中德战略环评公众参与对比分析——基于制度的比较

李志林，包存宽

(1.德国莱比锡大学地理研究所，莱比锡　04103；2.复旦大学环境与科学工程系，上海　200433)



中德战略环评公众参与对比分析
——基于制度的比较

李志林1，包存宽2

(1.德国莱比锡大学地理研究所，莱比锡04103；2.复旦大学环境与科学工程系，上海200433)

摘要：公众参与是战略环评的重要组成部分，充分有效的公众参与可以推动政府的科学决策，促进政府决策的民主化。对国内外战略环评公众参与机制的比较分析，有利于促进我国规划环评公众参与机制的完善。就中德战略环评，在国家层面上从法律法规程序对于公众参与的要求和规定入手，分别对公众的界定、公众参与规划环评的范围、参与时机与方式、信息公开内容以及公众意见的处理与反馈等方面进行比较研究，提出了扩大公众参与规划环评范围、丰富信息公开内容、倡导“逆向参与”等完善我国战略环评公众参与制度的建议。

关键词：战略环评；公众参与；法律规定；对比分析

战略环评作为一项系统程序，通过对拟议政策、计划和规划的环境影响进行评价，旨在将环境与可持续发展因素纳入到战略决策，促进决策的科学化与民主化[1-3]。公众参与作为战略环境评价中一项重要原则与机制，已经越来越受到广泛关注和重视。公众参与不仅可以成为推动政府科学决策的动力，还可以大大增加政府决策的民主化。早在2002年，国际影响评估协会(IAIA)就明确指出，在决策的全过程实施有效的公众参与是评价战略环评有效性的重要指标[4]，而作为可持续发展的重要原则，公众参与也有助于战略环评实现可持续发展目标[5]。

本文就中德战略环评实践，在国家层面上从法律法规程序对于公众参与的要求和规定入手，分别对公众参与的主体和范围、参与的时机与方式、信息公开的内容以及公众意见的处理与反馈等进行比较研究，旨在为我国战略环评公众参与制度的完善提出建议。为了与包括德国在内的欧盟国家对应，本文所讨论的“公众参与”是指狭义的公众参与，主要是指普通公民和社会团体的参与行动。

1中德战略环评公众参与执行现状

根据欧盟《关于特定规划和计划的环境影响评价指令》(Directive 2001/42/EC，以下简称SEA指令)第13(1)条要求，欧盟各成员国应在2004年7月21日之前完成内部转换和实施。德国主要通过以下方式在联邦层面上完成了SEA指令的转换：第一，对联邦建筑规范(BauGB)中关于城市土地利用、区域和空间发展规划中的相关条款进行修订。该建筑规范已于2004年7月20日正式实施。第二，通过对原环评法令(EIA Act)进行修订，将战略环评指令引入德国环评法令(第三款)中。该法已于2005年6月29日正式实施。由于在欧盟战略环评指令发布前，德国已经在该领域积累了相当丰富的经验，在指令颁布后，其战略环评得到了更为迅猛的发展。欧盟[6]评估报告指出，德国的战略环评已经改善了规划和计划的制定过程；Sadler和Jurkeviciute[7]也指出，德国战略环评的应用处于较高水平；特别是战略环评公众参与制度完备，公众参与质量较高[8]，不仅促使和强化了各部门的合作以及广泛的社会参与，也提高了决策质量和透明度[9]。

2003年《环评法》和2009年《规划环境影响评价条例》的实施，确立了我国战略环评的法律地位，完善了战略环评程序，为规划环评的具体实施提供了保障。在公众参与方面，党的十八大、十八届三中和四中全会以及中共中央国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》均对环境保护的公众参与提出了较为严格的要求，如保证公众的知情权、参与权、表达权、监督权等。2015年1月1日，被称为“史上最严环保法”的修订和实施，也对环境保护的公众参与原则进行了规定，并设专章对“信息公开与公众参与”进行了具体规定，为公众参与提供了法律依据和保障。然而在战略环评领域，尽管上述有关法律法规对公众参与的形式、内容、方式等进行了规定，但在具体实施过程中尚存在着程序不完善、流于形式等一系列问题，我国战略环评的公众参与实践尚面临极大挑战。

2中德战略环评公众参与对比分析

2.1公众的界定

我国《环评法》第5条、《环境影响评价公众参与暂行办法》第33条、《规划环境影响评价条例》第13条以及《规划环境影响评价技术导则 总纲》(HJ 130—2014)第12条均规定，“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价”。但是对有关单位和公众的概念以及公众应包含的范围并没有作进一步的界定和具体说明，造成单位和公众的法律主体地位不明确，以致在长期实践中形同虚设[10]。规划环评的实践也反映出，当前该领域的公众参与主要为直接或间接受影响的团体或个人，自愿参与规划环评的团体或个人微乎其微。

欧盟指令和德国环评法令都对公众进行了界定。欧盟指令第2(D)条和第6(4)条以及德国环评法令§2(6)均认为，公众是指单个或若干自然人或法人，以及遵循国家立法、惯例规定所组成的协会、机构以及组织。环评法令进一步解释到，受影响的公众可以是一个个单独的自然人，也可以是其工作领域受规划或计划影响的协会等组织，包含非政府环保组织。

