、科研等特殊需要”是不完全列举，所以法院在认定原告资格时，不应采取缩小解释，将其目的仅限于“生产、生活、科研”的目的。②不应对利害关系采取限缩解释。虽然对行政相对人采取“生产、生活、科研等特殊需要”的利害关系的限制，是为了防止部分申请人滥用信息公开申请权。但是，在关于利害关系审查时，法院不应为了防止滥诉，对利害关系进行缩小解释，应当对其加以辩证的认识。③由于政府怠于履行环境信息公开职责，侵犯的是公众的环境知情权。所以对于环境信息公开行政诉讼极易出现“搭便车”的现象。为了切实保障知情权，可以引入行政公益诉讼，将其主体资格扩大为检察院和在市级以上民政部门登记的，连续5 a从事环境保护公益活动且无相关违法记录的环保社会组织［5］。

［1］邓可祝.政府环境责任的法律确立与实现：《环境保护法》修订案中政府环境责任规范研究［J］.南京农业大学学报：社会科学版，2014，13（3）：23-34.

［2］范海玉.论我国政府环境信息公开问责制度：基于公众参与外部问责模式的视角［J］.法学杂志，2013（10）：53-59.

［3］章楚加，仲新建.环境信息公开诉讼中利害关系审查的若干思考［J］.人民司法，2015（1）：45-48.

［4］扶松茂.从瑞典英国议会行政监察看中国的行政监察专员制度创新［J］.云南行政学院学报，2002（6）：50-54.

［5］王灿发.我国环境信息公开立法及面临的挑战［J］.环境保护，2011（11）：22-23.

Problems and Suggestions of Government Environmental Information Disclosure Accountability System under the Framework of Environmental Protection Law

Zhou Yubing
（Hohai University，NanjingJiangsu211100）

According to some problemsabout the new law on environmental protection，such as，the regulationsabout the accountability system of government environmental information disclosure is still vague，the strength of government environmental information public consubstantial ask duty is insufficient，the scope of plaintiff qualification in administrative litigation of environmental information disclosure isrelatively narrow.Some suggestions were put forward to make the accountability system ofgovernment environmental information disclosure more practical，including clearing legal documentsin the accountability requirements，increasing the consubstantial ask duty strength，bringing in the independent public supervision system，and expanding the scope ofplaintiffqualification in administrative litigation ofenvironmental information disclosure.

government environmental information disclosure；accountability system；independent public supervision

D922.68；D922.1

B

1005-8206（2016）03-0052-03

周育冰（1991—），硕士研究生，研究方向为行政法、环境与资源保护法学。

2016-03-18