由于规划属战略层面，影响范围广、涉及公众多，而直接影响到的公众不是非常明确，对公众参与对象的识别造成一定难度。我国环评相关法律法规没有明确规定公众参与的主体范围，在很大程度上增加了开展公众参与的难度。在德国，公众参与倡导的是广泛参与，除直接或间接受影响的公众和团体外，对于规划或计划环评有兴趣的公众均可参与进来。

2.2公众参与的范围

我国《环评法》第11条和《规划环境影响评价条例》第13条规定，“专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。”根据规定，在我国进行公众参与的规划环评只有专项规划，综合性规划和专项规划中的指导性规划的环评被排除在公众参与的范围之外。此外，对于“可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划”的界定标准和决定权归属，《环评法》和《规划环境影响评价条例》并没有给出相应说明，这有可能会导致规划编制机关自行决定是否进行公众参与。而德国的环评法指令规定，所有纳入该环评法指令的规划和计划，均应按照要求实施公众参与。

与德国规划环评公众参与对象的范围相比，我国公众参与战略环评的范围较为狭窄。首先，综合性规划和专项规划中的指导性规划被排除在外；其次，没有给出明确的界定标准，使一些具有“潜在环境影响的规划”可能成为公众参与程序中的漏网之鱼；最后，新的技术导则总纲虽然努力为公众参与提出一些导向性建议，即根据规划的类型选择不同的参与群体，但可能会导致公众参与被弱化和边缘化。

2.3公众参与的时机与方式

就参与时机而言，《环评法》第11条和《规划环境影响评价条例》第13条规定，“专项规划的编制机关应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见”。同时，《规划环境影响评价技术导则 总纲》第12章第3款列出了公众参与的方式，包含调查问卷、座谈会、论证会、听证会等。

欧盟指令第6条第2款和德国环评法令§14i(2)条明确规定，“规划部门应在规划或计划草案报送法律程序前，为公众尽早和有效地提供表达对于规划、计划草案和环境影响报告书的意见的机会。这个时间应不少于一个月”。参与的方式主要为包含电子邮件在内的书面异议及听证会等。

包含公众参与的早期介入原则，是确保战略环评有效性的关键原则。但是对于介入时机的确定，中国和德国都没有提出进一步的要求，而这也成为两国规划环评领域内长期讨论的热点[11-14]。

就参与方式而言，调查问卷、信息公示和专家座谈咨询依然是我国公众参与的主要方式[15]。而在德国，参与的方式则比较灵活，书面形式和口头形式(需双方签字确认)均可被用来提出异议。随着互联网的普及，利用电子邮件提出异议也成为常态。此外，听证会也常被用来作为大型和重点规划或计划进行公众参与的方式。

2.4信息公开的内容

充分的环境信息是进行有效公众参与的前提。就目前而言，我国战略环评信息公开的内容为环境影响报告书初稿，其主要内容包括：规划概况、规划的主要环境影响、规划的优化调整建议和预防或减轻不良环境影响的对策与措施、评价结论。此外，公众可以对终审的报告书及审查意见申请查阅。

德国环境法令规定的信息公开的内容有以下几个方面：(1)公众参与之初应公开的信息，包括拟制定或修改的计划或者规划的初始详细信息，确定的战略环评义务，负责环评的机构信息和对于拟议规划计划提出问题和意见的期限，规划或计划决定的方式，环境报告和规划或计划草案信息，公示地点和时间；(2)公示阶段行政审批部门已经掌握的对决策有重要意义的报告和意见；(3)公示之后获得的对行政决策有重要影响的信息；(4)在规划或计划被采纳后，公众还有权获得的信息，包括采纳的规划或计划，一份包含如何将环境因素纳入规划或计划考虑、环境影响报告是否按照指令要求进行编制、公众和有关部门意见的考虑情况、采纳规划或计划或其他替代方案的原因等内容的声明，针对跟踪评价所采取的措施。

比较而言，德国的信息公开程序包含了公众参与初期、公示阶段以及后期反馈等阶段的信息公开，为公众有效参与提供了相对厚实的基础，有利于公众全面了解规划计划信息，最终提出真实、有针对性和建设性的意见和建议。而对于我国而言，目前除环境影响报告书草稿外，对其送审稿及终审稿，条例并没有规定必须进行公开。

2.5公众意见的处理与反馈

我国《环评法》与《规划环境影响评价条例》均规定，规划编制机关应认真考虑公众参与的结果，并在报送审查的环境影响报告书中对公众意见的采纳与否做出说明，对于未附上述说明以及不采纳公众意见的理由明显不合理的报告书，报告书审查小组有权提出修改报告书并重新审查的意见。此外，条例还指出，公众可以对终审的报告书及审查意见申请查阅。对于公众意见的反馈，《环评法》和《规划环境影响评价条例》既没有规定编制机关是否有义务将评价的最终决定通知参与的公众，也没有提供公众对决策进行反馈的渠道。新近出台的《环境保护公众参与办法》明确规定了环境保护主管部门在做出环境决策时要充分考虑公民法人和其他组织提出的意见和建议，并应以适当的方式反馈公民、法人和其他组织，对于其他部门并没有做出相应规定。

欧盟指令第9条和德国环评法令§14(l)条明确规定，规划或计划通过与否的信息必须公开，这些信息包含如何在环境影响报告中考虑公众意见和建议、出于什么样的理由以及怎样权衡替代方案而最终采纳当前规划。

真正的公众参与是一个连续和双向交换意见的过程，包含了信息由上至下和自下而上的双向运转，其目的是给公民表达自己意见和听取别人意见的机会，进而影响决策。战略环评公众参与的实质是行政部门与公民之间进行双向交流，最终将公众参与的成果应用到战略决策中。比较而言，德国的战略环评公众参与机制基本属于双向性参与，而我国战略环评公众参与虽然也有反馈要求，但总体来说仍然属于自上而下的参与方式。

3加强我国战略环评公众参与的对策建议

2015年4月，中共中央国务院在《关于加快推进生态文明建设的意见》中明确指出，要及时准确披露各类环境信息，扩大公开范围，保障公众的知情权、参与权、表达权和监督权，完善公众参与制度。可以说，我国公众参与制度特别是战略环评的公众参与，正面临一个升级发展的机遇期。因此，应把握公众参与发展的良好机遇，借鉴德国战略环评公众参与的经验，结合我国基本国情与现实情况，建议从以下几方面强化我国战略环评公众参与：

(1)明确界定公众的定义和范围，鼓励有直接环境利益关系的民众、各种环保组织以及热心公益性环保事业的社会团体积极参与到战略环评中来，尊重公众参与战略环评的权利，使公众享有充分的陈述意见和辩论的机会。

(2)扩大公众参与的规划环评范围，即综合性规划和指导性规划的环评也应纳入公众参与范围中，允许公众对各类规划环评发表意见。可以将与该规划相关的环评信息纳入规划编制的公众参与过程，既确保了公众参与规划环评的过程有效性，又可避免因参与而产生额外费用。此外，公众参与的过程中也要注意保护商业秘密和个人隐私。同时，应当制定具体标准，对于可能产生环境影响的规划进行确定，避免产生纠纷。

(3)提倡公众参与的全过程和早期介入原则，使公众参与覆盖战略环评的关键阶段，保证公众在各个阶段的正当环保意见得到申诉。采用形式多样的参与方式，既要充分利用现代化电子办公方式，又要考虑边远地区的实际情况，避免公众参与流于形式、缺乏内涵，同时也要根据人员的文化素质和目标群体年龄，采取适当的参与方式。

(4)丰富信息公开的内容，提倡形式多样、繁简难易均有的信息内容，保证信息公开渠道的顺畅，并及时对公开信息进行更新和充实，做到全面真实、及时准确、重点突出，确保公众参与的时效性和有效性。

(5)公众参与是一个连续和双向交换意见的过程，审查单位有义务向公众公开最终决定，无论采纳与否。同时鼓励“逆向参与”，即规划环评人员主动走出来，直接接触受规划影响民众，了解和考虑他们的意见，积极构建上情下达、下情上达的有效双轨沟通机制，促进规划环评民主化进程。此外，还应规定公众有获得司法救助的途径，如申请行政审查、行政复议甚至提起行政公益诉讼等，来维护自己的权益。

参考文献(References)：

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[9]European Commission, DG ENV. Study concerning the report on the application and effectiveness of the SEA Directive (2001/42/EC)[Z]. 2009.

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[15]余艳红, 朱源. 中荷战略环评中的公众参与比较及启示[M]. 环境科学导刊, 2014, 33(5): 87- 91.

收稿日期：2015-08-26

基金项目：国家自然科学基金项目(41271508)；国家社会科学基金重大项目(13&ZD176)

作者简介：李志林(1972—)，女，山西太原人，德国莱比锡大学地理研究所博士生，研究方向为战略环境评价与环境规划，E-mail：tylzl1972@hotmail.com 通讯作者：包存宽(1971—)，男，山东嘉祥人，教授，博士生导师，博士，研究方向为战略环境评价与环境规划，E-mail：baock@fudan.edu.cn

DOI:10.14068/j.ceia.2016.04.008

中图分类号：X820.3

文献标识码：A

文章编号：2095-6444(2016)04-0029-04

Comparative Analysis of Public Participation in SEA Between China and Germany—Based on Legislative Regulations

LI Zhi-lin1, BAO Cun-kuan2

(1.Institute of Geography, University of Leipzig, Leipzig 04103, Germany;2.Department of Environmental Sciences and Engineering, Fudan University, Shanghai 200433, China)

Abstract:As an important component of Strategic Environmental Assessment (SEA), sufficient and effective public participation can facilitate better decisions and promote government democracy in the decision making process. Comparing the legislative regulations on public participation between China and Germany, this paper aimed to identify similarities and differences in terms of several factors in public participation, such as the timing, information disclosure and participatory approach, and thus put forward recommendations like expanding the scope of public participation in SEA, enriching the content of information disclosure, and promoting “reverse public participation”.

Key words:SEA; public participation; legislative regulations; comparative analysis